II SAB/Gd 65/23

II SAB/Gd 65/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jakub Chojnacki
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. H. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do wydania decyzji; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej I. H. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
I. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2022 r. I. H., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kościerzynie o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, H. Z.
Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. Burmistrz Kościerzyny, w imieniu którego działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kościerzynie, odmówił wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji skarżąca, w piśmie z dnia 2 grudnia 2022 r., wniosła odwołanie, które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku przy piśmie z dnia 6 grudnia 2022 r. i wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 9 grudnia 2022 r.
W piśmie z dnia 17 marca 2023 r. (data wpływu do organu 22 marca 2023 r.) wnioskodawczyni zwróciła się Kolegium z ponagleniem na bezczynność organu wskazując, że pomimo upływu 3 miesięcy organ odwoławczy nie podjął żadnych działań w sprawie i nie wyznaczył nawet przybliżonego terminu załatwienia sprawy.
W dniu 19 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze wniosła o:
- wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie,
- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że decyzją z dnia 10 maja 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od tej decyzji skarżąca w zakreślonym przepisami terminie złożyła odwołanie. Następnie, w dniu 12 września 2022 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ponaglenie na bezczynność, które nie zostało przez organ rozpoznane w 7 dniowym terminie. Organ odwoławczy decyzją z dnia 20 października 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. Burmistrz ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od tej decyzji zostało złożone odwołanie, które 6 grudnia 2022 r. zostało przekazane do Kolegium. Od momentu złożenia odwołania Kolegium nie wykonało żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym dopuściło się naruszenia terminów określonych w art. 35 k.p.a., jak również nie dochowało obowiązków nałożonych na nie przez art. 36 k.p.a., tj. nie poinformowało strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczyło choćby przybliżonego terminu jej załatwienia. Skarżąca wskazała, że w dniu 17 marca 2023 r. złożyła ponaglenie na bezczynność Kolegium, które jednak nie zostało przez ten organ rozpatrzone w siedmiodniowym terminie od jego otrzymania, czym organ dopuścił się naruszenia art. 37 § 5 i 6 k.p.a. W związku z tym została wyczerpana droga administracyjna, a zatem spełniono wskazaną w art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przesłankę wniesienia skargi na bezczynność.
Podsumowując skarżąca podniosła, że pomimo pisemnego ponaglenia oraz wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego Kolegium nie podjęło żadnych czynności w sprawie, naruszając przy tym nie tylko szczególne przepisy dotyczące terminów rozpatrywania spraw, ale również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 k.p.a., tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Wskazano, że na dzień złożenia skargi sprawa jest rozpatrywana przez Kolegium ponad cztery miesiące.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją dnia 25 kwietnia 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W związku z powyższym nie pozostaje w zwłoce
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi I. H. zwalcza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w zakresie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Kościerzyna z 21 listopada 2022 r. odmawiającej jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że w piśmie z 17 marca 2023 r. strona wniosła do organu ponaglenie na bezczynność w niniejszej sprawie. Tym samym skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie natomiast do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przez przewlekłość postępowania należy natomiast rozumieć stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1467/18; wszystkie powoływane w sprawie orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak już wcześniej wskazano, jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Należy wskazać, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Organ odwoławczy natomiast powinien załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. Natomiast, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania sprawy administracyjnej. Ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności, dla których postępowanie jest prowadzone, a zmierzające do jej załatwienia. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz WSA w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18).
Oceniając tok czynności kontrolowanego w niniejszej sprawie organu w kontekście powyższych uwag Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności.
Na podstawie przesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy Sąd przyjął, że Kolegium zostało zobowiązane do podjęcia władczych działań od 9 grudnia 2022 r. W tym bowiem dniu wpłynęły do organu przekazane przez organ pierwszej instancji akta sprawy wraz z odwołaniem. W myśl zaś powołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a. organ ten powinien był załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że ustawowy termin jej rozpoznania minął 9 stycznia 2023 r. Z przedłożonych Sądowi dokumentów wynika jednak, że organ odwoławczy nie podjął w sprawie żadnych czynności aż do dnia 25 kwietnia 2023 r. (blisko półtora miesiąca po otrzymaniu ponaglenia na bezczynność oraz dzień po wpłynięciu skargi na bezczynność), kiedy to, po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, wydał decyzję.
Uwzględnienia wymaga, że postępowanie Kolegium zostało zakończone przez wydanie decyzji z 25 kwietnia 2023 r. (SKO Gd/6607/23) po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez Sąd. Okoliczność, że organ administracji publicznej wydał decyzję po wniesieniu skargi, jednak przed dniem jej rozpoznania przez sąd administracyjny, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym też orzeczono w punkcie 1. wyroku.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały konieczne przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu. Na Kolegium ciążył bowiem ustawowy obowiązek wydania aktu, którego organ nie podjął w terminie określonym przepisami postępowania. Jednocześnie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., tj. poinformowania stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Opisana powyżej chronologia poszczególnych czynności prowadzi do wniosku, że Kolegium dopuściło się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 2. wyroku.
Stwierdzona wyżej bezczynność organu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego charakteru bezczynności, to jest rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w punkcie 3. wyroku. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, jednakże dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15).
W ocenie Sądu należy uznać, że w niniejszej sprawie stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, bo około cztery i pół miesiąca. Przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy, należało bowiem uwzględnić okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Do terminów nie wlicza się zatem terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. W rezultacie uwzględnić należało okres od 9 grudnia 2022 r. do 25 kwietnia 2023 r., tj. czas pomiędzy wpływem odwołania do organu odwoławczego a jego rozpoznaniem. Oznacza to, że efektywna bezczynność w sprawie wyniosła nieco ponad 4 miesięcy, co wyklucza jej rażący charakter.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej.