II SAB/Ke 53/26

II SAB/Ke 53/26 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Zatrudnienie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 621
art. 7 ust. 4
Ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1-2, art. 12, art. 37 par. 1 pkt 2, art. 61 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Świętokrzyskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 5 marca 2026 r. Z. S.A. skierowała do tut. Sądu, za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego, skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca R. M. Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy wniosła o:
– zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego
w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
– przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł;
– zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu spółka wskazała, że jej wniosek o zezwolenie na pracę typu A dla R. M. wpłynął do organu 26 stycznia 2026 r. Co prawda wniosek ten nie zawierał wszystkich dokumentów koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jednak wszczęcie postępowania następuje także w wyniku złożenia wniosku niekompletnego. Skarżąca wyjaśniła, że skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, gdyż zgodnie z ustawą o rynku pracy i służbach zatrudnienia przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się m.in. w sprawach wydawania zezwoleń na pracę.
Uzasadniając zarzut bezczynności i przewlekłości spółka podniosła, że skierowanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych dopiero po upływie czasu, w którym organ - przy zachowaniu standardu sprawności i zasady szybkości postępowania - powinien był taką czynność podjąć, stanowi przejaw opieszałości w prowadzeniu sprawy. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy.
Skarżąca - biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu - podniosła, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skala zaniedbań, sposób prowadzenia postępowania oraz całkowite zignorowanie obowiązków wynikających z art. 35 i 36 k.p.a. świadczą o braku jakiejkolwiek staranności w realizacji ustawowego obowiązku wydania decyzji w rozsądnym terminie. Takie zachowanie organu nie mieści się w granicach dopuszczalnej zwłoki, ale stanowi oczywistą i niebudzącą wątpliwości sprzeczność z zasadami praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).
W zakresie przyznania sumy pieniężnej skarżąca podkreśliła m.in. kompensacyjny charakter tego środka, powołując się na doniosłe i wymierne skutki opieszałości organu. Brak żądanego zezwolenia na pracę uniemożliwia rozpoczęcie realizacji zawartych kontraktów handlowych - co naraża przedsiębiorcę na utratę przychodów, ryzyko naliczania kar umownych oraz utratę wiarygodności wśród kontrahentów. Spółka pozostaje w stanie długotrwałej niepewności operacyjnej, musi utrzymywać rezerwy kadrowe i kapitałowe, ponosi koszty zamrożenia zasobów i przesuwania harmonogramów. Zaistniała przewlekłość generuje ryzyko rezygnacji kandydata z proponowanego zatrudnienia, co może spowodować zaprzepaszczenie kosztów rekrutacji i poniesionych kosztów, a w rezultacie konieczność przeprowadzenia ponownego naboru w warunkach rynkowej presji płacowej i ograniczonej dostępności specjalistów. Dodatkowo skarżąca wskazała na całokształt okoliczności sprawy, tj. znaczne przekroczenie ustawowych terminów i rażący oraz powtarzalny charakter naruszeń, konkretny, gospodarczy wymiar doznanych dolegliwości, w tym niemożliwość uruchomienia kontraktów i ryzyko utraty kluczowego kandydata.
Z daleko idącej ostrożności procesowej, na wypadek zgłoszenia przez organ w odpowiedzi na skargę wniosku o miarkowanie kosztów postępowania, skarżąca wniosła o nieuwzględnienie takiego wniosku. W uzasadnieniu stwierdziła, że nie sposób utożsamiać ewentualnej powtarzalności spraw dotyczących zezwoleń na pracę z ich prostotą. Na zakres kosztów podlegających zasądzeniu składa się nie tylko samo sporządzenie skargi, lecz również inne niezbędne czynności procesowe i organizacyjne, w tym przygotowanie pism, analiza stanowisk organu, prowadzenie korespondencji z sądem oraz opracowanie wniosków i konkluzji procesowych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie
w całości jako bezzasadnej, względnie z uwagi na nadużycie przez skarżącą prawa do sądu.
W uzasadnieniu organ przyznał, że wniosek spółki o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla R. M. wpłynął 26 stycznia 2026 r. Wniosek zawierał braki formalne, które wnioskodawca uzupełnił w kilku etapach bez wezwania organu; najpierw 29 stycznia 2026 r., następnie 4 lutego 2026 r. i 13 marca 2026 r. Tożsamy wniosek dotyczący tego samego pracownika i wykonywania pracy na tym samym stanowisku pracodawca złożył 30 stycznia 2025 r. i 27 lutego 2025 r. otrzymał decyzję o zezwoleniu na pracę typu A do 2 marca 2026 r.
Zdaniem organu, skarga stanowi nadużycie prawa, ponieważ skarżąca nie poniosła żadnej szkody z uwagi na wydłużony czas wydania decyzji. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium RP cudzoziemiec mógł kontynuować pracę bez przeszkód w oparciu o decyzję z 27 lutego 2025 r. W dniu 26 marca 2026 r. organ wydał decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. W ocenie organu nie doszło do bezczynności, ani przewlekłości, organ był bowiem gotów do wydania decyzji w przewidzianym terminie, a jej wydanie nie było możliwe wyłącznie z przyczyn formalnych.
W kwestii dochodzonej przez skarżącą sumy pieniężnej, organ uznał to żądanie za niezasadne. Spółka nie przedstawiła bowiem żadnych dowodów pozwalających na orzeczenie jej we wskazanej wysokości. W sprawie nie doszło do zaniechania rozpoznania wniosku w terminie z uwagi na wadliwe działanie pracownika organu, lecz z uwagi na problem formalny, który należało najpierw rozwiązać. Z tej przyczyny nie jest zasadne wymierzenie organowi grzywny, bowiem w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.
W orzecznictwie wyraża się słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.
W odniesieniu do wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości organ zwrócił uwagę, że skarga na bezczynność jest pismem procesowym nie wymagającym od profesjonalnego pełnomocnika, zwłaszcza określającego samego siebie jako specjalistę z zakresu szeroko pojętego prawa cudzoziemców, szczególnego nakładu pracy. Jak wynika z wiedzy organu, pełnomocnik skarżącego składa w całej Polsce w imieniu swoich klientów dziesiątki takich skarg na gotowym szablonie (w tym za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego), o czym świadczy również treść niniejszej skargi, brak uzasadnienia do tej konkretnej sprawy, a jedynie sztampowe odniesienie się do przepisów ogólnie obowiązujących oraz orzecznictwa, tudzież innych spraw.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., ponieważ przepis szczególny, tj. art. 7 ust. 4 obowiązującej od 1 czerwca 2025 r. ustawy z 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom (Dz.U. poz. 621 ze zm.), zwanej dalej "u.w.d.p.p.c.", stanowi, że przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 26, art. 35, art. 40 i art. 45.
Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy cyt. ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom. Nie określają one terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pracę wydawanego na wniosek polskiego podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W rezultacie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad, w tym zasady szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.
Celem złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. W sytuacji gdy strona równolegle ze skargą na bezczynność, zarzuca także w skardze przewlekłość postępowania, zadaniem Sądu staje się ponadto zbadanie, czy czynności podejmowane przez organ w toku postępowania czynności były, najogólniej rzecz biorąc, efektywne i rzeczywiście potrzebne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuje się więc przede wszystkim, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, ale również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami procesowymi organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw.
Uzasadniając skargę na przewlekłość postępowania w tej sprawie strona ograniczyła się właśnie do wskazania, że wystąpił stan przewlekłości, gdyż w jej ocenie podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych i nieistotnych dla załatwienia sprawy.
Z takim zarzutem nie można się zgodzić.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka złożyła wniosek 26 stycznia 2026 r., a następnie jeszcze trzy jego korekty, 29 stycznia 2026 r., 4 lutego 2026 r. i 13 marca 2026 r. Organ wydał decyzję 26 marca 2026 r. (nr 155/2026), tj. w ostatnim dniu przewidzianego w art. 36 § 3 k.p.a. terminu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wpływ wniosku skarżącej spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego i nałożył na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa (w tym przepisów ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w czasie, który nie spowoduje zwłoki w załatwieniu sprawy. Strona sama przyznaje w skardze, że wniosek był niekompletny i ostatecznie bez wzywania złożyła 3 korekty wniosku, dwie przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość, a jedną już po wniesieniu skargi. W dacie wniesienia skargi, tj. 5 marca 2026 r. nie upłynęły jeszcze 2 miesiące od złożenia pierwotnego wniosku. Organ załatwił sprawę, poprzez wydanie decyzji pozytywnej, przed upływem 2 tygodni od ostatniej korekty wniosku. Wprawdzie akta sprawy nie zawierają informacji, które wprost wskazywałyby, jakie konkretnie czynności wstępne i merytoryczne podejmował organ, a które zmierzały do oceny wniosku i wymaganych załączników, niemniej trudno przyjąć, aby nie podejmował ich w ogóle, skoro na ocenie przedstawionego materiału dowodowego organ musiał oprzeć wydaną w sprawie decyzję. Jednocześnie, jak wykazuje materiał dowodowy sprawy, wniosek okazał się niekompletny i składane były jego korekty. Wniesienie korekty z 13 marca 2026 r. oznacza, że skarga na bezczynność i przewlekłość została wniesiona w momencie, kiedy materiał dowodowy konieczny do wydania zezwolenia nie był zupełny. Natomiast w dacie orzekania przez sąd sprawa była już zakończona przez wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Zezwolenie to zostało wydane w krótkim terminie po ostatniej korekcie wniosku.
W świetle powyższego, jakkolwiek wydanie decyzji nastąpiło po wniesieniu przez spółkę skargi na bezczynność i przewlekłość, to wniosek skarżącej został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, przy przyjęciu terminu dwumiesięcznego, tj. wydłużonego na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. W konsekwencji, skarga na bezczynność i przewlekłość w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca okazała się nieuzasadniona. Wojewoda nie pozostawał bezczynny, nie naruszył tym samym art. 12, art. 35 § 1–3 oraz art. 36 k.p.a.
Skarżąca spółka uzasadniając skargę w zakresie przewlekłości podniosła, że w jej ocenie "podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy". W ocenie Sądu wskazana przez skarżącą argumentacja nie odnosi się do okoliczności tej konkretnej sprawy, albowiem organ nie pozostawał bezczynny, nie podejmował po wpływie wniosku czynności pozornych, całe postępowanie od daty wpływu wniosku trwało 2 miesiące, a decyzja została wydana przed upływem 2 tygodni od ostatniego korekty wniosku. W realiach niniejszej sprawy nieprawdziwe jest również twierdzenie, że termin do jej załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.