II SAB/Gl 105/26

II SAB/Gl 105/26 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-05-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Renata Siudyka
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 337
art. 100 c i d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1079
art. 112 a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi M.L. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1) zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Obywatelka [...] M.. L. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 11 lutego 2026 r. na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pełnomocnik zarzucił w niej naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniosła o:
1) zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
2) przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości w wysokości 6.000 zł;
3) zasądzenie w podwójnej wysokości zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości.
W skardze wniesiono także o rozważenie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi z dnia 9 września 2024 r. zarejestrowanej pod sygn. TS 176/2 4 oraz zapytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (C-254/25) w sprawie o sygnaturze II SAB/Gl 19/25.
Uzasadniając bezczynność organu wskazano, że skarżąca w dniu 26 listopada 2025 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a w dniu 27 stycznia 2026 r. wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu I instancji. W dalszej części skargi stwierdzono, że w sprawie ma zastosowanie art. 112a ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Jednak określony w tym przepisie 60-dniowy termin nie został zachowany. Ponadto podniesiono, że organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a., tj. nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, nie podał przyczyn opóźnienia, jak również nie wskazał nowego, realnego terminu jej załatwienia. Pełnomocnik skarżącej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych przyjął, że w sprawie nie znajduje zastosowania ustawa z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Następnie pełnomocnik stanął na stanowisku, że kumulacja okoliczności, takich jak: znaczne i wielokrotne przekroczenie terminu, całkowity brak obiektywnych przeszkód uniemożliwiających załatwienie sprawy, wadliwa organizacja pracy organu, a także lekceważący stosunek do ustawowych obowiązków wobec strony oraz do standardów prawa, wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa. Z kolei żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł uzasadniono długotrwałym stanem niepewności co do tytułu pobytowego, który uderza w sferę podstawowych praw jednostki - w szczególności w prawo do stabilizacji życia rodzinnego i zawodowego, możliwość podejmowania decyzji dotyczących pracy, miejsca zamieszkania, czy wyjazdów zagranicznych.
W odpowiedzi na skargę z dnia 6 marca 2026 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że wniosek obarczony jest brakami formalnymi, które nie zostały uzupełnione, gdyż sprawy są realizowane zgodnie z kolejnością wpływu wniosków do organu. Przyznał, że m.in. w dniu 27 stycznia 2026 r. skarżąca złożyła ponaglenie, które z uwagi na brzmienie art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. 2025 r. poz. 337 z późn. zm. - dalej u.p.o.u.) nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia.
Następnie odnosząc się do zarzutów skargi powołał się na art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1079 z późn. zm. - dalej u.o.c.), który stanowi lex specialis w stosunku do k.p.a. i wynika z niego, że decyzję w sprawie zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia jednego ze zdarzeń wskazanych w art. 112a ust. 2 u.o.c. Dalej organ przywołał stanowisko Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, w którym zanegowano stosowanie przepisów art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. u.p.o.u. tylko do postępowań, których stronami są obywatele Ukrainy przybyli na terytorium RP po dniu 24 lutego 2022 r. Uzasadniono to tym, że oba te przepisy, w przeciwieństwie do znacznej większości pozostałych przepisów u.p.o.u., posługują się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia, zawartej w art. 3 pkt 2 u.o.c., a nie pojęciem "obywatel Ukrainy". Jak wskazano dalej, przedmiot regulacji u.p.o.u. nie zamyka się tylko w sprawach określonych w art. 1 ust. 1 u.p.o.u. Ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów (art. 100c i art. 100d u.p.o.u.) uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz masowego napływu cudzoziemców. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców stoi na stanowisku, iż przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. powinny być wykładane w sposób, który prowadzi do wniosku, że ich zakresem objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy.
Wobec tego Wojewoda wyraził pogląd, że skoro z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym zakresie, a także wyłączono stosowanie w tym czasie przepisów o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania, to bezzasadnym są zarzuty tego dotyczące.
Niezależnie od tego organ wyjaśnił przyczyny długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy. Wskazał także na ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków pobytowych, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników. Wskazał w tym zakresie również na wprowadzony stan epidemii, a następnie stan zagrożenia epidemicznego i na związaną z tym absencję chorobową pracowników. Ponadto zasygnalizowano, że wpływ na taki stan rzeczy mają również działania zbrojne na terenie Ukrainy i duży napływ ludzi uciekających przed wojną. Spowodowało to konieczność zaangażowania pracowników organu w działania informacyjne i koordynacyjne. Podniesiono także, że w związku z wojną nałożono na organ dodatkowe zadania związane z legalizacją pobytu cudzoziemców na terenie kraju.
Końcowo organ podniósł, że cudzoziemiec w sprawie nie odniósł żadnej szkody, a czas procedowania nad jego wnioskiem nie wpływa na sytuację pobytową w Polsce. Uzasadnił to tym, że po uzupełnieniu braków formalnych, zgodnie z art. 108 u.o.c. pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu. Zajmując się tymi kwestiami wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Dodać należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20, LEX nr 3174081).
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).Przypomnieć należy, że skarga dotyczy bezczynności Wojewody Śląskiego. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności. Podnieść również należy, że skarżąca dopełniła wymogu wniesienia ponaglenia, co dokumentuje jego pismo datowane na dzień 26 stycznia 2026 r.
Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Organ wychodzi jednak z założenia, że nie pozostaje w bezczynności z uwagi na treść art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. Z uregulowań tych wynika, że w okresie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u.). Ponadto w myśl art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u., we wspomnianym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.p.o.u., do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie.
Zajmując się tym zagadnieniem Skład orzekający odwoła się do argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 10 lipca 2025 r. o sygn. akt II OSK 3155/24 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach), którą w pełni akceptuje. Stwierdzono w nim, że "(...) ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku (...) o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw" i dalej "(...) nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP."
Z racji więc na wnioski wynikające z powyższej tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności art. 100d u.p.o.u. należy odmówić jego zastosowania w zakresie przedłużenia jego obowiązywania na okres po 30 czerwca 2024 r. Zauważyć w tym miejscu należy, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP).
Przechodząc do dalszych rozważań podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określa art. 112a ust. 1 u.o.c. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym – zgodnie z art. 112a ust. 2 u.o.c. - termin, o którym mowa w art. 112a ust. 1 u.o.c., biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Organ wskazał, że bieg terminu załatwienia sprawy rozpoczyna się od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 u.o.c., choć uważa – jak zaznaczono to wcześniej – że w myśl art. 100d u.p.o.u. termin ten nie rozpoczął biegu. Stanowisko to nie zasługuje na pełną aprobatę. Otóż nie można bowiem przyjąć bezwzględnej zasady, że rozpoczęcie biegu terminu następuje wyłącznie w przypadkach określonych w art. 112a ust. 2 u.o.c. Wyjątkiem od tej reguły jest instrumentalne stosowanie przez organ wspomnianego przepisu. Nie może być bowiem tak, że uregulowanie to służy do wydłużenia terminu załatwienia sprawy z przyczyn leżących po stronie organu.
Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, że ze względu na datę złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. 26 listopada 2025 r.) oraz nierozpoznanie przedmiotowego wniosku w terminie określonym w art. 112a ust. 1 u.o.c., należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem na dzień złożenia skargi (tj. 11 lutego 2026 r.) termin na załatwienie sprawy niewątpliwie już upłynął, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązując organ do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu okoliczności sprawy przemawiają jednak za stwierdzeniem, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (vide wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej.
Sąd uznał za niezasadne uwzględnienie wniosku skarżącej co do zawieszenia postępowania z uwagi na przywołane wcześniej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące niezgodności art. 100d u.o.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, które skład orzekający w sprawie podziela.
Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a. ).