II SAB/Gl 89/22

II SAB/Gl 89/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II OSK 1102/23 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 37 § 1 pkt 1, art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi L. S., M. S. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy terenu 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie 30 dni od otrzymania akt administracyjnych, 4. przyznaje od Wójta Gminy W. na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych, 5. oddala skargę w pozostałym zakresie, 6. zasądza od Wójta Gminy W. na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
L. S. i M. S. (dalej – Skarżący) wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy W. (dalej – Wójt Gminy, organ) i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie małego budynku o funkcji mieszkalnej, kategoria 3 według KOB, przewidywanej do realizacji w miejscowości B.1 na działkach o nr 1, 2 (obręb B.1) Gmina W.
Skarga dotyczy wniosku Skarżących (data wpływu do organu – 4 listopada 2020 r.), którym zwrócono się o ustalenie warunków dla powyższej inwestycji. Po jego wstępnej ocenie Wójt Gminy pismem z dnia 30 listopada 2020 r. wezwał pełnomocnika Skarżących do usunięcia braków formalnych podania poprzez: jednoznaczne określenie rodzaju wnioskowanej zabudowy i jej funkcji; przedłożenie dokumentu potwierdzającego możliwość dostarczenia poprzez istniejące przyłącze ilości energii elektrycznej wystarczającej dla wnioskowanego obiektu; przedłożenie mapy ze wskazaną służebnością drogi (od nieruchomości Skarżących do drogi publicznej – ul. [...]); wskazanie na znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie działkę dostępną z tej samej drogi publicznej z istniejącą zabudową, której kontynuację pod względem funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będzie stanowić wnioskowany obiekt; przedłożenie aktualnej mapy ewidencyjnej. Jednocześnie zakreślono Skarżącym 30 dniowy termin na dopełnienie powyższym powinnościom i poinformowano, że niezastosowanie się do wezwania skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W końcowej części wezwania poinformowano o prowadzonych pracach zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którego obszarze znajdują się działki przewidziane pod zabudowę.
Następnie pełnomocnik zwrócił się do organu o wyjaśnienie poszczególnych punków wezwania, a wobec braku odpowiedzi skierował do niego ponaglenia. Z kolei pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. wystąpił o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków wniosku o kolejne 30 dni, co uzasadnił nieudzieleniem odpowiedzi na przedstawione przez niego zapytania.
Niezależnie od powyższego pełnomocnik stron pismem z dnia 1 stycznia 2021 r. ustosunkował się do wezwania organu dotyczącego niedostatków podania o ustalenie warunków zabudowy. Podniósł w nim, że w jego ocenie, wniosek spełnia wszystkie wymogi formalne określone prawem. Zasygnalizował, że art. 64 § 2 k.p.a. nie może znajdować zastosowania do wyjaśniania zagadnień merytorycznych sprawy. W dalszej kolejności odniósł się do każdego z punków wezwania. Do pisma załączył licencję na wykorzystywanie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 z zaznaczonymi kolorem żółtym granicami działek przewidzianych pod inwestycję; fotografie z fragmentem ul. [...]; dwie mapy zasadnicze (bez oznaczenia skali); zrzut ekranu z mapą, na której odwzorowano lokalizację poszczególnych obiektów, a także zaznaczono front działki i linię zabudowy oraz drogę dojazdową (nie przedstawiono jej przebiegu, do samej ul. [...]).
Według organu, powyższe pismo nie usunęło wszystkich braków podania. Dlatego też zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2021 r. poinformowano pełnomocnika Skarżących o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniono to tym, że nie dopełniono obowiązkowi: określenia rodzaju wnioskowanej zabudowy i jej funkcji; przedłożenia załącznika graficznego zawierającego określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej; przedłożenia mapy ze wskazaną służebnością drogi od wnioskowanej nieruchomości do drogi publicznej, w związku z czym nie można było ustalić, czy teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W końcowej części organ zasygnalizował, że pismo to nie zamyka Skarżącym drogi do uzyskania warunków zabudowy, gdyż w każdym czasie mogą wystąpić w tym przedmiocie z wnioskiem wolnym od wad.
Ponagleniem z dnia 8 czerwca 2021 r. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. pełnomocnik Skarżących zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej – Kolegium) o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak również w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 30 grudnia 2020 r. o przedłużenie terminu i zobowiązanie go do wydania rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym prawem.
W wyniku rozpatrzenia powyższego ponaglenia Kolegium postanowieniem z dnia 6 lipca 2021 r. nr [...] stwierdziło, że Wójt Gminy nie dopuścił się bezczynności. W jego uzasadnieniu w pełni zaakceptowano argumentację organu zaprezentowaną w zawiadomieniu o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku Skarżących o ustaleniu warunków zabudowy.
Wskutek tego rozstrzygnięcia pełnomocnik Skarżących pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. zwrócił się do Kolegium o reasumpcję powyższego postanowienia. W piśmie tym zawarł również żądanie potraktowania go jako skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sytuacji nie uwzględnienia wniosku o zmianę postanowienia stwierdzającego, że organ nie był bezczynny.
Pismo pełnomocnika z dnia 16 sierpnia 2021 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Kolegium przekazało Wójtowi Gminy do załatwienia według właściwości (zawiadomienie z dnia 23 sierpnia 2021 r.). Z kolei organ uznał, że nie jest kompetentny do reasumpcji postanowień organu wyższej instancji i kierowania na nie skarg do sądu administracyjnego (pismo z dnia 15 marca 2022 r.).
W takim stanie rzeczy Strony wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 4 sierpnia 2022 r. na bezczynność Wójta Gminy W. i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w sprawie:
– wniosku o ustalenie warunków zabudowy - zarzucając naruszenie art. 50 § 1 i § 2, art. 61 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania i pozostawienie wniosku bez rozpoznania, pomimo że spełniał on przewidziane prawem warunki formalne, a dokumenty, których przedłożenia żądał organ oraz zakres i charakter informacji, których brak stanowił podstawę pozostawienia wniosku Skarżącego bez rozpoznania nie stanowią braków formalnych w rozumieniu art. 52 ust. 1 - 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
– wniosku z dnia 30 grudnia 2020 r. o przedłużenie terminu przedłożenia żądanych przez organ dokumentów pomimo, że został on złożony w zakreślonym przez organ terminie - zarzucając organowi naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a. poprzez pozostawienie wniosku o przedłużenie terminu bez rozpoznania;
– pozostawienia przesłanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku -Białej pisma bez podjęcia jakichkolwiek działań, w tym poinformowania Skarżących o pozostawieniu wniosku bez nadania mu biegu przez ponad pół roku - zarzucając naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.;
– pozostawienie wniosków z dnia 2 grudnia 2020 r. w celu doprecyzowania żądań organu i wskazania orzecznictwa, w oparciu o które organ zażądał uzupełnienia wniosku z dnia 1 listopada 2020 r. i ponagleń w trybie art. 35 – art. 37 k.p.a. poprzez pozostawienie wniosków i ponagleń bez jakiejkolwiek odpowiedzi.
Wobec powyższego Skarżący wnieśli o:
– zobowiązanie Wójta Gminy W. do podjęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej w terminach przewidzianych prawem;
– stwierdzenie, że Wójt Gminy W. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
– zasądzenie kosztów postępowania;
– zasądzenie od organu grzywny w wysokości określonej w art. 149 § 2 w związku z art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym;
– rozpoznanie sprawy bezczynności organu na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu przedstawiono chronologię wydarzeń rozpoczynając od tego, iż w dniu 4 listopada 2020 r. do organu złożono w formie elektronicznej oraz papierowej wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie małego budynku o funkcji mieszkalnej, kategoria 3 według KOB, przewidywanej do realizacji w miejscowości B.1 na działkach o nr 1, 2 (obręb B.1) Gmina W.
Następnie wskazano, że pismem z dnia 30 listopada 2020 r. wezwał Skarżących do uzupełnienia wniosku poprzez: jednoznaczne określenie rodzaju wnioskowanej zabudowy i jej funkcji; przedłożenia dokumentu potwierdzającego możliwość dostarczenia poprzez istniejące przyłącze ilości energii elektrycznej wystarczającej dla wnioskowanego obiektu; przedłożenia mapy ze wskazaną służebnością drogi (od nieruchomości Skarżących do drogi publicznej – ul. [...]); wskazanie na znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie działkę dostępną z tej samej drogi publicznej z istniejącą zabudową, której kontynuację pod względem funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będzie stanowić wnioskowany obiekt; przedłożenie aktualnej mapy ewidencyjnej. Jednocześnie zakreślono Skarżącym 30-dniowy termin na dopełnienie powyższym powinnościom i poinformowano, że niezastosowanie się do wezwania skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.
W związku z powyższym wezwaniem, jak zaznaczono w skardze, pełnomocnik Skarżących sześciokrotnie zwracał się o uzasadnienie żądania uzupełnienia wniosku, na które to pisma nie uzyskał odpowiedzi. Dlatego też w dniu 16 grudnia 2020 r. przesłał cztery ponaglenia sporządzone w trybie art. 35 – art. 37 k.p.a. Natomiast z uwagi na zbliżający się termin oznaczony w wezwaniu pełnomocnik pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. wystąpił do organu o przedłużenie terminu wynikającego z wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jednak, jak zaznaczyli Skarżący, Wójt Gminy również i do niego się nie ustosunkował. Zaznaczano, że przepisy COVID-owe umożliwiały na wydłużanie terminów o 30 dni.
Skarżący następnie zaznaczyli, że pomimo powyższych uchybień organu, ich pełnomocnik pismem z dnia 1 stycznia 2021 r. uczynił zadość wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
W dalszej części skargi Strony przywołały treść wspomnianego pisma, w którym pełnomocnik zakwestionował zasadność zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. W ich ocenie, wniosek złożony organowi spełnia wszystkie wymagania formalne, tj. wynikające z art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 w związku z art. 52 i art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), a także § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm. dalej r.u.w.n.z.). Natomiast organ w sposób nieuprawniony wykorzystał wspomniany przepis do uzyskania informacji potrzebnych mu dla merytorycznej oceny wniosku. Ponadto przywołano stanowisko zaprezentowane we wspomnianym piśmie z dnia 1 stycznia 2021 r. odnośnie każdego punktu wezwania organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Zaznaczono, że pomimo podjęcia w 2015 r. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to przez okres 7-miu lat nie przygotowano nawet jego projektu. Z tego powodu – jak stwierdzili Skarżący – chcąc zabudować działki zmuszeni byli wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślono również, że z racji na zaniechanie działań planistycznych po utracie mocy obowiązującej ostatniego planu miejscowego (co miało miejsce w 2004 r.) powstała tzw. luka planistyczna trwającą ponad 18 lat.
Żądanie zasądzenia od organu grzywny uzasadniono trwającymi od 2006 r. staraniami o uzyskanie warunków zabudowy dla nieruchomości, która spełnia wszelkie ku temu przesłanki. Dodano, że grzywna ta będzie zadośćuczynieniem za bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania.
W odpowiedzi na skargę z dnia 25 czerwca 2022 r. organ wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że ocena wniosku Skarżących doprowadziła organ do wniosku, że posiada on braki formalne. W związku z tym wezwano ich pełnomocnika do ich uzupełnienia oraz pouczono, że nie dokonanie owego uzupełnienia skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W opinii organu, pełnomocnik Skarżących nie usunął wszystkich uchybień formalnych wniosku, tj. nie określił jednoznacznie rodzaju wnioskowanej zabudowy i jej funkcji; nie przedłożył załącznika graficznego zawierającego określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej; nie przedłożył żądanej mapy ze wskazaną służebnością drogi od wnioskowanej nieruchomości do drogi publicznej, w związku z czym nie można było ustalić, czy teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W efekcie – jak podniesiono w odpowiedzi na skargę – pismem z dnia 2 lutego 2022 r. zawiadomiono Strony o pozostawieniu ich wniosku bez rozpatrzenia uzasadniając tego przyczyny. Dodatkowo zauważono, że pełnomocnik Skarżących kierował do organu szereg pism tytułując jej jako "ponaglenie" lub "skarga" nie zważając na ich cel i przeznaczenie.
W piśmie z dnia 30 października 2022 r. Skarżący ustosunkowali się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Podkreślili w nim, że w rozmowie telefonicznej ich pełnomocnik został poinformowany, że organ nie wyda mu warunków zabudowy na żaden obiekt. Podnieśli również, że w myśl uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w zachodniej części gminy, obejmujący część terenu Parku Krajobrazowego [...] w miejscowości B. (obręby ewidencyjne B.1, B.2) – (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...]) ich działki znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem R (tereny użytków rolnych), na którym wprowadzono zakaz zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie w pełnym jej zakresie.
Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Wójta Gminy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie małego budynku o funkcji mieszkalnej, przewidywanego do realizacji w miejscowości B.1na działkach o nr 1, 2.
Na wstępie należy dokonać zastrzeżenia co do zakresu niniejszej sprawy. Otóż w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (zob. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2). Zatem dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 134/19, Lex nr 2768759). W tej sytuacji kontrola sądowa obejmuje wyłącznie wniosek o ustalenie warunków zabudowy w zakresie jego formalnej prawidłowe, gdyż tylko takie podanie wszczyna postępowanie administracyjne, a w konsekwencji wyjaśnieniu podlegać będzie kwestia, czy organ zasadnie pozostawił bez rozpatrzenia podanie Skarżących. Pozostałe pisma wskazywane w skardze nie inicjowały postępowania, a związane były z fazą wstępna, w ramach której badana była zupełność wniosku.
Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu oraz pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze.
Nie ulega wątpliwości, że w znaczeniu językowym, desygnatem określenia "bezczynny" jest sformułowanie "niewykonujący celowego zajęcia", czy "nic nierobiący" (zob. B. Dunaj red. Słownik współczesnego języka polskiego, t. 1, Warszawa 1998, s. 48). Z kolei w doktrynie definiuje się bezczynność organu administracji publicznej jako niewykonanie przez ten organ kompetencji w terminie wskazanym ustawą lub w sytuacji objętej hipotezą normy (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73).
Zachowanie to wykazuje pewne podobieństwo do przewlekłości działania sprawiające, że niekiedy - w ujęciu teoretycznym - bezczynność organu klasyfikuje się jako przejaw przewlekłości postępowania. Jak bowiem stwierdza P. Dobosz, przewlekłość postępowania może przybierać trojakiego rodzaju postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, op. cit., s. 73). Do klasyfikacji tej w swoich rozważaniach nawiązuje także J.P. Tamo (zob. J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 45).
Przewlekłość statyczna jest synonimem bezczynności - wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny czy sądowy, po wszczęciu postępowania. Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu - w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 - 75).
W charakterystyczny sposób bezczynność organu ujął J.P. Tamo stwierdzając, że w przypadku jej wystąpienia i skargi na to zachowanie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (J.P. Tamo, op. cit., s. 43). W podobny sposób bezczynność zdefiniował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjmując, iż ma ona miejsce w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Łd 9/16, Lex nr 2187122).
Z kolei, przewlekłe prowadzenie postępowania wyraża się jego nieefektywnością - polega na wykonywaniu czynności zbędnych, bądź na wykonywaniu czynności pozornych, a także na powstrzymywaniu się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, prowadzi to do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (J.P. Tamo, op, cit., s. 44). W podobny sposób przewlekłość zdefiniował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjmując, że ma ona miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I SAB/Sz 12/18, Lex nr 2220877).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania jest w istocie czasowo ograniczona, a mianowicie skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu bezczynności lub przewlekłości. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze (zob. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79; postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, Lex nr 3067911). Zapatrywanie to wynika wprost z treści przywołanego wyżej art. 149 § 1 p.p.s.a.
Zatem termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 § 2b p.p.s.a., a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 326).
Dodać trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie (wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie), w określonym przez prawo terminie.
Jak wynika z treści zawiadomienia z dnia 2 lutego 2021 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku zdecydowały trzy kwestie:
– brak jednoznacznego określenia rodzaju wnioskowanej zabudowy i jej funkcji;
– brak załącznika graficznego wniosku z określonymi granicami terenu objętego wnioskiem;
– brak mapy z naniesionym przebiegiem służebności drogi, która miałaby skomunikować objęte wnioskiem działki z drogą publiczną.
Według organu, zagadnienia te winny być zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a ich nieuzupełnienie w zakreślonym terminie determinuje negatywne dla Skarżących następstwa, o czym zostali pouczeni w wezwaniu do usunięcia braków formalnych podania.
Zatem rozstrzygnięcia wymaga to, czy materia określona we wspomnianym zawiadomieniu z dnia 2 lutego 2021 r. jest obligatoryjnym elementem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tym celu należy sięgnąć do art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku), który wymienia elementu takiego podania. Zgodnie z nim (pomijając wymagania dotyczące lokalizacji składowiska odpadów) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:
1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;
2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:
a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,
b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającego przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,
c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Pierwszy z przedstawionych przez organ brak formalny wniosku dotyczy nieokreślenia w sposób precyzyjny rodzaju wnioskowanej zabudowy i jej funkcji. Dokonując oceny zasadności tego twierdzenia przez pryzmat zacytowanego art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. przyjąć należy, że wnioskodawca występując o ustalenie warunków zabudowy winien określić przeznaczenie przyszłego budynku. Pewne wątpliwości w tym względzie budzić może treść samego podania, z racji na nieuzasadnione posłużenie się przy opisie tego elementu systematyką "Kategorii Obiektów Budowlanych", która nie znajduje zastosowania w procedurze planistycznej. Zasygnalizować należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie rozstrzygnięcie o możliwości realizacji danego obiektu w kontekście ładu przestrzennego zastanego na konkretnym obszarze. Z kolei ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) - w załączniku do której dokonano określenia kategorii obiektów budowlanych – koncentruje się na kwestiach związanych już z realizacją zamierzenia inwestycyjnego m.in. w procesie projektowania i budowy. Niemniej jednak wyjaśnienia pełnomocnika zawarte w piśmie z dnia 1 stycznia 2021 r. pozwalają na przyjęcie, że jest to budynek mieszkalny o funkcji rekreacji indywidulanej. Oznacza to, że pełnomocnik uczynił zadość nałożonej na niego powinności w tym zakresie.
Uzyskanie warunków zabudowy determinowane jest łącznym spełnieniem przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jedną z nich jest to, aby teren, na którym planowana jest inwestycja miał dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Ustawodawca w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wyjaśnił jednocześnie co należy rozumieć przez dostęp do drogi publicznej, stwierdzając, że jest to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ w toku postępowania administracyjnego zobligowany jest więc do jednoznacznego ustalenia, czy teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej o charakterze bezwarunkowym. W interesie zatem wnioskodawcy jest wykazanie spełnienia m.in. tego warunku. Niemniej jednak z treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p. nie da się wywieść, że podmiot ubiegający się o uzyskanie warunków zabudowy obowiązany jest załączyć do wniosku mapę z zaznaczonym przebiegiem drogi poprzez nieruchomości obciążone służebnością przechodu i przejazdu. Konkludując stwierdzić należy, że brak mapy z naniesionym przebiegiem służebności drogi, która miałaby skomunikować objęte wnioskiem działki z drogą publiczną nie mogło stanowić o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia.
Nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. częścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest kopia mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, w skali 1:500 lub 1:1000, na której oznacza się granice terenu objętego wnioskiem, jak również obszar, na którym ta inwestycja będzie oddziaływać. Ponieważ planowane przedsięwzięcie to zabudowa mieszkaniowa o funkcji rekreacji indywidualnej, to nie zachodzi potrzeba wyznaczania na mapie obszaru jego oddziaływania. Jeżeli chodzi natomiast o odwzorowanie na mapie granic terenu objętego wnioskiem to do pisma pełnomocnika Skarżących załączono mapę zasadniczą w skali 1:1000, na której kolorem żółtym zaznaczono granice działek o nr 1 i 2. Wydruk, który znalazł się w aktach nie odzwierciedla jednak określonej tą mapą jej skali. Nie wiadomo, czy wynika to z formatu w jakim została ona przesłana, czy też nieprawidłowości samego wydruku. Niemniej jednak organ tej okoliczności nie podnosi w zawiadomieniu z dnia 2 lutego 2021 r. W tym stanie rzeczy uznać należy, że pełnomocnik również w tym aspekcie wypełnił obowiązek uzupełnienia braku formalnego wniosku.
Konkludując stwierdzić należy, że okoliczności podniesione przez Wójta Gminy w zawiadomieniu z dnia 2 lutego 2021 r. nie stanowiły braków formalnych podania lub też zostały uzupełnione pismem pełnomocnika z dnia 1 stycznia 2021 r. Tym samym nie uzasadniały one pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku Skarżących o ustalenie warunków zabudowy. Konsekwencją tych ustaleń jest zasadność zarzutu bezczynności organu. Natomiast w świetle wcześniejszych rozważań nie można w tego typu przypadku mówić o przewlekłości postępowania.
Oceniając, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17).
Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażący. Sprawa od daty wpływu wniosku została załatwiona w po upływie 3 miesięcy, gdzie okres 30 dni to czasookres wyznaczony Skarżącym na uzupełnienie braków formalnych podania. Zatem w rzeczywistości organ wydał negowane zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia mieszcząc się w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Jednak pod uwagę należy wziąć także inne okoliczności, które wskazują, że organ nie był "zainteresowany" pozytywnym rozpatrzeniem wniosku Skarżących. Mianowicie w wezwaniu z dnia 30 listopada 2020 r. organ zawarł informację o podjęciu w 2015 r. uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie poinformowano, że działania inwestycyjne nie przyniosą zakładanego rezultatu, jeżeli przed uchwaleniem planu miejscowego nie zakończą się uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ mając bowiem świadomość przyszłych uregulowań aktu miejscowego (zakazujących nowej zabudowy), nie dążył do uwzględnienia żądań Skarżących. Otóż z załącznika graficznego do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w zachodniej części gminy, obejmujący część terenu Parku Krajobrazowego B.2 w miejscowości B. (obręby ewidencyjne B.1, B.2) (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...]) wynika, że działki przeznaczone pod inwestycję znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem 2.ZE (tereny zieleni). Zgodnie z § 17 ust. 6 pkt 3 tej uchwały na terenach o tym przeznaczeniu w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenów ustala się: a) utrzymanie istniejących budynków, b) zakaz nowej zabudowy, c) zakaz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków.
Z kolei, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Mając zatem na uwadze, że organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne, zobowiązano go do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od otrzymania akt administracyjnych. Zaznaczyć należy, że organ wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy winien wziąć pod uwagę fakt, że działki Skarżących znajdują się w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze Strony wniosły o "zasądzenie od organu grzywny", co umotywowały tym, że przyznana kwota będzie stanowiła zadośćuczynienie za trwające od 2006 r. starania w uzyskaniu warunków zabudowy dla nieruchomości, która spełniała wszystkie ku temu warunki. Powyższe oznacza, że w rzeczywistości żądanie dotyczy sumy pieniężnej, którą zasądza się od organu na rzecz skarżących.
Rozstrzygnięcie o wniosku o przyznanie sumy pieniężnej powinno być uwarunkowane celem skargi na bezczynność, którym jest jej zwalczenie oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W związku z tym stwierdzić należy, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Jednocześnie zastrzec należy, że przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1558/20, Lex nr 3094928). Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą podstawy do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz Skarżących, choć nie w żądanej wysokości. Maksymalnie suma pieniężna może stanowić połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Owo wynagrodzenie w 2021 r. wyniosło 4.944,79 zł (obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r - M.P. z 2022 r. poz. 266).
Uwzględniając okoliczności, które doprowadziły do zakwalifikowania bezczynności organu jako rażącej, Sąd uznał zasadność zasądzenia na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł. W tej sytuacji odstąpiono od wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w pkt 1, 2 i 3 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. O zasądzeniu od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji). Natomiast o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 5 sentencji) orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżących uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł.