II SAB/Kr 109/23

II SAB/Kr 109/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 25 marca 2023 r. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie do wydania aktu albo do dokonania czynności w zakresie pytań od nr 2 do nr 6 zawartych we wniosku skarżącego z dnia 25 marca 2023 r., stwierdza, że Komendant Miejski Policji w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie na rzecz F. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SAB/Kr 109/23
UZASADNIENIE
Pismem z dnia 4 maja 2023 r. F. S. wywiódł skargę na bezczynność Komendanta Komendy Miejskiej Policji w Krakowie, w której zarzucił naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych przez niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu skutkujące nieuzasadnionym ograniczeniem prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie skutkujące nieudostępnieniem informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek lub wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości prawidłowej realizacji prawa do informacji;
3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") przez niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w ustawowym terminie;
4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. przez niezastosowanie skutkujące niewydaniem decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji w ustawowym terminie
i wniósł o: (i) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, (ii) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, (iii) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 25 marca 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail (sekretariatkmp@krakow.policja.gov.pl) złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał pocztę elektroniczną i adres e-mail ([...]), o treści: "W dniu 25.03.2023 o godzinie 16:19 wykonałem połączenie na numer 112 z numeru [...] informując o pozostawieniu samochodu w sposób zagrażający pieszym przy ulicy [...]. Proszę o udostępnienie informacji, czy zgłoszenie zostało potwierdzone, informacji od której do której godziny trwała interwencja, liczby środków oddziaływania wychowawczego udzielonych na miejscu ww. interwencji, liczby mandatów wypisanych na miejscu ww. interwencji, liczby decyzji o skierowaniu wniosków o ukaranie do sądu, które zostały podjęte na miejscu ww. interwencji, liczby holowań dokonanych na miejscu ww. interwencji". Wnioskowaną informację publiczną udostępniono częściowo, albowiem pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. organ poinformował jedynie o dacie rejestracji interwencji oraz prowadzeniu czynności wyjaśniających. Tymczasem jawność informacji o przeprowadzonych interwencjach policyjnych potwierdziły wyroki WSA w Szczecinie (II SAB/Sz 164/21) i Krakowie (II SAB/Kr 156/22), a nieudostępnienie pełnej treści żądanej informacji przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej stanowi o bezczynności organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, a w razie jej uwzględnienia o stwierdzenie, że do bezczynności nie doszło z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie do udostępnienia żądanych informacji w ustawowym terminie licząc od dnia otrzymania zwrotu materiałów sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że w dniu 4 kwietnia 2023 r. przesłano wnioskodawcy za pośrednictwem e-mail skan pisma z dnia 4 kwietnia 2023 r. (znak: MB.062.18.2023) informującego o tym, że interwencję zarejestrowano w dniu 25 marca 2023 roku o godz. 16:22, i że aktualnie w Komisariacie Policji III w Krakowie prowadzone są czynności wyjaśniające popełnienie wykroczenia opisanego w art. 97 Kodeksu wykroczeń. Przedmiotem wniosku nie była informacja publiczna, bo wniosek dotyczył sprawy indywidualnej i był złożony we własnej sprawie, a dostęp do tych informacji odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia i ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego. Sprawami publicznymi, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być rozpatrywane w trybie u.d.i.p., albowiem nie można w trybie u.d.i.p. starać się pozyskać informacji w swojej własnej sprawie. W niniejszej sprawie wniosek został złożony przez osobę we własnej sprawie w celu umożliwienia skarżącemu ustalenia informacji o aktualnym stanie wszczętego przez niego postępowania w sprawie o wykroczenie. Zatem cel złożonego wniosku nie ma charakteru publicznego (ma stricte jednostkowy, indywidualny charakter), a tym samym nie dotyczy informacji publicznej. Następnie organ powołał wyrok WSA w Opolu (II SAB/Op 55/19) i przypomniał, że w toku postępowania w sprawie o wykroczenie (do jego zakończenia) pierwszeństwo przed u.d.i.p. ma ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Odnosząc się do zarzutu niewydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ wskazał, że w chwili złożenia i rozpatrywania wniosku żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej, a decyzja odmowna nie jest właściwą formą rozstrzygnięcia, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub gdy dostęp odbywa się na zasadach określonych w innych ustawach.
Repliką z dnia 18 lipca 2023 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę i nie zgodził się z twierdzeniem strony przeciwnej, jakoby cel wniosku miał charakter indywidualny, a nie publiczny. Okoliczność, że akta nie stanowią informacji publicznej, nie oznacza, że w pewnych przypadkach zawarte w nich informacje nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Notatki urzędowe, protokoły z przesłuchań świadków oraz pisma urzędowe wychodzące i wpływające w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenia mogą posiadać walor informacji publicznej. Skarżący powołał także orzeczenia dotyczące informacji o sposobie zakończenia interwencji policyjnej (sygn. akt II SAB/Rz 75/19) i informacji o liczbie mandatów udzielonych w konkretnym okresie i ich wysokości (sygn. akt II SAB/Gd 41/21).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna.
Wyjść należy od tego, czy adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), a żądana informacja stanowi informację publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Zgodnie z definicją informacji publicznej jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Skoro art. 6 u.d.i.p. zawiera jedynie przykładowy katalog informacji publicznych, to dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który przewiduje prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wobec tego informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.
Policję utworzono jako umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a komendanci miejscy Policji są organami administracji rządowej właściwymi w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji). W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że Komendant Miejski Policji w Krakowie jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne, a przez to jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Dlatego informacja o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących te zadania stanowi informację o sprawach publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19). W tych okolicznościach przedmiot wniosku z 25 marca 2023 r. należy zakwalifikować jako informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Zgodzić się należy z Komendantem Miejskim Policji w Krakowie, że ustawy karne procesowe wyprzedzają u.d.i.p., a tym samym dostęp do akt toczącego się postępowania w sprawach o wykroczenia reguluje na zasadzie lex specialis derogat legi generali ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Trzeba jednak wyraźnie odróżnić żądanie dostępu do akt będącego w toku postępowania w sprawie o wykroczenie od żądania udzielenia informacji o działaniach funkcjonariuszy – jak wskazano expressis verbis we wniosku – "na miejscu ww. interwencji". Czym innym jest bowiem dostęp do akt postępowania o wykroczenie lub ich części jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1188/21).
To z kolei, że interwencja wynikała z uprzedniej telefonicznej denuncjacji skarżącego (skarżący zadzwonił na numer ratunkowy ok. godz. 16:20, a następnie tego samego dnia o godz. 18:50 wystąpił z wnioskiem o informację publiczną), nie powinno wpływać na ocenę danej informacji jako informacji publicznej. Dana informacja nie powinna bowiem - w zależności od tego, kto jest wnioskodawcą - raz być kwalifikowana jako publiczna, a innym razem już nie. W tym kontekście warto wskazać na art. 2 ust. 2 u.d.i.p., który zabrania żądać od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Jest przy tym oczywiste, że motywację do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej może zrodzić bezpośrednie zetknięcie się z jakimś problemem i wiążąca się z tym potrzeba poddania społecznej kontroli poczynań władz w zakresie zwalczania tego problemu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nie sposób traktować sprawy zaparkowania samochodu w odległości mniejszej niż 10 m od przejścia dla pieszych jako indywidualnej sprawy skarżącego, skoro dobrem chronionym przez art. 97 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń jest dobro prawne o zbiorowym charakterze (porządek i bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych).
W niniejszej sprawie żądaniu wniosku zadośćuczyniono jedynie częściowo, albowiem udostępniono tylko pierwszą z sześciu wnioskowanych informacji. Komendant Miejski Policji w Krakowie pozostaje zatem w bezczynności w zakresie pytań od nr 2 do nr 6 zawartych we wniosku z dnia 25 marca 2023 r. W tym stanie rzeczy należało orzec na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W ocenie Sądu bezczynność podmiotu obowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie to nie jest zdefiniowane ustawowo, natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie Komendant Miejski Policji w Krakowie nie zignorował adresowanego do niego wniosku i zareagował w ustawowym terminie, aczkolwiek żądaniu wniosku zadośćuczynił jedynie częściowo, pozostając w błędnym przekonaniu, że informacje, których żąda wnioskodawca, nie stanowią informacji publicznej.
O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.