II SAB/Gd 50/24

II SAB/Gd 50/24 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W. w G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w sprawie wykonania określonych robót budowlanych postanawia: 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącej W. w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Wspólnota Mieszkaniowa P. [...] w Gdańsku (dalej jako: "strona", "skarżąca", "Wspólnota") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej jako: "organ", "PINB") w sprawie samowoli budowlanej. Skarżąca wskazała, że pomimo złożenia w dniu 12 października 2023 r. zawiadomienia o popełnieniu samowoli budowlanej dokonanej przez najemcę gminnego lokalu użytkowego, polegającej na wykonaniu mechanicznej centrali wentylacyjno - klimatyzacyjnej wraz z montażem urządzeń zlokalizowanych w boksie piwnicznym w budynku przy ul. P. w G. PINB - do dnia złożenia skargi - nie wszczął, jak również nie odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, ograniczając się jedynie do poinformowania w piśmie z dnia 29 października 2024 r., że całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje na naruszenie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane"), a zatem brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Wspólnoty o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu mechanicznej centrali wentylacyjno-klimatyzacyjnej. Wniosła ponadto o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania na fakt bezczynności organu.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku wniósł o jej odrzucenie w zakresie zarzutu bezczynności dotyczącej wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu mechanicznej centrali wentylacyjno – klimatyzacyjnej budynku mieszkalnym, a także o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu, przywołując dotychczasowy przebieg postępowania, organ wyjaśnił, że przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania kontrolnego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Sama informacja o potencjalnym naruszeniu Prawa budowlanego nie powoduje wszczęcia postępowania i rozpoczęcia biegu terminów załatwienia sprawy, określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia przez określony podmiot należy potraktować w kategoriach sygnału, wymagającego weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Nie jest wówczas dopuszczalne wszczęcie postępowania na wniosek ("na żądanie strony"). O braku podstaw do prowadzenia postępowania organ informuje podmiot sygnalizujący w piśmie o charakterze informacyjnym. Jeśli więc organ może wszcząć postępowanie wyłącznie z urzędu, to brak jest wówczas podstaw do wydawania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony". Na taki sposób rozumienia powyższego przepisu wskazuje wyraźnie odesłanie w art. 61 a § 1 in principio.
Postanowieniem z 12 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Gd 50/24 WSA w Gdańsku, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wyjaśnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zagadnienia prawnego: czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny, a w przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach?
Z uwagi na to, że w dniu 8 września 2025 r. NSA podjął uchwałę w sprawie II OPS 2/25, postanowieniem z 23 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Gd 50/24 WSA w Gdańsku, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., podjął postępowanie w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności bada, czy dotyczy ona przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego.
Zakres właściwości sądów administracyjnych został uregulowany w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje (§ 2) orzekanie w sprawach skarg m. in na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (chodzi m. in. o decyzje lub postanowienia).
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest także terminowość (bezczynność/przewlekłość) działania organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może jednak weryfikować każdej sfery działań tych organów, ale tylko pewien ich zakres. Z treści przywołanych wyżej przepisów można wywieść generalny wniosek, że bezczynność organów administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wówczas, gdy organy te: nie wydają aktów takich jak decyzje, zaskarżalne postanowienia (w sprawach administracyjnych i egzekucyjnych), albo nie wydają innych aktów lub nie podejmują czynności dotyczących praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Z treści tych przepisów wynika, że organ jest bezczynny, jeśli nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Z powyższego wynika, że skarżąca domaga się wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w przepisach art. 53a lub art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane"). Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego postępowania uregulowane w rozdziale 5b zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" - przypisek Sądu) wszczyna się z urzędu. Z kolei art. 72a Prawa budowlanego stanowi, że postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu.
W tym miejscu należy wskazać, że w dniu 8 września 2025 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął następującą uchwałę w sprawie II OPS 2/25 (dostępna na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl): z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. W uchwale tej NSA wyjaśnił ponadto, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wyjaśnił m.in., że przyznanie jednostce prawa do procesu administracyjnego i prawa do sądu w każdej sytuacji, w której zamierza skorzystać z tego uprawnienia, zatem także w przypadku, gdy przepis materialnoprawny przewiduje wszczęcie postępowania na zasadzie oficjalności, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia prawnego. Podkreślono, że prawo do sądu nie ma charakteru absolutnego, niczym nieograniczonego. To prawodawca określa, w jaki sposób w ramach prawnie uregulowanej procedury, może być ono realizowane. Prawo to przysługuje więc jednostce w trybie i na zasadach określonych w przepisach prawa materialnego. Zdaniem NSA przyjęte w przepisach art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego rozwiązania (wszczęcie z urzędu) powinny być interpretowane przy przyjęciu założenia, że właściwy organ nadzoru budowlanego, zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, podejmie niezbędne działania zmierzające do przeciwdziałania zdarzeniom prawnym naruszającym porządek prawny w budownictwie.
W powołanej wyżej uchwale przesądzono, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. NSA wyjaśnił, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Stanowisko zajęte w powyższej uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2044/22).
Biorąc pod uwagę treść skargi, treść odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że skarżąca w istocie domaga się wszczęcia jednego z postępowań uregulowanych w rozdziałach 5b i 6 Prawa budowlanego (dotyczącego rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), do których to odpowiednio odnoszą się przepisy art. 53a ust. 1 i art. 72a tej ustawy, co czyni złożoną w niniejszej sprawie skargę niedopuszczalną.
Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę. Uiszczony wpis sądowy od skargi Sąd zwrócił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.