Pełny tekst orzeczenia II SAB/Ke 84/25

II SAB/Ke 84/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2 , art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Busku-Zdroju w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Lekarza Weterynarii w Busku-Zdroju do rozpatrzenia wniosku J. P. z 9 sierpnia 2025 r. w zakresie żądania przekazania skanu dokumentu protokołu kontroli, o którym mowa w tym wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w Busku-Zdroju dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii w Busku-Zdroju na rzecz J. P. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Busko-Zdroju w zakresie rozpatrzenia wniosku z 9 sierpnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej w zakresie dobrostanu zwierząt gospodarskich utrzymywanych w miejscowości P. w lokalizacji wskazanej przez skarżącego w zgłoszeniu dokonanym 26 lipca 2025 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego:
1. art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej: "u.d.i.p." poprzez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji;
2. art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania skanu dokumentu;
II. przepisów prawa materialnego:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na wniosek,
2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy i przyjęcie, że wnioskowane informacje publiczne są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, podczas, gdy nie zostało to w jakikolwiek sposób wykazane, ani nie zostały podjęte działania w kierunku anonimizacji danych, które organ uznał za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa;
3. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że żądana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o:
a) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 9 sierpnia 2025 r. i udzielenie pełnej informacji w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku, w szczególności udostępnienie skanu protokołu z kontroli przeprowadzonej w zakresie dobrostanu zwierząt gospodarskich utrzymywanych w miejscowości P. w lokalizacji wskazanej przez skarżącego w protokole;
b) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
c) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1500,00 zł;
d) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 4000,00 zł;
e) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że skarżący 9 sierpnia 2025 r. za pośrednictwem korespondencji elektronicznej złożył na podstawie u.d.i.p., wniosek, w którym wniósł m.in. o przekazanie skanu dokumentu (protokołu) z kontroli dokonanej przez organ, o której skarżący został poinformowany w wiadomości z 7 sierpnia 2025 r. Następnie 12 sierpnia 2025 r. otrzymał odpowiedź, w której odmówiono mu przekazania żądanego skanu powołując się na przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Wnoszący skargę zaznaczył, że odmawiając udostępnienia informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa organ winien wydać decyzję administracyjną, co jednak nie miało miejsca. W rezultacie należy uznać, że czynność jaką jest brak udostępnienia protokołu podlega skardze na bezczynność, bowiem sprawa ta powinna zostać rozstrzygnięta w ramach decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z formularzy wykorzystanych w kontroli, celem wykazania, że ich anonimizacja byłaby istotnym przetworzeniem informacji i, że po ich wypełnieniu protokół ujawnia tajemnicę przedsiębiorstwa rolnego w stopniu bardzo szerokim i daleko wykraczającym poza zakres żądania skarżącego.
Organ podkreślił, że skarżący otrzymał pełne informacje w odpowiedzi na swe żądania, a nie otrzymał tylko dokumentu, w którym te informacje są zawarte. Dodał, że w niniejszej sprawie sporządzono protokoły na formularzach, które zawierają wielką ilość pozycji kontrolnych, których anonimizacja to w istocie przygotowanie dla skarżącego informacji całkowicie przetworzonej. Skarżący nie wykazał, że jest to protokół szczególnie istotny dla interesu publicznego.
Organ także stwierdził, że nie są zasadne wnioski: o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie grzywny i o zasądzenie sumy pieniężnej. Podniósł, że skarżący sukcesywnie otrzymywał informacje, zaś ostateczna odmowa przesłania protokołu wynikła z istotnych wątpliwości prawnych. Organ zauważył, że nie upłynął nawet 1 miesiąc od dnia złożenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w art. 6 tej ustawy. W oparciu o wskazany przepis, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych z bezczynnością w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie, o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), względnie że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, w związku z czym jej uzyskanie uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zatem pozytywne załatwienie wniosku, tj. udostępnienie żądanej informacji nie wymaga formy decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i uwalnia organ od ewentualnego zarzutu bezczynności. Konstatacja taka dotyczy jednak tylko sytuacji, kiedy odpowiedź jest pełna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie jest kwestionowane, że udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej, nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 609/21).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Powiatowego Lekarza Weterynarii w Busku-Zdroju co do wniosku skarżącego z 9 sierpnia 2025 r. w zakresie przekazanie skanu dokumentu (protokołu) z kontroli przeprowadzonej na skutek zgłoszenia dokonanego przez skarżącego. Kontrola ta miał dotyczyć dobrostanu zwierząt gospodarskich utrzymywanych w miejscowości P. w lokalizacji wskazanej przez skarżącego w zgłoszeniu dokonanym 26 lipca 2025 r. W tym miejscu istotnym jest zaznaczenie, że skarżący domagał się zobowiązania organu "do udzielenia pełnej informacji". Ponieważ jednak na pozostałe pytania zawarte we wniosku z 9 sierpnia 2025 r. odpowiedź została udzielona, a zarzuty skargi dotyczyły tylko przekazania skanu powyższego dokumentu, Sąd uznał, że zakres skargi dotyczy tylko tej kwestii.
Nie było sporne, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w Busku-Zdroju jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) Niewątpliwym jest również, że żądana informacja w postaci protokołu z kontroli stanowiła informację publiczną, gdyż dotyczy ona realizacji zadań publicznych, tj. podejmowania przez organ władzy publicznej konkretnych działań w ramach posiadanych kompetencji (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p.).
W odpowiedzi na wniosek z 9 sierpnia 2025 r. w opisanym wyżej zakresie, w piśmie z 12 sierpnia 2025 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Busku-Zdroju odmówił przekazania skanu protokołu z przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie. Powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ argumentował, że ujawnienie danych zawartych w protokole kontroli naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy, którym niewątpliwie jest każdy podmiot prowadzący działalność w zakresie chowu zwierząt gospodarskich.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Odnosząc się do stanowiska organu należy podkreślić, że jeżeli organ uznał, że określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to mógł on odmówić udostępnienia informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany był wydać w tym zakresie decyzję administracyjną. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, decyzja w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymaga wykazania przez podmiot zobowiązany, że określone dane obiektywnie stanowią dane "techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą" oraz że przedsiębiorca odnośnie do takich danych faktycznie "podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności" (por. wyroki NSA o sygnaturach: I OSK 1939/15, I OSK 2347/15, III OSK 5167/21, III OSK 716/22, III OSK 1271/22, III OSK 954/24 dostępne na stronie internetowej: nsa.orzeczenia.gov.pl). Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska przez sąd administracyjny.
Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie organ wychodząc z założenia, że zachodzi ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uznał, że wystarczające jest jedynie poinformowanie o tym wnioskodawcy za pomocą zwykłego pisma. Takie działanie nie znajduje jednak oparcia w przepisach u.d.i.p. (por. wyrok NSA sygn. III OSK 1529/21; wyrok WSA w Gdańsku sygn. II SAB/Gd 87/18, dostępne: j.w.). W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że Sąd na etapie skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie rozstrzyga o charakterze informacji – czy żądane przez skarżącego dane faktycznie podlegają ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przedmiotem oceny jest bowiem wyłącznie okoliczność, czy organ podjął czynności w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. w wymaganych przepisami prawa terminach.
Podkreślenia również wymaga, że zdaniem Sądu z wniosku skarżącego z 9 sierpnia 2025 r. jasno wynika, że żądanie przekazanie skanu dokumentu (protokołu) z kontroli zostało wniesione na podstawie u.d.i.p.. Odwołanie do tej ustawy znajduje się zarówno na początku jak i końcu tego wniosku, dlatego też niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że żądanie to zostało wniesione dodatkowo, bez powołania na u.d.i.p.
Skoro zatem sprawa z wniosku z 9 sierpnia 2025 r. w zakresie dotyczącym przekazania skanu dokumentu (protokołu) z kontroli przeprowadzonej na skutek dokonanego przez skarżącego zgłoszenia, sygn. [...], nie została do dnia rozpoznania sprawy, załatwiona w sposób przewidziany w u.d.i.p., należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności co do jego rozpatrzenia we wskazanym zakresie. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do jego załatwienia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
Nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy zawarty w odpowiedzi na skargę pogląd organu, że żądanie skanu dokumentu (protokołu) z kontroli stanowi informację przetworzoną. W takim bowiem przypadku organ winien wykazać, że skala i zakres skomplikowania czynności niezbędnych do udostępnienia wnioskowanej informacji lub sam jej rozmiar, wykraczają poza zwykłe zasady działania, poza powszechne standardy, a względy natury technicznej, organizacyjnej, osobowej czy też finansowej lub inne, stanowią przeszkodę w jej udzieleniu w formie tzw. informacji publicznej prostej. Jednocześnie w przypadku takiej kwalifikacji wnioskowanej informacji organ ocenia na podstawie wniosku, czy żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Jeśli dane zawarte we wniosku nie dają odpowiedzi na tę kwestię, organ wzywa stronę do wykazania, że uzyskanie przez nią informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), zakreślając termin na dokonanie tej czynności oraz rygor odmowy udostępnienia informacji. Następnie w zależności od wyniku tego wezwania załatwienie wniosku przez organ polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Tak więc stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, bez podjęcia powyższych czynności jest przedwczesne i również świadczy o bezczynności organu.
Na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu wynikała z błędnego przekonania, że udostępnienie żądanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, natomiast nie była ona wynikiem kwestionowania konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej, czy też wyrazem złej woli organu. Należy podkreślić, że regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a (pkt III wyroku) w zakresie wymierzenia grzywny Sąd miał na uwadze, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie bez znaczenia jest podnoszony już wyżej fakt, że stwierdzona przez Sąd bezczynność wynikała przede wszystkim z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. Sąd nie uznał więc za konieczne, czy celowe, wymierzania grzywny w tym przypadku.
Co do żądania zasądzenia sumy pieniężnej, to z akt sprawy nie wynika, aby skarżący doznał jakichkolwiek dolegliwości czy niedogodności w związku z bezczynnością organu. Trzeba zwrócić uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej datowany jest na 9 sierpnia 2025 r., a odpowiedź na ten wniosek, odmawiająca udzielenia informacji, doręczona została 12 sierpnia 2025 r. Natomiast skarga na bezczynność wpłynęła do organu 29 sierpnia 2025 r., przy czym skarżący nie wskazał szczególnych okoliczności przemawiających za zasadnością przyznania sumy pieniężnej – choćby poprzez nawiązanie do tego, że bezczynność organu miała wpływ na jego sytuację osobistą, czy też dezorganizowała lub niweczyła plany związane z uzyskaniem żądanych informacji – wobec czego Sąd oddalił skargę i w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a (pkt III wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).