II SAB/Ke 114/26

II SAB/Ke 114/26 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-08-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a i par. 2, art. 154 par. 6, arat. 200 i art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyce w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyce do rozpoznania wniosku M. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 lutego 2026 r. w zakresie punktów 2 i 3, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Działoszyce dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyce na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 10 marca 2026 r. do Burmistrza Miasta i Gminy wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga M. K. na bezczynność tego organu w zakresie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 20 lutego 2026 r. Skarżący wniósł o:
1. zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania wniosku poprzez udostępnienie żądanych informacji (skanów, korespondencji i rejestrów) w terminie 14 dni;
2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej przez Sąd;
4. zasądzenie od organu kosztów postępowania (wpis 100 zł).
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że 20 lutego 2026 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów korespondencji i rejestrów dotyczących drogi gminnej nr [...] w K. . Organ w piśmie z 27 lutego 2026 r. bezpodstawnie usiłował ograniczać jego prawo nakazując osobisty wgląd w akta, co zostało przez skarżącego zakwestionowane w wezwaniu z 3 marca 2026 r. W odpowiedzi z 6 marca 2026 r. organ stwierdził, że "nie ma innych pism" niż wnioski skarżącego. Twierdzenie to zdaniem skarżącego jest niewiarygodne, ponieważ sprawa wytyczenia drogi trwa od 14 miesięcy, a Gmina dysponuje własnym sprzętem do jej utwardzenia.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że 20 lutego 2026 r. wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej (skany PDF lub zdjęcia) w przedmiocie korespondencji dotyczącej spraw oznaczonych znakami [...] oraz wszelkich innych dokumentów, notatek służbowych, odpowiedzi, rejestrów pism związanych z wnioskami dotyczącymi drogi gminnej w miejscowości K., kopii rejestru korespondencji przychodzącej i wychodzącej dotyczącej powyższych spraw, w szczególności: daty wpływu, nadanych sygnatur, osób prowadzących sprawę, sposobu załatwienia pism, informacji, czy pisma z 23.12.2024 r. i 26.01.2025 r. zostały zarejestrowane jako podania w rozumieniu k.p.a., a jeśli nie – na jakiej podstawie odmówiono ich rejestracji, informacji, czy w sprawie [...] podjęto jakiekolwiek czynności merytoryczne, a jeśli tak to jakie i kiedy.
W piśmie z 27 lutego 2026 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, ponieważ są to akta postępowań, w których wnioskodawca jest stroną, zawierają jego wnioski i odpowiedzi na nie, które były mu doręczane, są udostępniane w trybie art. 73 k.p.a. W odpowiedzi na pismo wnioskodawcy z 3 marca 2026 r. organ udzielił mu informacji, że nie ma innych pism, dokumentacji korespondencyjnej, rejestrów niż akta spraw administracyjnych o wskazanych przez wnioskodawcę numerach, a ponadto zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie, jakich konkretnie dokumentów, rejestrów się domaga, ponieważ wnioski były bardzo ogólne. Na to pismo Burmistrz Miasta i Gminy nie otrzymał odpowiedzi.
Powyższe, zdaniem organu świadczy, że pozostawał w stałym kontakcie ze skarżącym, podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia zakresu wniosku i jego realizacji. Organ prawidłowo wskazał skarżącemu właściwą procedurę udostępniania dokumentów. Prawo dostępu strony do akta sprawy kompleksowo reguluje art. 73 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że przepisy k.p.a. stanowią regulację szczególną wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie dostępu strony do akt indywidualnej sprawy administracyjnej.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a., ponieważ w tych sprawach przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej "u.d.i.p."
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W sprawie bezsporne jest, że Burmistrz Miasta i Gminy jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z przepisów u.d.i.p. jasno wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 omawianej ustawy. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W sytuacji gdy wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, ponieważ żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, organ zobowiązany jest zawiadomić o tym wnioskodawcę (w formie pisma). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 137/18, z 27 listopada 2024 r., sygn. III OSK 670/24).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).
W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy D. pocztą elektroniczną 20 lutego 2026 r. Wniosek zawierał żądanie udostępnienia w formie elektronicznej następujących informacji:
1. kopii całej korespondencji dotyczącej spraw oznaczonych znakami [...] oraz wszelkich innych dokumentów, notatek służbowych, odpowiedzi, rejestrów pism związanych z wnioskami skarżącego dotyczącymi drogi gminnej w miejscowości K.;
2. kopii rejestru korespondencji przychodzącej i wychodzącej dotyczącej powyższych spraw, w szczególności: daty wpływu, nadanych sygnatur, osób prowadzących sprawę, sposobu załatwienia pism;
3. informacji, czy pisma skarżącego z 23.12.2024 r. i 26.01.2025 r. zostały zarejestrowane jako podania w rozumieniu k.p.a., a jeśli nie – na jakiej podstawie odmówiono ich rejestracji;
4. informacji, czy w sprawie [...] podjęto jakiekolwiek czynności merytoryczne, a jeśli tak to jakie i kiedy.
W dniu 27 lutego 2026 r. organ, również za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystosował do wnioskodawcy pismo, w którym poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż są to akta postępowań i są one udostępniane w trybie art. 73 k.p.a. Organ zaproponował skarżącemu złożenie stosownego wniosku o wgląd w te akta. Termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. został więc formalnie zachowany. W odpowiedzi na pismo podtrzymujące wniosek, organ w piśmie z 6 marca 2026 r. poinformował skarżącego, że nie ma innych pism, dokumentacji korespondencyjnej, rejestrów niż akta spraw administracyjnych o wskazanych we wniosku numerach. W aktach tych znajdują się zaś wnioski skarżącego i udzielone mu odpowiedzi.
Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Zarazem zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z wyjaśnień organu, których skarżący nie kwestionuje wynika, że jest on stroną postępowań administracyjnych o wskazanych we wniosku numerach. Dostęp stron postępowania administracyjnego do akt tego postępowania regulują art. 73 i art. 74 k.p.a. Przepisy te wyłączają zatem stosowanie przepisów u.d.i.p. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w k.p.a. nie można zaś utożsamiać. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych, ale dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje bowiem art. 73 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 2006/16).
W świetle powyższego, w zakresie pkt. 1 i 4 wniosku z 20 lutego 2026 r., z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączone jest stosowanie przepisów tej ustawy. Żądanie zawarte w pkt. 1 wniosku dotyczy w istocie zbioru dokumentów, nie określa konkretnego dokumentu urzędowego, którego skarżący się domaga. Tak sformułowane żądanie z uwagi na jego zakres nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Prawo do informacji publicznej dotyczy informacji o sprawie publicznej, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Istota dostępu do informacji publicznej nie polega na udostępnieniu całych akt określonej sprawy, czy postępowania.
Organowi umknęło natomiast, że w pkt. 2 i 3 ww. wniosku skarżący nie wnosił o dostęp do akt postępowań, ale o kopię rejestru korespondencji przychodzącej i wychodzącej dotyczącej powyższych spraw, w szczególności dat wpływu, nadanych sygnatur, osób prowadzących sprawę, sposobu załatwienia pism (pkt 2), informację, czy jego pisma z 23 grudnia 2024 r. i 26 stycznia 2025 r. zostały zarejestrowane jako podania w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z wyjaśnień organu nie wynika, czy ww. informacje wchodzą w skład akt postępowań, o których mowa we wniosku. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacje dotyczące rejestru korespondencji stanowią informację publiczną, wskazują bowiem na zasady funkcjonowania podmiotu, o których mowa w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wyraźnie określa, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (lit. d), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (lit. e), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (lit. f). Podobnie należy ocenić informacje, czy konkretne pisma skarżącego zostały zarejestrowane jako podania w rozumieniu k.p.a., zaś z wyjaśnień organu nie wynika, aby zostały dołączone do akt postępowań o wskazanych we wniosku numerach.
W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił informacji w odniesieniu do pkt. 2 i 3 wniosku z 20 lutego 2026 r., nie wydał też odmownej decyzji administracyjnej, co oznacza, że pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku we wskazanym zakresie. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie pkt. 2 i 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku).
Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy.
Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego bez żadnej reakcji, skoro wystosował do niego pismo z 27 kwietnia 2026 r., odpowiedział też na pismo z 3 marca 2026 r. Treść odpowiedzi nie stanowi realizacji żądania zawartego we wniosku, lecz nie można się w nim dopatrzyć złej woli. Bezczynność wynikała z zakwalifikowania części żądanych informacji jako składowych akt postępowań administracyjnych, co w niniejszej sprawie nie jest oczywiste. Wobec powyższego, mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).
Na uwzględnienie nie zasługuje wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. ustawodawca przewidział możliwość wymierzenia grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skoro bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem i brak jest podstaw by stwierdzić, że organ miał świadomość wadliwości swojej postawy i wykazał się złą wolą, skarga w tym zakresie została oddalona, podobnie, jak w zakresie pkt. 1 i 4 wniosku z 20 lutego 2026 r. (pkt III wyroku).
O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł.