II SAB/Gl 72/26

II SAB/Gl 72/26 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-04-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 149 par.2, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w C. na przewlekłe prowadzenie postępowania Prezydenta Miasta C. w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. stwierdza, że Prezydent Miasta C. dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje od Prezydenta Miasta C. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie wydania aktu; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezydenta Miasta C. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 stycznia 2026 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: strona, skarżąca), działając przez pełnomocnika, powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej k.p.a.), wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta C., dotyczące rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami na terenie nieruchomości przy ul. [...] w C.
Zarzucono naruszenie art. 7, 12 i in. k.p.a., poprzez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniesiono m. in. o:
1) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami na terenie nieruchomości jw.;
2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) wymierzenie organowi grzywny;
4) zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu podano m. in. Spółka w dniu 2 września 2024 r. złożyła wniosek o udzielenie ww. zezwolenia. Organ prowadził postępowanie w sposób skrajnie nieefektywny i opieszały, poprzez nadmierne i niepotrzebne wezwania, rozdzielone na wiele pism kierowanych do Spółki oraz podejmowanie czynności pozornie przydatnych do rozstrzygnięcia sprawy. Organ wielokrotnie występował do różnych organów o informacje/stanowisko, co do których organy te udzieliły już uzgodnień i wyjaśnień, a także dokonywał wielokrotnych, powtarzających się zapytań do komórek wewnętrznych Urzędu w zakresie kwestii, co do których otrzymał już wcześniej odpowiedź lub które powinien rozstrzygnąć samodzielnie. Strona złożyła ponaglenie. Organ dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, jako bezprzedmiotowej.
W uzasadnieniu podał m. in., że w dniu 2 września 2024 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej spółki o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami na terenie ww. nieruchomości. Dnia 17 grudnia 2024 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób ciągły i rzetelny, przy zachowaniu zasad prawdy obiektywnej oraz uwzględnieniu szczególnego charakteru sprawy. Wnioski Skarżącej były wielokrotnie modyfikowane i zmieniane, co wymagało ze strony organu kolejnych wyjaśnień i analiz. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 k.p.a. nie oznacza działania szybkiego, bez refleksji i przemyślenia, tak aby sprawa została zakończona. Wręcz przeciwnie ww. przepis stanowi o wnikliwości organu w toku postępowania. Działania organu były wymuszone przez modyfikowanie wniosków strony. SKO nie dostrzegło opieszałości postępowania. Opisano również przebieg sprawy i wymianę korespondencji z organami współdziałającymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone.
Skarga częściowo jest zasadna.
Ogólna regulacja dotycząca sprawności postępowania znalazła się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłości postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie."
Nie budzi wątpliwości, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w powyższym rozumieniu.
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Co do zasady jednak "Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.).
Wobec przedsiębiorców zastosowanie znajdą także przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1480 z późn. zm. – dalej: PP). Jej art. 27 stanowi, że "Organy działają w sprawach związanych z wykonywaniem działalności gospodarczej wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do ich załatwienia." Opóźnienia w załatwianiu tego rodzaju spraw mogą bowiem prowadzić do strat majątkowych, niekorzystnych zarówno z punktu widzenia samego przedsiębiorcy, ale i zatrudnionych tam pracowników.
Prezydent Miasta powołuje się także na konieczność współdziałania organów w załatwieniu sprawy. Stąd w świetle art. 28 PP "W toku postępowania organy współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes przedsiębiorców oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy." Zatem współdziałanie (w zakresie niezbędnym) nie może prowadzić do przewlekłości postępowania (choć uwzględnić należy charakter sprawy i jej skomplikowanie).
Wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu w dniu 2 września 2024 r. Dopiero jednak dnia 17 grudnia 2024 r. organ doręczył pismo z wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 4 stycznia 2025 r. Jako powód podano m. in. prowadzenie czynności dowodowych i wyjaśniających. Takich jednak od dnia wpływu wniosku nie było, skoro nie ma śladu w aktach sprawy. Już to świadczy o opieszałości organu.
Organ pisze w odpowiedzi na skargę (s. 6), że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym kluczową kwestią jest wyjaśnienie czy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 2025 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszcza prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów oraz magazynowaniu odpadów na terenie nieruchomości. "Obowiązkiem Organu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego oraz wyjaśnienie czy decyzja ta zezwala na prowadzenie działalności wskazanej we wniosku Skarżącej" (s. 6 odpowiedzi na skargę). Nie są to jednak zagadnienia, które mogłyby usprawiedliwiać aż tak duże zwlekanie z wydaniem rozstrzygnięcia, tym bardziej, że to ten sam organ wydawał ww. decyzję i powinien widzieć o czym tam rozstrzygnął.
Obrót korespondencji pomiędzy komórkami organizacyjnymi Urzędu i czas z tym związany z punktu widzenia strony jest obojętny, bowiem terminy załatwiania spraw powinny być dochowywane bez względu na wewnętrzną organizację pracy Urzędu.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie organu było opieszałe, jednak przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.
Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ rozpatrywał sprawę przewlekle, choć nie była to opieszałość rażąca. Pewne czynności dowodowe należało podjąć, nie była to zatem sprawa, która mogła być załatwiona od razu. Należało także współdziałać z innymi organami.
Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została zasądzona w odpowiedniej wysokości 500 złotych, która stronie zadośćuczyni. Kwota wyższa byłaby z powyższych powodów nieuzasadniona.
W tej części (oraz w pozostałym zakresie, w którym nie uwzględniono żądań strony) skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z uwagi na fakt wydania przez organ decyzji z dnia 3 kwietnia 2026 r. załatwiającej sprawę co do istoty sąd umorzył postępowanie w zakresie wydania aktu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Notabene z jej treści wynika, że przedłożona organowi przez stronę decyzja nr 64 o warunkach zabudowy nie dotyczy planowanego przedsięwzięcia objętego wnioskiem (np. s. 13). Oznacza to, że organ przez wiele miesięcy procedował, by dojść przekonania, które mógł powziąć znaczenie wcześniej.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.