II SAB/Gd 80/25

II SAB/Gd 80/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie budowy kanalizacji deszczowej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu P. M. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w przedmiocie wszczęcia postepowania w sprawie kanalizacji deszczowej.
W dniu 26 maja 2025 r. skarżący złożył "wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz informacji o środowisku" wnosząc o udzielenie informacji, czy Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Kartuzach przeprowadził kontrolę instalacji kanalizacyjnych w miejscowości P. oznaczonych w GESUT jako kd [...]-[..]. Jednocześnie zwrócił się o informację, czy prowadzono postępowania wyjaśniające w tym zakresie lub czy wydano decyzje nakazujące rozbiórkę lub ich dopuszczenia do użytkowania a także, czy znany jest PINB podmiot, który wykonywał budowę oraz czy dokonano zgłoszenia lub uzyskano pozwolenie.
W odpowiedzi, PINB, pismem z 9 czerwca 2025 r., poinformował, że nie prowadził postępowania kontrolnego odnośnie do wyżej opisanej kanalizacji deszczowej.
W dniu 5 lipca 2025 r. do PINB wpłynął, złożony przez skarżącego, "wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej kanalizacji deszczowej w miejscowości P.". Jak wynika z adnotacji na wniosku, pismo to zostało zadekretowane 7 sierpnia 2025 r.
W dniu 21 września 2025 r. skarżący wezwał o informację o stanie sprawy i niezwłoczne podjęcie czynności.
W odpowiedzi na pismo z 5 lipca 2025 r. i wezwanie z 21 września 2025 r., w dniu 23 września 2025 r. PINB poinformował o wszczętym postępowaniu kontrolnym. Jednocześnie organ poinformował, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego wszczyna z urzędu. Postępowanie to może być zainicjowane pismem osoby zainteresowanej, jednakże w pierwszej kolejności organ przeprowadza czynności kontrolne, celem protokolarnego stwierdzenia nieprawidłowości. Następnie w przypadku potwierdzenia tych nieprawidłowości określa krąg stron i wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne. PINB poinformował także skarżącego, że po przeprowadzonym postępowaniu kontrolnym, udzieli mu informacji o dalszych działaniach w sprawie.
Pismem z 23 września 2025 r. skarżący wskazał na odprowadzanie ścieków i wód poprodukcyjnych w warunkach bezdeszczowych oraz na działania innych organów, jednocześnie wnosząc o niezwłoczne przeprowadzenie oględzin, ustalenie charakteru robót, podjęcie środków naprawczych wynikających z Prawa budowlanego, a także zawiadomienie właściwych organów wodnych.
W odpowiedzi, pismem z 7 października 2025 r. PINB poinformował o wdrożonym postępowaniu kontrolnym, w którym została wyznaczona kontrola w terenie z udziałem właścicieli. Jednocześnie PINB wyjaśnił, że poinformowano Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej odnośnie do odprowadzania wód popłucznych. PINB wskazał dalej, że w przypadku potwierdzenia nieprawidłowości PINB wszczyna z urzędu postępowanie we właściwym trybie przepisów Prawa budowlanego.
W dniu 16 listopada 2026 r. do PINB wpłynęła skarga na bezczynność tego organu, w której skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności PINB a także zobowiązanie PINB do podjęcia i zakończenia w terminie 30 dni czynności, w szczególności: wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 48 i 50 Prawa budowlanego, przeprowadzenia oględzin w terenie, ustalenia charakteru robót i inwestora, wydania decyzji administracyjnej. Jednocześnie skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny z uwagi na rażące naruszenie przepisów k.p.a. oraz Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że PINB posiadał wiedzę o naruszeniach od 26 maja 2025 r., jednak pozostał bierny. Nadto, mimo formalnego wniosku skarżącego z 5 lipca 2025 r. o wszczęcie postępowania, PINB nie wszczął postępowania administracyjnego, nie podjął czynności przewidzianych w art. 48 i 50 Prawa budowlanego, nie ustalił stron, nie przeprowadził oględzin, a także nie poinformował skarżącego o stanie sprawy, czym naruszył art. 9 k.p.a.
Skarżący zarzucił, że pierwsze pismo PINB w tej sprawie pojawiło się dopiero 23 września 2025 r., a więc dopiero po 80 dniach, co stanowi rażące przekroczenie art. 35 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, bezczynność organu potwierdzają jego pisma z 23 września i 7 października 2025 r. W piśmie z 23 września 2025 r. PINB poinformował jedynie, że wdrożono postępowanie kontrolne, tymczasem nie jest to wszczęcie postępowania ani postanowienie ani też czynność procesowa. W piśmie z 7 października 2025 r. PINB poinformował wyłącznie o wyznaczeniu kontroli, co oznacza brak jakiejkolwiek czynności administracyjnej. W obu pismach nie wskazano przy tym: stron postępowania, podstawy prawnej, sygnatury sprawy administracyjnej, zakresu kontroli, terminu załatwienia sprawy. Skarżący wskazał dalej, że także po otrzymaniu ponaglenia wraz z jego uzupełnieniem PINB nie wykonał żadnych czynności.
Zdaniem skarżącego, PINB naruszył: art. 7 k.p.a. poprzez brak działania w interesie społecznym, art. 9 k.p.a. poprzez brak informacji dla strony, art. 35 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, art. 36 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o zwłoce, art. 37 k.p.a. – konieczność wniesienia ponaglenia. Nadto PINB naruszył art. 48, 50 i 53a Prawa budowlanego poprzez brak wszczęcia postępowania z urzędu. Skutkiem bezczynności organu jest natomiast naruszenie interesu społecznego. Bezczynność PINB umożliwia bowiem dalsze odprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego, co potwierdziły WIOŚ, PGW WP/ZZL, Starostwo, Nadleśnictwo Kolbudy oraz RZGW.
Wraz ze skargą złożono załączniki.
Pismem z 18 listopada 2025 r. skarżący przekazał pismo WINB z 18 listopada 2025 r., wskazując jednocześnie, że w jego ocenie potwierdza ono brak działań PINB w trybie art. 53a Prawa budowlanego, a także stanowi potwierdzenie naruszenia art. 9 k.p.a., brak reakcji PINB na pisma z 26 maja 2025 r. i 5 lipca 2025 r. WINB w piśmie nie wykazał, by organ podjął czynności naprawcze, mimo, że obowiązek taki wynika z art. 48, 50 i 53a Prawa budowlanego oraz uchwały NSA II OPS 2/25. Nadto WINB ograniczył się do czynności wyjaśniających, nie doprowadzając do podjęcia działań przez PINB, co potwierdza nieusunięcie bezczynności przez organ odwoławczy.
Po otrzymaniu skargi, pismem z 12 grudnia 2025 r. PINB poinformował skarżącego, że zostały przeprowadzone kontrole w terenie oraz został zebrany materiał dowodowy. W trakcie kontroli wyszły na jaw nowe okoliczności, po wyjaśnieniu których zostanie wszczęte przez PINB z urzędu postępowanie administracyjne, o którym zostaną poinformowane strony postępowania.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że z uwagi na awarię w tut. Inspektoracie systemu e-PUAP, cyfrowy wniosek skarżącego z 5 lipca 2025 r. został wydrukowany i zadekretowany do pracownika PINB w dniu 7 sierpnia 2025 r., a także wskazał na przeprowadzone czynności kontrolne. Jednocześnie organ poinformował, że po uzupełnieniu materiału dowodowego, zostanie wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne we właściwym trybie. PINB pismem z 5 grudnia 2025 r. wystąpił bowiem do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o udzielenie informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przedmiotem skargi P. M. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w zakresie dotyczącym nielegalnej instalacji kanalizacji deszczowej prowadzącej odpływ ścieków do rowu deszczowego. Skarżący wskazał przy tym na podejrzenie samowoli budowlanej, podając podstawę prawną – art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który w jego ocenie obliguje organ do wszczęcia postępowania z urzędu. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że PINB nie poinformował go o wszczęciu postępowania, a otrzymane przez niego pismo nie stanowi postanowienia ani też czynności procesowej.
Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności ww. skargi na bezczynność organu. W judykaturze wskazuje się bowiem, że aczkolwiek zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to przepis ten nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego (zob. postanowienie NSA z 11 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 811/22, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie takim przepisem prawa materialnego jest art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418) - dalej: "Prawo budowlane", zgodnie z którym postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, prowadzone na podstawie art. 48 oraz art. 50- 51 Prawa budowlanego) wszczyna się z urzędu. Brzmienie przytoczonej wyżej regulacji jest stanowcze i nie rodzi językowych wątpliwości interpretacyjnych. Skoro zatem postępowanie zmierzające do wydania decyzji na podstawie art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego, tj. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo decyzji o nałożeniu obowiązków i sprawdzenie ich wykonania lub nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego typu postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji zaś (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania.
W orzecznictwie wskazuje się także, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (zob. postanowienie NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 530/21). Również w doktrynie przyjmuje się, że jeżeli przepisy prawa materialnego dają wyłącznie podstawę do podjęcia postępowania z urzędu, a w zakresie tym nie powstaje związek z prawem (obowiązkiem) jednostki, to nie może ona skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Ma bowiem wyłącznie interes faktyczny, co daje jej podstawę do złożenia skargi powszechnej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 13, s. 309).
Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako "k.p.a.", bezczynnością organu jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zatem bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/18, CBOSA).
Dalej wskazania wymaga, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt II OPS 2/25, z której wynika, że: 1) z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny; postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu; 2) organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
Co istotne, w uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu - polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie, nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji - także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 292).
Korespondencją mailową z 26 maja 2025 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji, czy PINB przeprowadzał kontrolę dotyczącą instalacji kanalizacyjnych w miejscowości P., oznaczonych w GESUT jako [...]-[...], a także czy dla tych instalacji prowadzono postępowania wyjaśniające, legalizacyjne lub wydano decyzje nakazujące rozbiórkę lub ich dopuszczenie do użytkowania? Nadto skarżący zapytał, czy znany jest PINB podmiot, który wykonywał budowę ww. sieci oraz czy dokonano zgłoszenia lub uzyskano pozwolenie? W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na podstawie danych z GESUT oraz badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Gdańsku ustalono, że instalacje kanalizacyjne oznaczone jako "kd" (kanalizacja deszczowa) wykorzystywane są do odprowadzania ścieków produkcyjnych przez dwa gospodarstwa rolne: F. H. oraz M. S. Strona skarżąca następnie - swoim wnioskiem z 5 lipca 2025 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 50 Prawa budowlanego - domagała się wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej kanalizacji deszczowej w miejscowości P., gm. Ż., obejmującej m.in. odcinki [..]-[..], żądając skontrolowania stanu technicznego i zgodności z planem miejscowym a także wydania nakazu rozbiórki, o ile nie zostaną przedłożone dokumenty legalizacyjne.
Z akt sprawy wynika, że w stosunku do robót tych PINB podjął czynności kontrolne, a także wystosował do skarżącego kolejne pisma z 23 września 2025 r. i z 7 października 2025 r.
Nie może umknąć w analizie, że zgodnie z treścią cytowanego już art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, postępowania dotyczące legalizacji robót budowlanych wszczyna się z urzędu. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że w świetle cytowanej uchwały, którą skład orzekający jest związany, wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Podstawową bowiem przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym - zasadniczo - w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 5 p.p.s.a. W kontrolowanej zaś sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w sytuacji, gdy organ nie mógł wydać stosownego postanowienia (o odmowie wszczęcia postępowania), a jedynie miał prawo ustosunkować się do wniosku o jego wszczęcie w piśmie o charakterze informacyjnym. W takiej zaś sytuacji niezasadne jest stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Jego wniosek bowiem podlegał analizie i ocenie z perspektywy zasadności i dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania, objętego rozdziałem 5b Prawa budowlanego (Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), i takiej analizie - jak wynika z akt - został poddany, o czym świadczy między innymi protokół z kontroli o wyznaczeniu, której był informowany skarżący w pismach PINB z 7 października 2025 r. i z 23 września 2025 r.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (punkt 1 postanowienia).
Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis od pisma odrzuconego (punkt 2 postanowienia).