II SAB/Go 38/16

II SAB/Go 38/16 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2016-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 2009/16 - Postanowienie NSA z 2016-08-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 § 2 i § 3, art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 1, pkt 5a i pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art. 98 a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Dz.U. 2015 poz 525
art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 20 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta, pismem z dnia [...] marca 2015 r., powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, 50 § 1 i 54 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: ppsa ) oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.; dalej jako: ustawa o wiarzw ) wniósł skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta P.Ł.. Zarzucając Wojewodzie naruszenie przepisów art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. powoływanej jako: ustawa o sg ) oraz art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 Kpa przez rażące naruszenie terminów do wydania zarządzenia, domagał się zobowiązania organu do wydania przedmiotowego zarządzenia zastępczego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Burmistrz podniósł m.in., iż w stanie faktycznym opisanym w skardze Wojewoda winien zastosować przepis art. 98a ust. 2 usg i, wobec niewydania przez Radę Miasta uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P.Ł., po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydać zarządzenie zastępcze w tym przedmiocie. Skoro tego nie uczynił, pozostaje w bezczynności. Wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu ma, jak wskazuje się w orzecznictwie, charakter obligatoryjny. W sytuacji, gdy organ gminy wbrew obowiązkowi nie podjął prawnie nakazanych działań, ustawowym obowiązkiem wojewody jest wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Niewydanie zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta P.Ł. stanowi naruszenie przez Wojewodę art. 98a ust 2 ustawy o sg. Skarżący podkreślił, iż stanowisko odmowne Wojewody w tym zakresie, wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. nie zawiera żadnej podstawy prawnej. Wskazał też na upływ ponad 3 miesięcy od powzięcia przez organ ( 10 listopada 2015 r. ) wiedzy o ostatecznym stanowisku Rady Miasta w sprawie wygaszenia mandatu radnego do udzielenia skarżącemu odpowiedzi. Zdaniem Burmistrza, odmawiając uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Wojewoda naruszył również art. 35 § 3 Kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji, zawartą w art. 8 Kpa oraz zasadę szybkości postępowania z art. 12 §1 Kpa. W ocenie skarżącego, zachowanie organu nadzoru wyczerpuje znamiona bezczynności organu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) rozumianej jako sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Wniesienie skargi poprzedzone zostało skierowanym do Wojewody przez Burmistrza wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dokonanym z powołaniem się na przepisy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wiarzw.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości.
Uzasadniając swoje stanowisko procesowe organ podniósł, iż na niewydanie przez wojewodę aktu nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego skarga nie przysługuje, gdyż to od tego organu zależy, czy skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych i nie można go do tego zmusić.
W ocenie organu orzekanie w sprawie bezczynności wojewody w zakresie niewydania zarządzenia zastępczego nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zakres kontroli sądowej działalności administracji publicznej określony został w art. 3 § 2 ppsa i obejmuje m.in. ( pkt 5-7 ) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sprecyzowane zostało w jakich przypadkach służy skarga na bezczynność organów. Obejmuje on tylko przypadki określone w pkt 1-4 tego przepisu. Tym samym niedopuszczalne są skargi na bezczynność w sprawach uregulowanych w pkt 5-7. Zadania sądów administracyjnych określone w 3 § 2 pkt 5-7 polegać mogą bowiem na kontrolowaniu rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a nie na wymuszaniu przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć. Uzasadnia to zdaniem Wojewody wniosek o odrzucenie skargi Burmistrza Miasta.
Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wywodził, że Burmistrz Miasta jako organ wykonawczy Gminy o statusie miejskim nie ma legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody w materii stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta w rozumieniu art. 50 ppsa. Analizując pojęcie interesu prawnego użyte w powołanym przepisie wywodził, że ma on charakter obiektywny i jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego, ale niekiedy również procesowego czy też nawet ustrojowego. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. W niniejszej sprawie brak związku materialnoprawnego pomiędzy zastosowanymi normami prawnymi a sytuacją prawną Burmistrza Miasta, z którego można byłoby wywieść interes prawny organu wykonawczego gminy we wniesieniu skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W myśl art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przepisy te na mocy art. 98a ust. 3 ustawy o sg stosuje się odpowiednio do zarządzeń zastępczych, przy czym uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie strony Wojewody, Burmistrz Miasta nie ma legitymacji do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie.
Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi strona przeciwna w całości podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] marca 2016 r., iż nie ma mowy w niniejszej sprawie o bezczynności organu nadzoru. Podkreślała, że podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego rady gminy stanowi art. 98a ustawy o sg. Przepis ten nie zakreśla wojewodzie jako organowi nadzoru żadnego terminu na wydanie zarządzenia zastępczego, od momentu powzięcia informacji o ewentualnych przesłankach do wydania takiego aktu. Wbrew zarzutom skarżącego do postępowania w sprawie zarządzenia zastępczego prowadzonych na podstawie art. 98a usg nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego co potwierdza orzecznictwo sądowe zatem bezpodstawne są zarzuty naruszenia wskazanych przepisów procesowych.
Z nadesłanych przez organ wynikał następujący stan faktyczny sprawy.
Pismem z dnia [...] lipca 2015r. Burmistrz Miasta wystąpił do Wojewody o wygaszenie mandatu radnego Rady Miasta P.Ł. ze względu na naruszenie przez niego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o sg.
Wojewoda pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Wojewoda poinformował Przewodniczącego Rady Miasta o uzyskaniu informacji o możliwości naruszenia przez wskazanego radnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i zwrócił się o wyjaśnienie, czy w odniesieniu do wymienionego radnego zachodzą ustawowe przesłanki do wygaszenia jego mandatu ze względu na posługiwanie się pełnomocnictwem ogólnym udzielonym przez córkę N.Ł., obejmującym umocowanie do reprezentowania jej w sprawach związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną na nieruchomości dzierżawionej od spółki gminnej P Spółka z o.o.. Przedstawiając regulacje art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o sg i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego Wojewoda wskazał, że przewodniczący Rady Miasta powinien poczynić stosowne ustalenia faktyczne i przedstawić je Radzie, która po przeprowadzeniu ustawowej procedury, w przypadku potwierdzenia powyższego zarzutu, winna podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego. Jednocześnie wyznaczył radzie termin do dnia 4 września 2015 r. na udzielenie szczegółowej informacji o poczynionych ustaleniach faktycznych, ich ocenie prawnej i podjętych działaniach.
Pismem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Przewodniczący Rady Miasta poinformował Wojewodę, iż Rada Miasta nie dopatrzyła się podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P.Ł., czemu dała wyraz na sesji w dniu 27 sierpnia 2015 r.
W tej sytuacji pismem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda wezwał Radę Miasta do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wymienionego na wstępie radnego z powodu naruszenia przez niego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 usg.
Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Przewodniczący Rady poinformował Wojewodę, iż na sesji w dniu 30 października 2015 r. Rada po zapoznaniu się z okolicznościami sprawy pozostawiła Wojewodzie decyzję w przedmiocie ewentualnego wygaszenia mandatu radnego, wobec czego projekt uchwały w tym przedmiocie został wycofany z porządku obrad.
Odpowiadając Burmistrzowi na pismo z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda pismem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] poinformował go, iż po ponownej analizie dokumentów oraz wobec niejednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych orzekających w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym, Wojewoda odstąpił od wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego P.Ł..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym m.in. czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania danej sprawy. Postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się bowiem wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. Wskazać tez należy, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej ppsa) sąd administracyjny nie jest związany podstawą prawną powołaną w skardze.
Skarżący w sprawie niniejszej jako podstawy mające uzasadniać dopuszczalność skargi wskazał zarówno przepisy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.; powoływanej już jako: ustawa o wiarzw ) oraz przepis art. 3 § 2 pkt 8 ppsa.
Mając na uwadze regulację przepisu § 3 art. 3 ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach, Sąd orzekający rozważał w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesienia skargi na gruncie ustawy procesowej z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 art. 3 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Na gruncie ppsa skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, a więc w sytuacji niewydania aktu lub niepodjęcia czynności określonej w tych przepisach. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 ppsa ( vide: postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08 baza orzeczeń.nsa. gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie skarga Burmistrza Miasta dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie wydania, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, powoływanej już jako: ustawa o sg) zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego.
W myśl art. 98a ust. 1 ustawy o sg, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2).
Tak określony przedmiot skargi wniesionej przez Burmistrza nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, wyznaczonej przepisem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa. Jak już bowiem wspomniano, skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w tych sprawach, w których wydawane są decyzje, postanowienia oraz akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 9 ppsa.
Tymczasem zarządzenie zastępcze, uregulowane w art. 98a ustawy o sg, jest szczególnym aktem nadzoru podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 98 usg. W świetle tych przepisów, jedynie wojewoda jako organ nadzoru może zdecydować o wydaniu zarządzenia zastępczego, które następnie podlegać będzie kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ppsa.
Zarządzenie zastępcze nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, wobec czego bezczynność organu polegająca na niewydaniu takiego zarządzenia nie stanowi bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Nie jest również bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, jako że postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 usg nie jest postępowaniem administracyjnym. Kontroli sądowej z powodu niezgodności z prawem podlegają tylko rozstrzygnięcia organu nadzoru, ponieważ zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określony w omawianym przepisie sprowadza się do kontrolowania rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, nie zaś na wymuszaniu przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć ( vide: postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2014 r. II SAB/Rz 22/14, postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., I OSK 583/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który uprawniałby podmiot do żądania wydania zarządzenia zastępczego i jednocześnie rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego takim zarządzeniem.
Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być zatem jedynie akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego, a nie zaniechanie przez organ podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Brak reakcji organu nadzoru na pisma zawierające żądanie podjęcia działań w trybie nadzoru nie jest bezczynnością organu uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego ( vide: postanowienia NSA z dnia 23 marca 1994 r., SA/Łd 703/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 73, z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 606/04, wyrok NSA z dnia 8 lipca 1991 r., SA/Ka 491/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 68, postanowienia WSA w Kielcach z dnia 30 listopada 2011 r., II SAB/Ke 33/11, WSA w Warszawie z dnia 18 września 2014 r., II SAB/Wa 560/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Gdyby w omawianej sprawie, na gruncie ppsa, przyjąć właściwość sądu administracyjnego do nakazania organowi wydania zarządzenia zastępczego z art. 98a ust. 2 ustawy o sg, oznaczałoby to wówczas możliwość nakazania wojewodzie wydania rozstrzygnięcia o określonej z góry treści. To zaś jest niemożliwe, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, iż zobowiązanie organu przez sąd administracyjny na mocy przepisu art. 149 ppsa do wydania rozstrzygnięcia w żadnym wypadku nie może obejmować jego treści, gdyż to należy do organu i sąd nie może go w tym zastępować (vide: wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., II GSK 134/05). Innymi słowy, wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności ( vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 398). Przyjęcie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w omawianej sprawie byłoby równoznaczne z obejściem tej zasady.
Stwierdzenie niedopuszczalności skargi Burmistrza na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkującej jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 tej ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, obligowało sąd do oceny dopuszczalności skargi z uwagi na przepis art. 3 § 3 ppsa odsyłający do regulacji szczególnych.
Ustawą szczególną zawierającą tego rodzaju przepisy jest m.in. ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 525 powoływana już jako: ustawa o wiarzw). Stosownie do przepisu art. 64 ust. 1 tej ustawy przepis art. 63 stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich Zgodnie z ust. 2 art. 64 w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Z kolei przepis art. 63 stanowi iż "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 3. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym".
Powołany przepis art. 64 ust. 1, wskazany zresztą w skardze jako jej podstawa prawna obok art. 3 2 pkt 8 ppsa, przewiduje zaskarżalność bezczynności wojewody lub organu niezespolonej administracji rządowej w zakresie m.in. "niewykonywania czynności nakazanych prawem" zaś przedmiot orzekania przez sąd administracyjny określa jako ( ust. 2 ) nakazanie wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Poszerza on zatem w stosunku do art. 3 § 2 ppsa zakres sądowej kontroli działań wojewody o czynności faktyczne i prawne naruszające prawa osób trzecich i "niewykonywanie czynności nakazanych prawem".
Nawiązując do argumentacji omówionego wyżej jednolitego stanowiska sądów administracyjnych w kwestii niedopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność wojewody w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, stwierdzić należy, iż również analizowany przepis art. 64 ust. 1 ustawy o wiarzw nie daje podstaw do wywodzenia możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu nadzoru w tym przedmiocie. Treść przepisu art. 98a ust. 2 ustawy sg wskazuje bowiem, iż akt administracyjny w postaci zarządzenia zastępczego wydawany jest na tej podstawie prawnej jedynie wówczas, gdy w określonym stanie faktycznym wojewoda dostrzega materialnoprawne przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Skorzystanie przez wojewodę z posiadanej kompetencji poprzedzone jest zatem oceną okoliczności faktycznych i prawnych. Jak już wskazano, przepisy prawa nie zakreślają wojewodzie jako organowi nadzoru żadnego terminu na wydanie zarządzenia zastępczego, od momentu powzięcia informacji o ewentualnych przesłankach do wydania takiego aktu, zatem trudno przyjmować w takiej sytuacji zaistnienie stanu bezczynności. Ponownego podkreślenia na gruncie analizowanego przepisu wymaga też to, że nie istnieje żaden przepis prawa, który uprawniałby jakikolwiek podmiot do żądania wydania zarządzenia zastępczego i jednocześnie rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego takim zarządzeniem. Kompetencja wojewody w tym zakresie aktualizuje się bowiem dokonanej przez organ nadzoru analizy okoliczności faktycznych i prawnych danej przez sprawy jest uznanie zaistnienia materialnoprawnych przesłanek do wydania zarządzenia zastępczego (tu: w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego). Zważywszy na taki charakter omawianej kompetencji wojewody nie można uznać, iż wydanie zarządzenia zastępczego należy do "czynności nakazanych prawem", o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy o wiarzw i w odniesieniu do których dopuszczalna jest skarga na bezczynność. Ze wskazanych przyczyn skarga Burmistrza podlegała odrzuceniu również ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania, ocenianej na gruncie przepisu szczególnego. Odmiennego stanowiska w tym zakresie, wyrażonego przez WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 marca 2016 r. II SA/Rz 151/16 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ) sąd orzekający nie podziela z uwagi na niezaprezentowanie przekonywującej argumentacji.
Jednakże nawet gdyby przyjąć dopuszczalność wniesionej przez Burmistrza skargi w oparciu o przepis art. 64 ust. 1 ustawy o wiarzw, to również podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa bowiem interes prawny wnoszącego skargę nie został naruszony stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z odpowiednio stosowanym art. 63 ustawy o wiarzw, jest zobowiązany nie tylko do wykazania istnienia interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z wyraźnie określonych przepisów prawa (co do zasady materialnego), lecz także do wykazania naruszenia tego interesu lub uprawnienia przez "niewykonywanie czynności nakazanych prawem" przez skarżony organ. Oznacza to, że skarżący, który twierdzi, że bezprawna bezczynność wojewody polegająca na zaniechaniu nakazanych prawem czynności z zakresu nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego ( np. polegająca na niewydaniu zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 ustawy ) narusza jego interes prawny lub uprawnienie, musi wykazać, że posiada tego rodzaju interes prawny lub uprawnienie (wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego) oraz, że ten interes lub to uprawnienie zostały przez tę bezczynność naruszone.
W skardze Burmistrz nie przytoczył żadnych okoliczności lub przepisów prawa, które mogłyby świadczyć o tym, że posiada uprawnienia lub interes prawny na tle podstawy prawnej wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu sygnalizowanego przez niego naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 98a ust. 1 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy i art. 24f ust. 1 ustawy o sg.). W tym zakresie trafne są też wywody organu nadzoru odnośnie braku legitymacji skargowej Burmistrza ze względu na brak jego interesu prawnego.
Zaakcentowania jednakże wymaga, że przez odpowiednie stosownie do art. 64 ust. 1 przepisu art. 63 ust. 1 ustawy o wiarzw, legitymowany do wniesienia skargi na bezczynność o jakiej mowa w tym przepisie jest tyle podmiot, który posiada interes prawny lub uprawnienie, ale którego interes prawny lub uprawnienie zostały zarzucaną skargą bezczynnością naruszone. Zważyć zatem należy, że to ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, jako przepis szczególny, samodzielnie reguluje zakres przedmiotowy jak i podmiotowy zaskarżalności do sądu bezczynności o jakiej mowa w art. 64 ust. 1 . Wyłączona jest zatem legitymacja do zaskarżenia bezczynności wynikająca z art. 50 § 1 ppsa. Podstawą do odrzucenia skargi pozostawał zatem w drodze swoistej analogii przepis art. 58 1 pkt 5a ppsa, stosownie do którego sąd administracyjny odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego ( tu. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wiarzw ). Alternatywnie podstawą do odrzucenia skargi pozostawał przepis art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, dotyczący niedopuszczalności skargi z innych przyczyn. Można bowiem uznać że już na podstawie treści skargi oraz akt sprawy możliwe jest stwierdzenie, że skarżący, nie powołując się własny interes prawny lub uprawnienie wynikające z przepisów prawa oraz nie wykazując ich naruszenia, nie spełnił warunku posiadania legitymacji skargowej, o której mowa w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wiarzw.
W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, 5a i 6 ppsa orzeczono jak na wstępie.