II SAB/Go 136/25

II SAB/Go 136/25 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 227
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T. na bezczynność i przewlekłość postępowania [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność [...] postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z [...] lipca 2025 r. J. T. (dalej: "skarżący") wniósł do [...] (dalej: WINB) skargę na rażącą bezczynność oraz niedopełnienie obowiązków służbowych przez [...] (dalej: PINB [...]), w sprawie wiaty zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], wskazując, że obiekt ten użytkowany jest niezgodnie z przeznaczeniem.
W odpowiedzi, WINB w piśmie z dnia [...] lipca 2025 r. skierowanym do wnioskodawcy stwierdził, że nie można zarzucić PINB [...]rażącej bezczynności oraz niedopełnienia obowiązków przez ten organ w zgłoszonej przez stronę sprawie, albowiem organ podjął odpowiednie działania i dokonał przewidzianych prawem ustaleń faktycznych dotyczących wskazanego obiektu budowlanego. Organ zaplanował i przeprowadził oględziny, w czasie których to czynności ustalił, że wiata została przebudowana (z pergoli ogrodowej) na wiatę na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez [...] (decyzja z dnia [...] lipca 2010 r.). Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających PINB [...] w dniu [...] stycznia 2025 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi informując, iż nie stwierdził naruszenia przepisów prawa budowlanego i po ponownym rozpoznaniu skargi nie znalazł podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie. Zdaniem WINB w sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy działu VIII k.p.a. Stwierdzając natomiast brak podstaw do wszczęcia postępowania, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest poinformowanie strony o swoich ustaleniach, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, albowiem pismem informacyjnym z [...] stycznia 2025 r., znak: [...], PINB [...]udzieli odpowiedzi na skargę strony.
Jednocześnie WINB zwrócił uwagę na konstrukcję prawną art. 72a ustawy Prawo budowlane, z której wynika, że w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przyjęto, że skoro postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem, a nie obowiązkiem organu. To prawo organu przekształca się w obowiązek prawny wyłącznie wówczas, gdy ustalenia, którymi dysponuje organ, dają podstawę do przyjęcia, że stwierdzony stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego. Jednak żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, co przekłada się na stanowisko, że powstrzymanie się od wszczęcia postępowania z urzędu przez organ, wobec odmiennej oceny zgromadzonych dowodów, nie może być podstawą czynienia mu zarzutu pozostawania w bezczynności. Nie jest możliwe domaganie się od organu prowadzenia postępowania z urzędu, gdy organ sam nie dostrzega ku temu przesłanek. Zawarte w ustawie stwierdzenie, że określony organ (w niniejszej sprawie WINB) nadzoruje inny organ (tutaj: PINB [...]), nie oznacza, że może on podejmować działania nie przewidziane w przepisach prawa, czy zastępować organ nadzorowany w jego kompetencjach, w tym również wydawać organowi nadzorowanemu polecenia co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Organ nadzorujący (organ wyższego stopnia) może stosować tylko takie środki oddziaływania na postępowanie organu nadzorowanego (niższego stopnia), jakie przyznaje mu ustawa. Zawarte zaś w ustawie stwierdzenie, że określony organ nadzoruje inny organ, nie oznacza natomiast, że może on podejmować działania nieprzewidziane w przepisach prawa. Tym samym WINB nie może zastąpić organu powiatowego w jego kompetencjach. W przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które nie wykazało, aby PINB [...]naruszył przepisy prawa budowlanego oraz przepisów k.p.a. dotyczące załatwiania skarg.
J. T. pismem z [...] sierpnia 2025 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez WINB postępowania w rozpatrywaniu jego skargi z dnia [...] lipca 2025 r., dotyczącej rażącej bezczynności i niedopełnienia obowiązków przez PINB [...] w sprawie wiaty na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący zażądał, aby Sąd stwierdził bezczynność i przewlekłość WINB w powyższej sprawie. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego skargi w sposób rzetelny i zgodny z art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a., z uwzględnieniem całego zebranego materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej, oświadczeń świadków oraz ustaleń Komendy Miejskiej PSP, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z naruszeniem obowiązku terminowego i pełnego rozpatrzenia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o odrzucenie skargi jako nie podlegającą kognicji sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w ww. przepisie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne.
W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Z powyższego wynika, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy swoim zakresem obejmuje ona działalność organu administracji publicznej prowadzącą do wydania indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia, innego aktu) podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tym samym skarga wniesiona w innym przedmiocie niż określony powyżej, nie należy do właściwości sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi J. T. jest bezczynność i przewlekłość postępowania [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność [...]. Zdaniem skarżącego PINB [...] nie dopełnił obowiązków służbowych, gdyż wbrew jego licznym zgłoszeniom, dowodom i dokumentacji, ignoruje poważne zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców - w tym jego rodziny i małych dzieci.
W ocenie Sądu zasadnie organ uznał skargę J. T. jako skargę złożoną w trybie art. 227 k.p.a., która znajduje się w dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi jest w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, to i tak podlegałaby ona odrzuceniu. Skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a., nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w p.p.s.a. Skarga ta jest bowiem skargą powszechną, do której rozpatrzenia mają zastosowanie wyłącznie przepisy k.p.a. Postępowanie w tym trybie jest odformalizowane, uproszczone i jednoinstancyjne. W postępowaniu tym nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia, a na działanie administracji publicznej w sprawach petycji, skarg, wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny. Dlatego też skargi te nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków nie kończy się bowiem jednym z aktów, o którym mowa w art. 3 § 2, § 2a, § 3 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 lutego 2021 r., II SA/Bd 348/20, postanowienie NSA z 20 stycznia 2021 r., III OSK 3694/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).
Z tych samych względów przedmiotem zaskarżenia nie może być bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi powszechnej złożonej na podstawie art. 227 k.p.a.
Należy również zauważyć, że u podstaw wniesionej skargi leży w istocie stanowisko skarżącego odnośnie obowiązku wszczęcia postępowania przez PINB [...] w sprawie samowolnie postawionej wiaty na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. W tym kontekście należy wskazać, że prawidłowo WINB zwrócił uwagę na normę prawną wynikającą z art. 72a ustawy Prawo budowlane, że skoro postępowanie w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem, a nie obowiązkiem organu. To prawo organu przekształca się w obowiązek prawny wyłącznie wówczas, gdy ustalenia, którymi dysponuje organ, dają podstawę do przyjęcia, że stwierdzony stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego. Żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, co przekłada się na stanowisko, że powstrzymanie się od wszczęcia postępowania z urzędu przez organ, wobec odmiennej oceny zgromadzonych dowodów, nie może być podstawą czynienia mu zarzutu pozostawania w bezczynności, czy w przewlekłości. Nie jest możliwe domaganie się od organu prowadzenia postępowania z urzędu, gdy organ sam nie dostrzega ku temu przesłanek. Powyższe potwierdza podjęta w dniu 8 września 2025 r. w sprawie II OPS 2/25 przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała, w której stwierdzono, że:
1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu.
2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W konsekwencji także ewentualna skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Łodzi z 25 września 2025 r., II SAB/Łd 97/25, CBOSA). Merytoryczne bowiem rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. s. 292).
W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.