II SAB/Ke 91/26

II SAB/Ke 91/26 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-07-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 73, art. 74 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2026 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Skargą z 6 maja 2026 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, J. R. zakwestionował bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego, polegającą na niezałatwieniu w całości jego wniosku z 9 kwietnia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego drogą elektroniczną, zarzucając organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, a ponadto art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 902), dalej "u.d.i.p." w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 9 kwietnia 2026 r. wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem obejmującym udostępnienie informacji publicznej dotyczącej procesu wydawania wskazanych decyzji, w tym w szczególności wskazania osób odpowiedzialnych za ich przygotowanie i podpisanie, określenia zakresu ich udziału oraz przedstawienia przebiegu postępowań i podstaw faktycznych oraz prawnych rozstrzygnięć.
Skarżący zarzucił organowi, że w odpowiedzi z 21 kwietnia 2026 r. nie udostępnił żądanych informacji ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia, ograniczając się do stwierdzenia, że przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania z uwagi na dostęp strony do akt sprawy. Odpowiedź ta, zdaniem skarżącego, nie stanowi decyzji administracyjnej i nie wywołuje skutków przewidzianych w u.d.i.p., a zatem organ pozostaje w bezczynności – ponieważ nie załatwił wniosku w żadnej z przewidzianych prawem form. Udzielenie odpowiedzi w formie pisma informacyjnego, które odmawia zastosowania u.d.i.p., nie może być uznane za prawidłowe rozpoznanie wniosku. W przypadku uznania, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu, organ zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej – czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Stanowisko organu, jakoby dostęp do akt sprawy wyłączał obowiązek udostępnienia informacji publicznej, jest nieprawidłowe. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem charakter autonomiczny i funkcjonuje niezależnie od regulacji dotyczących dostępu do akt postępowania administracyjnego. Żądane informacje odnoszą się do sposobu działania organu administracji publicznej, w tym organizacji procesu decyzyjnego i udziału poszczególnych osób w przygotowaniu rozstrzygnięć – co stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Nie można skutecznie uchylić się od obowiązku jej udostępnienia poprzez odesłanie do akt sprawy, zwłaszcza że zakres wniosku nie ograniczał się wyłącznie do dokumentów znajdujących się w aktach, lecz obejmował również informacje o charakterze organizacyjnym i funkcjonalnym. Organ, zamiast zastosować przepisy u.d.i.p., arbitralnie wyłączył jej zastosowanie, nie podejmując żadnej z wymaganych czynności – co stanowi oczywiste naruszenie prawa i prowadzi do pozbawienia skarżącego konstytucyjnego prawa dostępu do informacji o działalności organu władzy publicznej.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:
- stwierdzenie bezczynności organu,
- zobowiązanie organu do rozpatrzenia ww. wniosku w całości poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji,
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w ww. piśmie z 21 kwietnia 2026 r., w którym wyjaśniono, że wskazane we wniosku postępowania toczyły się w sprawie przyznania przymiotu strony skarżącemu – który miał i ma nieograniczony dostęp do akt, a w dniu 18 października 2024 r. zapoznał się z aktami sprawy znak: IR.I.7840.13.4.2024 (notatka służbowa w aktach sprawy). Z tych względów przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania w postępowaniach znak: IR.I.7840.13.4.2024 i znak: IR.1.7840.13.12.2025, a także w bliźniaczej sprawie znak: IR.I.7840.13.2024.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016).
W niniejszej sprawie skarżący w piśmie z 9 kwietnia 2026 r. wniósł m.in. o "zrewidowanie stanowiska Wojewody Świętokrzyskiego wyrażonego w decyzjach z dnia 9 marca 2026 r. o sygn. IR.I.7840.13.12.2025 oraz w sprawie o sygn. IR.I.7840.13.4.2024, z uwzględnieniem wiążących ocen prawnych wyrażonych przez sądy administracyjne", domagając się jednocześnie "udostępnienia informacji publicznej poprzez przedstawienie informacji dotyczących procesu wydawania wskazanych decyzji, w tym:
- wskazania osób odpowiedzialnych za ich przygotowanie i podpisanie,
- określenia zakresu ich udziału w postępowaniach,
- przedstawienia przebiegu postępowań oraz podstaw faktycznych i prawnych przyjętych rozstrzygnięć",
argumentując, że inwestycja (której dotyczą ww. decyzje) stanowi jedno przedsięwzięcie – sztucznie podzielone w celu obejścia przepisów prawa, w szczególności w zakresie przepisów dotyczących ochrony środowiska. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy, stanowiące podstawę obecnego procesu inwestycyjnego, zostały uznane za wadliwe, co ma bezpośrednie przełożenie na legalność kolejnych etapów procesu inwestycyjnego, w tym wydanych decyzji budowlanych.
W odpowiedzi z 21 kwietnia 2026 r. – w zakresie relewantnym dla rozpoznania niniejszej sprawy (str. 4) – Wojewoda Świętokrzyski poinformował wnioskodawcę, że wskazane we wniosku "postępowania znak: IR.I.7840.13.12.2025 i znak: IR.I.7840.13.4.2024, a także IR.I.7840.13.6.2025 toczyły się w sprawie przyznania przymiotu strony J. R. Zatem J. R. miał i ma nieograniczony dostęp do tych akt. J. R. zapoznał się z aktami sprawy znak: IR.I.7840.13.4.2024 w dniu 18 października 2024 r. (notatka służbowa w aktach sprawy). Zatem przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania w postępowaniach znak: IR.I.7840.13.4.2024 i znak: IR.1.7840.13.12.2025, a także w bliźniaczej sprawie znak: IR.I.7840.13.2024." Tym samym, organ wskazał na niedopuszczalność zastosowania w odniesieniu od sformułowanych przez skarżącego wyszczególnionych powyżej żądań trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej.
W rezultacie, zaznaczając że skarżący nie kwestionował swojego udziału w ww. sprawach jako strona postępowania, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało zasadniczo od ustalenia relacji między przepisami u.d.i.p. a przepisami K.p.a. regulującymi problematykę udostępniania akt stronom. W tym zakresie Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd co do tego, że: "Nie może strona danego postępowania administracyjnego żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach wskazanej ustawy, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego. Stronie postępowania przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.), posiada dostęp do pełnych akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może jedynie wynikać z przesłanek określonych w art. 74 § 1 K.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 K.p.a., to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej" (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2019 r., II SAB/Po 102/18, oraz wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2019 r. o sygn. akt II SAB/Kr 5/19). Zgodnie bowiem z tą ostatnią regulacją przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tożsame stanowisko prezentuje również doktryna (zob. np. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 245).
W tym kontekście Wojewoda Świętokrzyski zasadnie zatem wskazał, że skoro skarżącemu jako stronie postępowań przysługuje prawo dostępu do akt spraw (wskazanych w obecnie złożonym w wniosku), samo w sobie wyłącza to tryb udzielania odpowiedzi na podstawie u.d.i.p. Dostęp do akt postępowania administracyjnego nie może bowiem następować alternatywnie wedle zasad określonych w K.p.a. bądź wedle zasad określonych w u.d.i.p. Przy zaakceptowaniu takiego poglądu regulacja zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. byłaby bowiem zbędna, a badanie czy określony podmiot ma przymiot strony postępowania – niepotrzebne (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 2006/16, dostępny j.w.). Trzeba przy tym wskazać, że akta spraw dokumentują w sposób pełny przebieg postępowań administracyjnych, zaś podstawa faktyczna i prawna przyjętych rozstrzygnięć winna wynikać z wydanych decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.), a jeśli tak nie jest mogą one podlegać zaskarżeniu w trybie procesowym. Wreszcie w wydanych w tym przypadku decyzjach, co wynika wprost ze zgromadzonej dokumentacji, wskazano nie tylko osobę je wydającą i podpisującą w imieniu Wojewody (wskazany imiennie Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Rozwoju), ale także pozostałe osoby odpowiedzialne za ich wydanie (w obu przypadkach są to również imiennie wskazane osoby: Starszy Inspektor Wojewódzki i Kierownik Oddziału Orzecznictwa Administracji Architektoniczno-Budowlanej).
Wypada w tym miejscu zwrócić uwagę, że – jak podkreśla się w orzecznictwie – osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących w dalszych etapach realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18). Wypracowanie tej linii orzeczniczej było konsekwencją znajomości zasad działania administracji publicznej i realnej oceny sytuacji. Słusznie uznano, że udostępnienie wszelkiej informacji o działaniach wewnętrznych administracji doprowadzi do rozwoju nieoficjalnej działalności wewnętrznej celem ukrycia tych działań, które mimo że słuszne i konieczne prowadziłyby do narażenia swobody dyskusji wewnętrznej. Nie można więc uznać za informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu, całego wewnętrznego obiegu informacji odbywającego się w ramach określonej struktury czy też najdrobniejszego przejawu działalności osób piastujących funkcję publiczne w aparacie administracyjnym. Autonomia decyzyjna podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza swego rodzaju "totalną" kontrolę za pomocą ustawy o dostępie do informacji publicznej wszelkich działań podmiotu zobowiązanego. Dostęp do informacji publicznej nie może krępować działań podmiotu zobowiązanego oraz nie obejmuje każdego przejawu jego działalności. Przyzwolenie bowiem na totalną penetrację działalności administracji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej zagroziłoby interesowi publicznemu, a zatem temu samem interesowi, który przemawia za dostępem do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2026 r., sygn. III OSK 1853/25). Wypada w tym miejscu powtórzyć i ponownie podkreślić, że strona danego postępowania administracyjnego nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach u.d.i.p., bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające m.in. z przepisów K.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2019 r., sygn. II SAB/Kr 5/19).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy i ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego, że organ winien był w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej wydać decyzję w tym zakresie należy podnieść, że – jak już wyżej wspomniano – jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Taka sytuacja i sposób postępowania organu (w ustawowym terminie) miały miejsce w niniejszej sprawie.
Ze względu na powyższe, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do stwierdzenia w tym przypadku bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W tych okolicznościach, mając na uwadze całość powyższych wywodów, wniesiona w niniejszego sprawie skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w sentencji wyroku – na podstawie art. 151 p.p.s.a.