II SAB/Gl 47/25

II SAB/Gl 47/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski
Renata Siudyka
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 769
art. 112a ust. 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Dz.U. 2024 poz 167
art. 100d
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Dz.U. 2021 poz 735
art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi V. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 29 stycznia 2025 r. W. K. (dalej jako skarżący), wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w Katowicach w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla cudzoziemca. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 37 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie przekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia, naruszenie art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na nie wydaniu stosownej decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i na pracę; art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa polegające na bezzasadnym przyjęciu, że doszło do skutecznego zawieszenia biegu terminu na załatwienie sprawy. Zarzucił naruszenie art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 powołanego Kodeksu, polegające na nie załatwieniu sprawy w terminie i na prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły. Zważywszy powyższe strona zażądała stwierdzenia, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązania wskazanego organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania jej od tego organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości obejmującej połowę kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, a także zasądzenia na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę cudzoziemca 24 października 2023 r., a 7 grudnia 2023 r. w aparacie pomocniczym organu uzupełnione zostały wszelkie niezbędne dokumenty. Tym samym wniosek został złożony i przyjęty do rozpoznania. W skardze tej podkreślono, że brak przedmiotowego dokumentu uniemożliwia skarżącemu delegowania go do pracy poza granice kraju. Celem przyśpieszenia rozpoznania zgłoszonego wniosku pismem z 19 sierpnia 2024 r. wniesiono ponaglenie. W skardze tej podkreślono przewlekłość prowadzonego postępowania, a sygnalizowane trudności kadrowe nie są elementem usprawiedliwiającym. Postępowanie to prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla jej załatwienia. W ocenie skarżącego wadliwie zastosowano przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa polegające na bezpodstawnym objęciu postanowieniami tego przepisu obywateli innych państw. Przedstawiono również argumentację przemawiającą za trafnością wniosku o przyznanie sumy pieniężnej
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności podniósł, że stosowny wniosek został złożony 24 października 2023 r. Pismem z 21 sierpnia 2024 r. wniesiono ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które jednak z uwagi na treść art. 37 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie zostało przekazane do wspomnianego organu. W tym miejscu przywołano treść art. 112a ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Podkreślono jednak, iż z mocy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, w okresie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z treści ust. 3 i 4 powołanego przepisu wynika natomiast, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, natomiast zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu, powyższe unormowania, wbrew twierdzeniom skarżącego, mają zastosowanie do postępowań w sprawach wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do tych, które dotyczą obywateli Ukrainy przybyłych do Polski w związku z toczącymi się działaniami wojennymi. Jakkolwiek bowiem jest to regulacja szczególna wprowadzona do powołanej ustawy z 12 marca 2022 r., to jednak jej uchwalenie spowodowane było kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych stanowiącymi skutek agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę dokonanej 24 lutego 2022 r., a nadto nie użyto w jej treści zwrotu "obywatel Ukrainy", lecz posłużono się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia wyrażonej w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał w sposób obszerny szereg orzeczeń wydanych w ostatnim okresie przez sądy administracyjne oraz wywiódł, że skoro z woli ustawodawcy w sprawach dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt czasowy i stały termin na ich załatwienie - w odniesieniu do wszystkich cudzoziemców - uległ zawieszeniu oraz wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności, to tym samym podnoszone przez stronę w niniejszych ramach zarzuty są bezzasadne, podobnie jak żądanie przyznania sumy pieniężnej oraz stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie
Na wstępie przyjdzie wskazać, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega ona na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy procesowej wynika przy tym, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W rozpoznawanej sprawie strona wniosła skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przewlekłość postępowania to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, czyli innymi słowy, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie podejmuje rozstrzygnięcia, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 - dostępna w CBOSA).
Uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa stwierdzając równocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 tej ustawy - w przypadku, o którym mowa w powołanym art. 149 § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 przywołanej ustawy). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ustawy).
W rozpoznanej sprawie przedmiotem postępowania było udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżącego, który będąc obywatelem Ukrainy zamieszkuje na terytorium Polski.
W pierwszej kolejności przyjdzie zaznaczyć, że obecnie obowiązujący art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę na bezczynność postępowania można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. Nie ma również znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż takiego wymogu nie formułują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest wyłącznie samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2367/15 - publ.: LEX nr 2106651). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżący zachował powyższy warunek wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co potwierdza zalegające w aktach administracyjnych pismo zawierające to ponaglenie, skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wniesione zostało 21 sierpnia 2024 r. Należy zatem przyjąć, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi, przy czym zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd w pełni aprobuje, zarówno sposób załatwienia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, jak i to, czy w ogóle zareagował on na ponaglenie nie ma wpływu na dopuszczalność skargi ani też na jej skuteczność (vide między innymi: wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, publ. LEX nr 2573182,). Oznacza to zarazem, że podnoszony w skardze zarzut rażącego naruszenia prawa, sprowadzający się do nie przekazania ponaglenia do organu wyższej instancji, nie może zostać uwzględniony.
Dla oceny zasadności wniesionej skargi znaczenie posiada obowiązująca linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą "trafnie wskazuje się, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24; wyrok NSA 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24). Analiza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 184 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji (por. R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008, nr 2, s. 9 i n.). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, co pozwala działanie sądu administracyjnego traktować jako konieczny sposób zapewnienia stronie prawa do konstytucjonalizacji norm szczegółowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jej sprawy objętej wniesioną skargą. Taką sytuację należy odnosić w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do zmiany art. 100d specustawy ukraińskiej wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że rozwiązania legislacyjne warunkowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi nieodzowny element testu proporcjonalności, co nakazuje sądom poddawanie stałej ocenie podstaw ich wprowadzenia (utrzymywania). Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis objęty podstawą kasacyjną - art. 100d ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 specustawy ukraińskiej wiążąco kształtował ocenę prawną kwestii odnoszącej się do bezczynności w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a specustawy ukraińskiej w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2024 r., wbrew przyjmowanemu przez skarżący kasacyjnie organ założeniu, nie uniemożliwia jednakże postawienia zarzutu, że sposób prowadzenia przez organ postępowania, jeżeli nie doszło do jego zakończenia wydaniem stosownego aktu, w okresie po wskazanej dacie powinien być kwalifikowany jako równoważny stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 1-2 K.p.a., gdy sprawa nie została terminowo załatwiona, bądź postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do jej załatwienia (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 174/25 dostępny w CBOSA)."
Przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada istotne znaczenie dla rozpoznania wniesionej skargi. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego pochodzi z 24 października 2023 r., jednakże ponaglenie sporządzone zostało już 21 sierpnia 2024 r., a zatem po upływie granicznej daty 30 czerwca 2024 r. Dodatkowo należy zaznaczyć, że skarga do tutejszego Sądu wniesiona została pismem z 29 stycznia 2025 r., a zatem w okresie, który nie jest objęty ochroną wynikającą z postanowień art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Przywołane powyżej okoliczności legły u podstaw uwzględnienia wniesionej skargi i o zobowiązaniu organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Oznacza to, że wypowiadający się w sprawie Sąd stwierdził dopuszczenie się przez organ administracji publicznej przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, jednocześnie nie uznano, aby przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia to, że fakt naruszenia prawa został stwierdzony w następstwie przyjętej odmiennej interpretacji mających zastosowanie przepisów prawa, a w szczególności obowiązywalności przywoływanego powyżej art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
W odniesieniu natomiast do wyrażonego w skardze wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jego celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 17/21, publ. Lex nr 3198412). Mając w polu widzenia okoliczności rozpoznawanej sprawy, jak również zakres zadań stojących przed organem administracji publicznej wskazać należy, że spełnienie niewątpliwie wygórowanych oczekiwań finansowych wyartykułowanych w skardze (zwłaszcza dotyczących żądanej sumy pieniężnej), nie ma żadnych podstaw. Dlatego Sąd uznał, że w tej części skarga nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że w skardze podniesiono zarzut, iż brak wydania stosownej decyzji uniemożliwia skarżącemu delegowania go do pracy poza granicami kraju. Zauważyć należy, że przywoływana tu okoliczność posiada hipotetyczny i nie została w żaden sposób udokumentowana. Z tego powodu zgłoszony postulat nie mógł zostać uwzględniony.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 powyższej ustawy