II SAB/Gd 61/23

II SAB/Gd 61/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35, art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do rozpoznania odwołania Z. W. z dnia 18 czerwca 2018 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wojewodzie Pomorskiemu grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Z. W. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie rozpoznania jego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 25 maja 2018 r. domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji, stwierdzenia, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia Wojewodzie Pomorskiemu grzywny oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Przedstawiając przebieg postępowania wskazał skarżący, że decyzją z 25 maja 2018 r. Prezydent Miasta Gdańska orzekł o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego wywłaszczonej nieruchomości położonej w G.
W związku z wniesieniem odwołania przez skarżącego akta postępowania zostały przekazane Wojewodzie Pomorskiemu w czerwcu 2018 r.. Wobec bezczynności organu, skarżący złożył ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii, w wyniku którego organ II instancji wydał w dniu 25 stycznia 2022 r. postanowienie uznające bezzasadność zażalenia.
Po zwrocie akt sprawy, Wojewoda Pomorski nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w związku z czym skarżący w dniu 4 listopada 2022 r. wezwał do wydania decyzji w terminie do dnia 30 listopada 2022.
Podkreślił skarżący, że do dnia wniesienia skargi organ odwoławczy nie wydał decyzji, co czyni niniejszą skargę konieczną i zasadną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski przyznał, że akta sprawy zostały mu przekazane przez Prezydenta Miasta Gdańska przy piśmie z 2 lipca 2018 r. i pismem z 2 sierpnia 2018 r., strony zostały zawiadomione, iż ze względu na dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, nie będzie możliwe zakończenie przedmiotowej sprawy odwoławczej w ustawowym terminie. Jednocześnie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy do dnia 17 grudnia 2018 r.
Kolejno, pismem z 28 sierpnia 2018 r. Wojewoda Pomorski wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju o wyznaczenie innego organu do prowadzenia tego postępowania, przesyłając jednocześnie akta sprawy.
Pismem z 19 października 2018 r. skarżący poinformował Wojewodę Pomorskiego, iż Prezydent Miasta Gdyni dysponuje, uzyskanymi z Wojskowego Biura Historycznego, zdjęciami lotniczymi wywłaszczonego terenu, wykonanymi w 1976 r. W związku z tym, pismem z 30 października 2018 r., Wojewoda Pomorski wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii ww. zdjęć lotniczych. Powyższą prośbę ponowił, pismem z 12 grudnia 2018 r.
Pismem z 12 grudnia 2018 r., Wojewoda Pomorski zawiadomił strony, iż ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, nie będzie możliwe zakończenie ww. sprawy odwoławczej i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 15 maja 2019 r.
Pismem z 29 stycznia 2019 r. Prezydent poinformował Wojewodę Pomorskiego, iż Wojskowe Biuro Historyczne nie wyraziło zgody na udostępnienie mu materiałów archiwalnych.
W związku z powyższym, pismem z 12 lutego 2019 r., Wojewoda Pomorski wystąpił do Archiwum Wojskowego w Toruniu Oddziału Zamiejscowego w Gdyni o udostępnienie ww. zdjęć lotniczych na potrzeby niniejszego postępowania. Ww. instytucja, pismem z 19 marca 2019 r. odpowiedziała, iż w jej zasobie nie odnaleziono zdjęć lotniczych tego terenu.
Pismem z 23 kwietnia 2019 r., Wojewoda Pomorski wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni o podanie nr zdjęć lotniczych, pozyskanych z Wojskowego Biura Historycznego. Po uzyskaniu odpowiedzi pismem z 13 maja 2019 r., Wojewoda Pomorski ponownie wystąpił do Archiwum Wojskowego w Toruniu Oddział Zamiejscowy w Gdańsku o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii zdjęć lotniczych, wskazując ich numery. Pismem z 29 maja 2019 r., ww. instytucja przekazała wniosek Wojewody Pomorskiego do Dyrektora Wojskowego Biura Historycznego, wskazując, iż nie posiada zdjęć o takich numerach w swoim zasobie.
W międzyczasie, pismem z 14 maja 2019 r., Wojewoda Pomorski zawiadomił strony, iż ze względu na konieczność oczekiwania na rozpatrzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosku z 28 sierpnia 2018 r. o wyznaczenie innego organu do prowadzenia niniejszego postępowania, nie będzie możliwe zakończenie ww. sprawy odwoławczej i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do dnia 31 października 2019 r.
Emailem z 11 lipca 2019 r., Wojskowe Biuro Historyczne w Warszawie, poinformowało, że udostępnienie ww. zdjęć lotniczych będzie możliwe po nadesłaniu poprawnie wypełnionego zlecenia. Powyższe zlecenie zostało wysłane drogą elektroniczną w dniu 31 lipca 2019 r. Przy piśmie z 2 października 2019 r. Wojskowe Biuro Historyczne przesłało zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu.
Przy piśmie z 16 października 2019 r., pełnomocnik skarżącego przedłożył dodatkowe dokumenty archiwalne.
Pismem z 23 października 2019 r., Wojewoda Pomorski zawiadomił strony, iż ze względu na konieczność oczekiwania na rozpatrzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosku Wojewody Pomorskiego z 28 sierpnia 2018 r. o wyznaczenie innego organu do prowadzenia niżej opisanego postępowania, nie będzie możliwe zakończenie ww. sprawy odwoławczej i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do dnia 3 kwietnia 2020 r.
Pismem z 27 marca 2020 r., Wojewoda Pomorski zawiadomił strony, iż ze względu na konieczność dalszego oczekiwania na rozpatrzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosku Wojewody Pomorskiego z 28 sierpnia 2018 r. o wyznaczenie innego organu do prowadzenia niżej opisanego postępowania, nie będzie możliwe zakończenie ww. sprawy odwoławczej i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 18 września 2020 r.
Pismem z 14 września 2020 r., Wojewoda Pomorski zawiadomił strony, iż ze względu na konieczność dalszego oczekiwania na rozpatrzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosku Wojewody Pomorskiego z 28 sierpnia 2018 r. o wyznaczenie innego organu do prowadzenia niżej opisanego postępowania, nie będzie możliwe zakończenie ww. sprawy odwoławczej i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 26 marca 2021 r.
Pismem z 22 marca 2021 r., Wojewoda Pomorski zawiadomił strony, iż ze względu na konieczność dalszego oczekiwania na rozpatrzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosku Wojewody Pomorskiego z 28 sierpnia 2018 r. o wyznaczenie innego organu do prowadzenia niżej opisanego postępowania, nie będzie możliwe zakończenie ww. sprawy odwoławczej i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 30 września 2021 r.
Postanowieniem z 21 maja 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił wyznaczenia innego organu właściwego do rozpoznania odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 25 maja 2018 r.
Pismem z 23 września 2021 r., Wojewoda Pomorski zawiadomił strony, iż ze względu na konieczność oczekiwania na zwrot akt od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nie będzie możliwe zakończenie ww. sprawy odwoławczej i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 16 grudnia 2021 r.
Pismem z 18 listopada 2021 r. skarżący złożył ponaglenie w niniejszej sprawie.
Pismem z 8 grudnia 2021 r., Wojewoda Pomorski zawiadomił strony, iż ze względu na konieczność dalszego oczekiwania na zwrot akt od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nie będzie możliwe zakończenie ww. sprawy odwoławczej i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 8 kwietnia 2022 r.
Przy piśmie z 3 stycznia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii zwrócił Wojewodzie Pomorskiemu akta przedmiotowej sprawy.
Postanowieniem z 17 lutego 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał zażalenie skarżącego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 25 maja 2018 r., za nieuzasadnione.
Pismem z 7 kwietnia 2022 r., Wojewoda Pomorski zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie rozpatrywanej przez tutejszy organ w terminie 14 dni od daty otrzymania tego pisma. Jednocześnie z uwagi na konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 12 maja 2022 r.
Pismem z 27 kwietnia 2022 r., Wojewoda Pomorski wystąpił do Centrum Techniki Okrętowej, Archiwum Państwowego w Gdańsku, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Państwowego w Warszawie, Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w Gdańsku i centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie - Wojskowego Biura Historycznego z prośbą o odszukanie wskazanych dokumentów.
Pismem z 11 maja 2022 r., Wojewoda Pomorski zawiadomił strony, iż ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez pozyskanie m.in. dokumentów z posiedzenia Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 30 maja 1969 r. i z posiedzenia Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego z 23 sierpnia 1969 r. zawierających informacje dotyczące zadań wykonywanych przez Centralne Biuro Konstrukcji Okrętowych nr 2 w Gdańsku określonych w planach gospodarczych oraz uchwały Rady Ministrów nr 112/72 z dnia 21 kwietnia 1972 r. w sprawie zasad działania jednostek obrony terytorialnej na rzecz realizacji zadań gospodarczo-obronnych, nie będzie możliwe zakończenie ww. sprawy odwoławczej i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 3 października 2022 r.
Centrum Techniki Okrętowej przesłało kilka dokumentów w dniu 20 maja 2022 r., zaś Archiwum Państwowe w Gdańsku udzieliło odpowiedzi w piśmie z 26 maja 2022 r.. W dniu 31 maja 2022 r. pracownik Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku zapoznał się z dokumentacją wskazaną w ww. piśmie (vide: notatka z dnia 31 maja 2022 r.).
Archiwum Akt Nowych w Warszawie przesłało dokumenty przy piśmie z 23 maja 2022 r. , a Wojskowe Biuro Historyczne również przesłało kilka dokumentów przy piśmie z 25 maja 2022 r.. Archiwum Państwowe w Warszawie także udzieliło odpowiedzi.
W dniu 13 czerwca 2022 r. pracownik Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku zapoznał się z dokumentacją Centralnego Biura Konstrukcji Okrętowych nr 2 w Gdańsku, znajdującą się w Archiwum Państwowym w Gdańsku Oddział w Gdyni (vide: notatka z 13 czerwca 2022 r.).
Przy piśmie z 7 lipca 2022 r., Instytut Pamięci Narodowej Oddziałowe Archiwum w Gdańsku przesłało odnalezione dokumenty.
Pismem z 30 września 2022 r., Wojewoda Pomorski zawiadomił strony, iż ze względu na szczególnie skomplikowany stan faktyczny i prawny sprawy, co determinuje konieczność dodatkowej kompleksowej jego analizy, nie będzie możliwe zakończenie ww. sprawy odwoławczej i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do dnia 30 listopada 2022 r. Ponownie nowy termin z tych samych powodów Wojewoda wyznaczył nowy termin jej załatwienia do dnia 31 stycznia 2023 r.. Tożsamo uczynił wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do dnia 12 kwietnia 2023 r. i kolejny na 18 kwietnia 2023 r., a następny do dnia 30 czerwca 2023 r.
W skardze na bezczynność Wojewody z 22 marca 2023 r. wniesiono o:
1) nakazanie Wojewodzie Pomorskiego wydania w terminie 30 dni, decyzji w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 25 maja 2018 r.
2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3) wymierzenie Wojewodzie Pomorskiemu grzywny.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że akta postępowania zostały przekazane Wojewodzie w czerwcu 2018r. W związku bezczynnością organu, skarżący złożył ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii, który wydał w dniu 25 stycznia 2022 r. postanowienie uznające bezzasadność zażalenia. Po zwrocie akt sprawy, Wojewoda Pomorski nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w związku z czym skarżący 4 listopada 2022 wezwał do wydania decyzji w terminie do 30 listopada 2022 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wojewoda wyjaśnił, że sprawy są rozpatrywane w kolejności wpływu a z uwagi na dużą liczbę postępowań czas na ich zakończenie uległ wydłużeniu. Nadto poinformowano, że Wydział Nieruchomości i Skarbu Państwa Oddział Orzecznictwa prowadzi sprawy o największym ciężarze gatunkowym pod względem zawiłości stanu faktycznego i prawnego. Sprawy są skomplikowane merytorycznie, wymagają dużej wiedzy, doświadczenia oraz dużego nakładu pracy.
Jako powód niezałatwienia sprawy w terminie wskazano dużą liczbę spraw oraz konieczność analizy stanu prawnego i faktycznego każdej ze spraw, w tym przedmiotowej. Nadto skarżący był informowany o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.
Wojewoda podkreślił także, że wynikająca z art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania winna pozostawać w koniunkcji z wnikliwością działania organu i nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Jest ona przy tym jedną z kilku dyrektyw prowadzenia postępowania, nie mająca przy tym nadrzędnego charakteru nad innymi zasadami ogólnymi.
Przy piśmie z 30 czerwca 2023 r. Wojewoda załączył wydaną w sprawie decyzję z 30 czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot postępowania sądowego wyznaczyła skarga Z. W. "na bezczynność" Wojewody Pomorskiego w rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 25 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej: p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej: k.p.a., obowiązane są do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia danej sprawy będąc związanym terminami, o których mowa w art. 35 k.p.a. Jednocześnie powinny kierować się zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w art. 6 – 16 k.p.a., w tym zasadą szybkości. Zauważyć należy, że wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).
Przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest ocena jego zachowania (zarówno działania, jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu. Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma zatem prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie do jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (za: wyrok NSA z 21 lutego 2023 r. I OSK 1583/22, CBOSA).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak wynika to z przepisu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Sąd zauważa jednak, że w niniejszej sprawie instytucja ponaglenia, o której mowa w art. 37 k.p.a., nie będzie miała zastosowania, ponieważ została ona wprowadzona do porządku prawnego na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), który wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. Zaś do 31 maja 2017 r. - zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 37 k.p.a. – na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na mocy wniosku z 30 czerwca 2008 r., rozstrzygniecie organu I instancji nastąpiło 25 maja 2018 r., natomiast decyzja organu II instancji nie została podjęta do dnia wniesienia skargi do sądu. Zgodnie z art. 16 przytoczonej wyżej ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy o ponagleniu, lecz wcześniej obowiązujące przepisy o zażaleniu do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, to przepisy o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast, zgodnie z brzmieniem art. 52 p.p.s.a. sprzed przywołanej wyżej nowelizacji skargę można było wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosił prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Przy czym do desygnatów pojęcia "środek zaskarżenia" będzie zaliczane również zażalenie na bezczynność organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 283.
Biorąc pod uwagę powyższe przepisy pełnomocnik skarżących powinien był złożyć zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. w wersji obowiązującej do 31 maja 2017 r., za pośrednictwem Wojewody Pomorskiego do organu wyższego stopnia, tj. właściwego ministra. Zamiast tego, pismem z 3 grudnia 2021 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył podanie określone jako ponaglenie, wskazując, że w postępowaniu odwoławczym, mimo posiadania przez Wojewodę materiału, termin załatwienia sprawy był kilkukrotnie przekładany – sprawa nie została załatwiona ani nie wydano decyzji. Niewątpliwie zatem, pełnomocnik skarżących wystosował wadliwy środek zaskarżenia. Niemniej jednak, Wojewoda nadał podaniu prawidłowy bieg, czyli – w okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew jego nazwie – przekazał go, jako zażalenie – do właściwego organu wyższego stopnia. Postanowieniem z 25 stycznia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał zaś zażalenie z 3 grudnia 2021 r. za nieuzasadnione. W konsekwencji uznać należy, że kierując "ponaglenie" pełnomocnik skarżącego spełnił formalną przesłankę – pomimo błędnego nazwania pisma - wyczerpując powyżej opisany tryb, otwierający drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem, skarga na bezczynność lub przewlekłość nie jest ograniczona żadnym terminem. Celem tej skargi jest bowiem wyegzekwowanie od organu zachowań, zawartych w przepisach. Może być ona zatem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności/ przewlekłości", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności.
Jako że pełnomocnik skarżącego, składając skargę na bezczynność Wojewody, w treści skargi zarzuca bezczynność w niniejszej sprawie, to Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, zobligowany jest także dokonać oceny w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd podziela pogląd orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (za: wyrok NSA z 7 września 2022 r. sygn. II OSK 871/22, CBOSA).
W tym miejscu zatem należy wyjaśnić, kiedy mamy do czynienia z przewlekłością, a kiedy z bezczynnością organu, odnosząc te okoliczności jednocześnie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Otóż, od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. stanowi w pkt 1, że bezczynność jest niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, zaś pkt 2 tego przepisu stanowi, że przewlekłość oznacza, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia spraw. Nie ma wątpliwości, że organ, do którego trafia podanie, jest zobowiązany albo do przekazania właściwemu organowi lub zwrócenia sprawy wnioskodawcy w trybie art. 66 § 1 lub 3 k.p.a. albo do samodzielnego załatwienia sprawy w terminach, o których mowa w art. 35 i 36 k.p.a.
Przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i bez uzasadnionej, i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 12 k.p.a.). Mamy więc do z nią do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei, bezczynność jest stanem prawnym, w którym norma kompetencyjna przyznaje organowi administracji określoną kompetencję do stosowania prawa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej będący podmiotem kompetencji nie realizuje jej, gdy podjęcie określonego działania na podstawie kompetencji jest w danej sytuacji procesowej obowiązkiem organu. W konsekwencji elementami konstrukcyjnymi stanu bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest, po pierwsze, niezrealizowanie kompetencji do stosowania prawa oraz, pod drugie, naruszenie obowiązku wykonania kompetencji przez organ, któremu kompetencja przysługuje. Jednocześnie, bezczynność jest odnoszona do normatywnej kategorii "niezałatwienia sprawy w terminie" – art. 36 i art. 37 k.p.a. Jeżeli organ nie realizuje przyznanej mu przez prawo kompetencji (zarówno od strony prawa, jak i obowiązku jej realizacji), to niezałatwienie sprawy kreuje stan bezczynności. Terminy procesowe określają ramy czasowe, w których powinna być zrealizowana kompetencja organu administracji publicznej, aby nie można było zarzucić mu bezczynności w jej wykonywaniu. W konsekwencji w przypadku, gdy istnieje prawny termin realizacji kompetencji – upływ wyznaczonego przepisami procesowymi terminu będzie podstawowym kwalifikatorem, za pomocą którego będzie oceniane naruszenie obowiązku realizacji kompetencji w postępowaniu administracyjnym. Z upływem takiego terminu, w przypadku niezrealizowania kompetencji przez organ administracji publicznej, będzie dochodziło do powstania stanu bezczynności organu. Istotne dla stwierdzenia bezczynności przez organ wyższego stopnia lub przez sąd administracyjny jest więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 1 ab initio k.p.a.) poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
A zatem, kontrolowana przez sąd administracyjny sytuacja zwłoki w postępowaniu administracyjnym związana z niezałatwieniem sprawy w terminie może być wynikiem zarówno braku podjęcia przez organ administracyjny jakichkolwiek działań procesowych, jak i wówczas, gdy takie czynności były podejmowane, lecz były one nieefektywne (czy to dlatego, że były one pozorne, czy też były dokonywane w dużych odstępach czasu itp.). Bezczynność należy zatem rozumieć jako niezałatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji (postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności) w terminach przewidzianych przez prawo. Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie administracyjne podejmował czynności w sprawie, lecz nie załatwił jej w terminach prawem przewidzianych, to należy uznać, że pozostaje on w bezczynności. Upływ terminu prowadzenia sprawy kreuje bowiem sytuację bezczynności. Co do zasady, nie mają bowiem znaczenia przyczyny i okoliczności, z powodu których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana (np. braku pracowników, ich absencji lub dużej liczby spraw w toku), czy też przeświadczenie organu, że stosowny akt lub czynność nie powinny zostać dokonane. Wobec normatywnego uregulowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej bezczynność należy bowiem łączyć z upływem tych terminów, a nie z aktywnością lub jej brakiem po stronie organu administracyjnego. W konsekwencji zaś, przewlekłość będzie występowała w sytuacji, gdy organowi wprawdzie nie można zarzucić bezczynności, gdyż nie minął jeszcze termin załatwienia sprawy albo na skutek jego przedłużenia albo też, gdy prawo nie przewiduje żadnego terminu np. dla dokonania czynności, lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy bądź czynności pozorne. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach prawem przewidzianych, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy (por. M. Kotulski, Bezczynność a przewlekłe prowadzenie postępowania, ST 2015/4/72-81).
Aby dokonać oceny zarzutów skargi, także w kontekście charakteru bezczynności/przewlekłości jako rażąco naruszającej prawo lub nie, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, które zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).
W tym miejscu podkreślić trzeba, że w postępowaniu administracyjnym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, w związku z czym Kodeks postępowania administracyjnego określa zasady rządzące tym postępowaniem, których celem jest wyrównanie relacji między organem, a stronami postępowania. Szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Nie ulega też wątpliwości, że ww. zasady ogólne rządzące postępowaniem administracyjnym, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Co więcej, prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi bowiem, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zauważyć też trzeba, że omawiana zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.). Przy czym, ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (por. D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). W świetle powyższego, sąd dokonujący kontroli legalności działań organów administracji zobowiązany jest, przy ocenie zarzutu przewlekłości/bezczynności w postępowaniu administracyjnym rozważyć, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.
Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że chronologia czynności podejmowanych w kontrolowanym postępowaniu, potwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem, które wpłynęło do siedziby organu 2 lipca 2018 r. Wskazać trzeba, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie miesiąca, wyznaczonym w art. 35 § 3 k.p.a. Nie mniej jednak zauważyć należy, że zbliżając się do końca terminu jednego miesiąca wskazanego przez przywołany art. 35 § 3 k.p.a., organ poinformował strony pismem z 2 sierpnia 2018 r. na podstawie art. 36 k.p.a., o tym, że z uwagi na dużą liczbę spraw i rozpatrywanie odwołań w kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, że każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego nie zakończy sprawy w ustawowym terminie i że wyznacza nowy termin załatwienia sprawy do 17 grudnia 2018 r. Następnie organ jeszcze kilkunastokrotnie przedłużał sobie termin do rozpoznania sprawy, by ostatecznie termin ten przedłużyć do 30 czerwca 2023 r.
Art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Konsekwencją zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy jest brak bezczynności organu. Powody niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu mogą natomiast świadczyć o przewlekłości postępowania (zob. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2019). W orzecznictwie sądowym aktualny jest pogląd, zgodnie z którym od zarzutu popadnięcia w wielomiesięczny stan bezczynności organ nie może uchylić się nawet wystosowując kolejne zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Innymi słowy, nawet jeżeli przed wniesieniem skargi organ już będący w stanie bezczynności wystosuje zawiadomienie z art. 36 § 1 k.p.a., to zawiadomienie takie nie niweczy zarzutu bezczynności wywiedzionego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2020 r., sygn. II SAB/Po 131/19, CBOSA). Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska, uznając że w sytuacji braku upływu terminu załatwienia sprawy, co jest następstwem jego przedłużania w trybie art. 36 § 1 k.p.a., nie rodzi stanu bezczynności, lecz aktualizuje konieczność oceny tego stanu z perspektywy przewlekłości. Podkreślić jednocześnie należy, że niedopełnienie przez organ administracji publicznej obowiązku przewidzianego w art. 36 lub oczywiście bezzasadne skorzystanie z kompetencji przewidzianej w tym przepisie skutkuje odpowiedzialnością porządkową lub dyscyplinarną albo inną, przewidzianą w przepisach prawa odpowiedzialnością pracownika organu (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2019).
W świetle powyższego, wątpliwości Sądu nie budzi, że kontrolowany organ dopuścił się przewlekłości, ponieważ podejmowane przezeń czynności nie były ukierunkowane na sprawne załatwienie zawisłej przed nim sprawy. Brak jest przy tym racjonalnego uzasadnienia dla takiego stanu rzeczy. W szczególności organ przed wystosowaniem, wyznaczającego nowy termin, pisma z 2 sierpnia 2018 r. nie podjął żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy. Dopiero w dniu 30 października 2018 r., a zatem niemal 4 miesiące po otrzymaniu odwołania, organ sporządził pismo do Prezydenta Miasta Gdyni, podejmując tym samym postępowanie wyjaśniające. Do akt postępowania załączono przy tym urzędowe potwierdzenie odbioru pisma przez urząd miejski w Gdyni. Zgodnie z urzędowym potwierdzeniem odbioru, do Urzędu Miasta Gdyni doręczone zostało pismo o tożsamej treści, jednak datowane na dzień 12 grudnia 2018 r. Nadto, kolejnymi pismami z 12 grudnia 2018 r., 14 maja 2019 r., z 23 października 2019 r., z 14 września 2020 r., 22 marca 2021 r., 23 września 2021 r., 8 grudnia 2021 r. 7 kwietnia 2022 r., 11 maja 2022 r., 30 września 2022 r., 31 stycznia 2023 r. i z 12 kwietnia 2023 r. Wojewoda informował o niezałatwieniu sprawy w terminie z uwagi na stopień skomplikowania sprawy oraz wyznaczył nowy termin jej załatwienia – wielokrotnie jednak nie podejmując w tym czasie żadnych czynności, mających na celu załatwienia sprawy. W ten sposób przez okresy wielu miesięcy organ nie podjął absolutnie żadnych czynności w niniejszej sprawie, ograniczając się wyłącznie do informowania strony o przedłużeniu terminu jej załatwienia.
Powyższe wskazuje na nieuzasadnione dokonywanie czynności w postępowaniu w dużych odstępach czasu, a także na niedochowanie należytej staranności w zorganizowaniu postępowania i doręczaniu korespondencji. W ocenie Sądu dokonywanie czynności w wielomiesięcznych odstępach, brak koncepcji i wyznaczenia kierunku w dążeniu do rozstrzygnięcia sprawy, a także na brak nadzoru nad pracownikami rozpatrującymi poszczególne sprawy administracyjne w ramach Wydziału dobitnie świadczy o braku dążenia do załatwienia niniejszej sprawy.
Jak wynika z orzecznictwa przewlekłość postępowania oznacza prowadzenie go w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. np. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., sygn. II OSK 2873/12, CBOSA). Przewlekłość zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2012 r., sygn. II SAB/Łd 2/12, CBOSA).
Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, decyzją z 30 czerwca 2023 r. (tj. wydaną już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie) organ załatwił sprawę. Skoro zatem przed rozpoznaniem skargi organ załatwił odwołanie w przewidzianej przepisami formie (decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a.), to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie tego odwołania podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wydanie decyzji przez skarżony organ już po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość, czyni bezprzedmiotowymi żądania oparte na przepisach art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co skutkować powinno umorzeniem postępowania sądowego w tym zakresie.
Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania z 18 czerwca 2018 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednakże podkreślić należy, że wydanie powyższej decyzji po wniesieniu skargi "na bezczynność" organu, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym Sąd doszedł do wniosku, że stan ten w niniejszej sprawie miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).
Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje w niniejszej sprawie fakt, że organ prowadził postępowanie przez ponad 5 lat, podejmował poszczególne czynności w bardzo odległych okresach, doprowadzając nawet do rocznych przerw pomiędzy nimi. Co więcej, zdaniem Sądu część czynności ukierunkowana była na odsunięcie konieczności załatwienia sprawy, co dotyczy w szczególności złożonego przez Wojewodę wniosku o wyznaczenie innego organu. Doprowadziło to w konsekwencji do kolejnego okresu ponad rocznego, kiedy to w sprawie nie były podejmowane żadne czynności merytoryczne. Ponadto, kierując pisma do innych organów, co niewątpliwie uzasadniało wydłużenie czasu trwania postępowania, np. o obieg korespondencji, organ nie zachował należytej staranności, np. w doręczeniu korespondencji Prezydentowi Miasta Gdyni, co również miało wpływ na wydłużenie czas trwania postępowania o półtora miesiąca. Zdaniem Sądu, ani z akt sprawy, ani z odpowiedzi na skargę nie wynikają jakiekolwiek okoliczności usprawiedliwiające tak nieefektywne i długotrwałe prowadzenie postępowania. Organ posługuje się przy tym ogólnymi sformułowaniami, jak "duża ilość spraw i rozpatrywanie ich w kolejności wpływu", "szczegółowa analiza stanu faktycznego i prawnego wymaga czasu", "stopień skomplikowania sprawy", itp. Sąd nie kwestionuje tych okoliczności co do samej zasady, nie mniej wskazać należy, że dla oceny zasadności zarzutu bezczynności/przewlekłości nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akty nie zostały podjęte. Podobnie organ nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności/przewlekłości wówczas, gdy liczba pracowników organu nie jest wystarczająca do załatwiania spraw w terminie (zob. P.M. Przybysz, op. cit.). Sąd podziela przy tym stanowisko orzecznictwa, że kwestie związane z trudnościami organu nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 593/19, CBOSA). Oczywiście nie kwestionując konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o archiwalną dokumentację, w tym zdjęcia lotnicze, wskazać jedynie należy, że organ mógł i powinien był pozyskać te dowody szybciej, właściwie organizując czynności dowodowe i nadając im sprawny bieg oraz nie podejmując działań zbędnych, takich jak np. złożenie wniosku o wyznaczenie innego organu.
W konsekwencji, z tych samych przyczyn zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Jak stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd postanowił ustalić grzywnę w wysokości 1.000 zł, która ma pełnić funkcję prewencyjną i przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie na przyszłość (punkt 3 wyroku). Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w niniejszej sprawie grzywny wpłynął w głównej mierze okres przewlekłości organu, długość trwania postępowania, czas kiedy organ nie podejmował niezbędnych czynności. Jednocześnie, w ocenie Sądu, wysokość orzeczonej grzywny jest wystarczająca do osiągnięcia celów związanych z tym środkiem, w szczególności powinna skłonić organ na przyszłość do efektywnego prowadzenia postępowania administracyjnego i wypełniania nałożonych nań obowiązków ustawowych.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 580 zł (100 zł wpis od skargi, oraz 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego).
W niniejszej sprawie sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a..