II SAB/GD 71/23

II SAB/Gd 71/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Słupska w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Słupska do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2022 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Prezydenta Miasta Słupska nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Słupska na rzecz skarżącego R. M. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Słupska w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew.
Skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 7 listopada 2022 r. R. M. oraz B. S. złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew - 6 sztuk topoli, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. W. w Słupsku. Jako przyczynę usunięcia drzew wskazano uszkodzenia infrastruktury oraz ogrodzenia przez przedmiotowe drzewa. Nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] pozostaje we współużytkowaniu wieczystym wnioskodawców. Sprawa została zarejestrowana pod numerem GKiOŚ.RGK.6131.141.2022.AB.
Pismem z dnia 8 listopada 2022 r. Prezydent zawiadomił wnioskodawców, że w dniu 17 listopada 2022 r. odbędą się oględziny zieleni pod kątem wskazanej we wniosku przyczyny jej usunięcia.
W dniu 24 listopada 2022 r. został sporządzony protokół dotyczący przeprowadzonych w dniu 17 listopada 2022 r. przez pracowników Urzędu Miejskiego w Słupsku oględziny na działce nr [...], podczas których dokonano pomiarów obwodów pni 6 sztuk drzew gatunku topola kanadyjska na wysokości 130 cm. W toku oględzin stwierdzono, że przedmiotowe drzewa zostały całkowicie pozbawione koron, a gałęzie i konary po ścięciu zostały pocięte na drobne części i złożone w workach. W trakcie oględzin przedstawiciel dzierżawcy nieruchomości stwierdził, że korzenie drzew uszkadzają rury wodociągowe, co skutkowało powstawaniem awarii.
Zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2022 r., Prezydent Miasta Słupska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie przedmiotowych topoli wobec wnioskujących o zezwolenie na usunięcie drzew R.M. i B.S. Sprawa została zarejestrowana pod numerem GKiOŚ.RGK.6132.8.2022.AB.
Z kolei pismem z dnia 29 listopada 2022 r., nr GKiOŚ.RGK.6131.141.2022.AB, Prezydent Miasta Słupska wezwał wwnioskodawców do przedłożenia dokumentów świadczących o wystąpieniu związanych z przywołanymi okolicznościami awarii.
E-mailem z dnia 1 grudnia 2022 r. B. S. przekazała e-mail W. K. - Mistrza Sieci Kanalizacyjnej ze Spółki "W." Sp. z o.o. zawierający informacje o usuwaniu korzeni drzew z przyłącza sanitarnego oraz studni rewizyjnej zlokalizowanej na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w Słupsku. Korzenie drzew powodowały bowiem zator i niedrożność kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki z ww. posesji. Pismem z dnia 1 grudnia 2022 r. wyjaśnienia w powyższym zakresie przedstawił również skarżący.
Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew, prowadzonej pod numerem GKiOŚ.RGK.6132.8.2022, do czasu wydania przez organ decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, prowadzonej pod numerem GKiOŚ.RGK.6131.141.2022.AB. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2022 r., nr GKiOŚ.RGK.6132.8.2022.AM, Prezydent Miasta Słupska odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie przedmiotowych drzew z uwagi na brak legitymacji skarżącego do złożenia wniosku w tym zakresie.
W dniu 5 grudnia 2022 r. R. M. zapoznał się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew.
Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r., w sprawie nr GKiOŚ.RGK.6132.8.2022.AM, organ zawiadomił R. M. oraz B. S. o zamiarze powołania biegłego do sporządzenia opinii w przedmiotowej sprawie. Ponadto, na podstawie art. 9 k.p.a. i art. 36 k.p.a., poinformował strony o przedłożeniu terminu załatwienia sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew, prowadzonej pod numerem GKiOŚ.RGK.6131.141.2022.AB., wskazując przy tym, że jej rozpatrzenie oraz wydanie stosownej decyzji nastąpi po otrzymaniu opinii oraz po upływie przewidzianego czasu na składanie uwag lub wniosków do zebranego materiału dowodowego.
Pismem z dnia 18 stycznia 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Prezydenta Miasta Słupska w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, prowadzonej pod numerem GKiOŚ.RGK.6131.141.2022.AB. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2023 r., nr SKO.461.4.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uznało ponaglenie za nieuzasadnione.
Zawiadomieniami z 2 marca 2023 r., nr GKiOŚ.RGK.6132.8.2022/2023.AB oraz nr GKiOŚ.RGK.6131.141.2022/2023.AB, poinformowano strony postępowania, iż dotrzymanie ustawowego terminu załatwienia wszczętej z urzędu sprawy o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew oraz sprawy o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew nie jest możliwe w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. ze względu na brak opinii biegłego dotyczącej prowadzonych postępowań administracyjnych. Sprawa bowiem ma charakter skomplikowany, a jej rozstrzygnięcie musi być poprzedzone uzyskaniem opinii biegłego.
Zawiadomieniami z 24 marca 2023 r., nr GKiOŚ.RGK.6132.8.2022/2023.AB i nr GKiOŚ.RGK.6131.141.2023.AB poinformowano strony o pozyskaniu opinii biegłych określającej skutki odcięcia koron 6 sztuk drzew znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. W. w Słupsku, niezbędnej do zakończenia prowadzonych postępowań. Na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. poinformowano strony, iż przysługuje im prawo do zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma.
W dniu 31 marca 2023 r. (data nadania pisma) skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Słupska w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pozostawanie od czterech miesięcy w bezczynności w załatwieniu sprawy zezwolenia na usunięcie drzew, pomimo upływu ustawowego terminu na jej załatwienie. Skarżący wyjaśnił, że Prezydent Miasta Słupska nie tylko nie wydał decyzji w ustawowym terminie, ale również po dniu 5 grudnia 2022 r. nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, bowiem pismo z dnia 15 grudnia 2022 r. zostało sporządzone w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew, prowadzonej pod numerem GKiOŚ.RGK.6132.8.2022.AM, nie zaś w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, prowadzonej pod numerem GKiOŚ.RGK.6131.141.2022.AB.
W ocenie skarżącego nie istnieją przesłanki do wstrzymywania się przez organ z wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie tych drzew. Są to bowiem dwa odrębne postępowania. Zdaniem skarżącego organ od 5 grudnia 2022 r. jest gotowy do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew w oparciu o zebrany materiał dowodowy, natomiast opinia biegłego, która będzie dowodem w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, nie będzie mieć żadnego znaczenia dla merytorycznego załatwienia sprawy zezwolenia na usunięcie drzew.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o stwierdzenie, że Prezydent Miasta Słupska dopuścił się bezczynności, a także stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wniesiono o zobowiązanie Prezydenta Miasta Słupska do wydania decyzji z terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do skargi dokumentów, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Słupska wniósł o jej oddalenie podkreślając, że oba postępowania (w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew oraz w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew) prowadzone są wobec tych samych stron oraz dla tego samego przedmiotu. Oba postępowania administracyjne przenikają się wzajemnie i są ze sobą ściśle powiązane. Jedno postępowanie administracyjne zależne jest od drugiego. Zdaniem organu, w celu wydania rozstrzygnięcia w zakresie zezwolenia na usunięcie drzew, należało w pierwszej kolejności zbadać sprawę ewentualnego ich zniszczenia. Zasadnicze znaczenie miało to, czy wobec ingerencji strony wnioskowane topole pozostają nadal drzewami czy ten atrybut już utraciły. W związku z tym, dochowując staranności procedowania w obu postępowaniach, w ocenie organu kluczowa stała się opinia biegłego w zakresie zarówno prawnym, jak i merytorycznym, o czym poinformowano strony zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 2022 r., nr GKiOŚ.RGK.6132.8.2022.AM. Nie jest zatem zasadne stwierdzenie, że od dnia 5 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Słupska nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Jak wynika bowiem z treści zawiadomienia z dnia 15 grudnia 2022 r., na podstawie art. 9 k.p.a. i art. 36 k.p.a poinformowano strony o niezałatwieniu sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew, prowadzonej pod numerem GKiOŚ.RGK.6131.141.2022.AB, w ustawowym terminie. Wyraźnie podano informację o terminie i powołano się na sygnaturę oraz podstawę prawną. Nie można zatem mówić o nieskutecznym poinformowaniu strony. Fakt sporządzenia ww. zawiadomienia pod sygnaturą akt sprawy karnej wynika zaś ze ścisłych powiązań obu tych postępowań. Dokonana przez stronę ponadnormatywna ingerencja w drzewa stanowiła przy tym jedyną przyczynę, przez którą organ był zobligowany do zasięgnięcia opinii biegłego w celu dokładnej i rzetelnej oceny sprawy.
Organ wyjaśnił ponadto, że ze sporządzonej opinii biegłych określającej skutki odcięcia koron z sześciu drzew, na terenie posesji przy ulicy W. w Słupsku - działka nr [...], obręb [...], wynika jednoznacznie, że w niniejszym przypadku, w wyniku działań strony przedmiotowe egzemplarze nie są już drzewami, a pozostałościami po drzewach. Stąd biegli przyjęli (choć oczywiście nie może to zastępować organu), że doszło do usunięcia drzew, a nie ich zniszczenia. Organ podkreślił, że opinia ta, znacząco zmieniła sposób, w jaki powinny być załatwione obie sprawy. Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew w tym wypadku stało się bowiem w całości bezprzedmiotowe.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykazała, że Wojewoda Pomorski pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 30 listopada 2022 r. o udzielenie pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., gdyż w dniu 9 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie w związku z niedotrzymaniem przez organ terminu rozpatrzenia sprawy.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, wskazać należy, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jednocześnie, w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., mamy do czynienia z bezczynnością organu (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie w sprawie z wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew dopuścił się bezczynności, gdyż w terminie zakreślonym przez przepisy prawa nie zakończył postępowania wydaniem odpowiedniego aktu sprawę tę rozstrzygającego.
Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżący wraz ze współwłaścicielką nieruchomości położnej w Słupsku przy ul W. [...] złożyli w dniu 7 listopada 2022 r. wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Wniosek ten, w ocenie Prezydenta nie mógł zostać rozpatrzony z uwagi na toczące się równolegle postępowanie dotyczące uszkodzenia drzew, wszczęte przez ten organ z urzędu.
Wskazać jednakże należy, że tok niniejszego postępowania nie został wstrzymamy żadnym aktem administracyjnym ani także działaniami samej strony, ani też żadnymi innymi okolicznościami, o których to mowa w art. 35 § 5 k.p.a. W szczególności zaś nie doszło do zawieszenia niniejszego postępowania. Stąd też nie może odnieść skutku argumentacja przedstawiona przez organ w odpowiedzi na skargę. Wskazać przy tym należy, że organ podejmował jedynie czynności procesowe w prowadzonym z urzędu postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary za zniszczenie drzew. W sprawie o zezwolenie na wycięcie drzew przeprowadzono natomiast jedynie oględziny w dniu 17 listopada 2022 r.
Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie brak było podstaw do wstrzymania się przez Prezydenta od załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2023 r. o zezwolenie na usunięcie drzew. To zaś oznacza, że Prezydent nie rozpoznał wniosku skarżącego w terminie wynikającym z art. 35 § 2 k.p.a., dopuszczając się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2022 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.
Jednocześnie, Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku.
Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Taka sytuacja nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, Prezydent podjął czynności w sprawie ze złożonego przez skarżącego wniosku, którego jednakże nie załatwił, błędnie przyjmując, że inne postępowanie wszczęte przez ten organ z urzędu samo w sobie stanowi formalną przeszkodę uniemożliwiającą jego merytoryczne rozpatrzenie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku.