II SAB/Gd 26/26

II SAB/Gd 26/26 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-07-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Jacek Hyla
Wojciech Wycichowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 35 par. 3 i art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia: 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej C. z siedzibą w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej C. z siedzibą w W. sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych.
Uzasadnienie
C. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 17 czerwca 2025 r. nr ROD.6220.21.2024.PW Prezydent Miasta Gdyni stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Przebudowa i rozbudowa instalacji do produkcji cementu, polegająca na budowie nowej linii dozowania kamienia wapiennego oraz budowie linii rozładunku klinkieru z infrastrukturą pomocniczą - przedsięwzięcie planowane w 2 etapach". Przedsięwzięcie jest planowane na terenie C. Zakład Przemiałownia w G. przy ul. [...] [...], działki nr: [...] i [...] obr. [...].
Pismem z 15 lipca 2025 r. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku pismem z 23 lipca 2025 r.
W dniu 16 stycznia 2026 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wpłynęło ponaglenie C. (dalej jako "Spółka") z 8 stycznia 2026 r.
Następnie Spółka wniosła skargę z 2 kwietnia 2026 r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie rozpoznania odwołania Skarżącej od decyzji z 15 lipca 2025 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (sygn. akt SKO Gd/3465/2025). Skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania w określonym przez Sąd terminie; stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 i § 4 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej.
W uzasadnieniu Spółka przypomniała, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., odwołanie powinno zostać rozpoznane w terminie jednego miesiąca od dnia jego otrzymania. Wynikający z art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki i wyznaczenia nowego terminu również nie został wykonany. Bezczynność organu trwa od lipca 2025 r., a więc ponad osiem miesięcy, co stanowi oczywiste i kwalifikowane naruszenie prawa procesowego.
Tymczasem skutkiem bezczynności organu jest blokada inwestycji i straty Skarżącej. Przedłużające się postępowanie całkowicie blokuje realizację inwestycji, która: ma na celu redukcję wskaźnika klinkierowego, prowadzi do znacznego ograniczenia emisji CO2, zmniejsza emisję wtórną zakładu oraz uciążliwość transportową. Wstrzymanie inwestycji skutkuje dla Spółki wymiernymi stratami finansowymi, utratą korzyści gospodarczych oraz uniemożliwia realizację projektów zgodnych z celami środowiskowymi i regulacyjnymi (ESG). Zdaniem Spółki długotrwała bezczynność organu godzi w konstytucyjne prawo stron do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i uzasadnia ingerencję Sądu w trybie art. 149 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie wskazując, że rozpoznało odwołanie G. decyzją z 16 kwietnia 2026 r. sygn. akt SKO Gd/3465/25.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. w wyniku takiej kontroli sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi należało ocenić, czy zostały spełnione przesłanki jej dopuszczalności. Podstawową przesłanką w sprawach ze skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia do właściwego organu (art. 52 § 1 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skarżąca Spółka dopełniła tego warunku wnosząc ponaglenie z 8 stycznia 2026 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (vide: akta administracyjne organu odwoławczego). Jednocześnie należy zaznaczyć, że wymóg, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. uważa się za spełniony wówczas, gdy ponaglenie zostało wniesione, natomiast nie ma konieczności wstrzymywania się ze złożeniem skargi do czasu uzyskania postanowienia organu wyższego stopnia w sprawie.
Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako "k.p.a.", bezczynnością organu jest nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zatem bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1987/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też k.p.a. statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a., której służy m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej.
W niniejszej sprawie skarżąca Spółka zwalcza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o które wystąpiła Skarżąca.
Jak wynika z akt sprawy, wydana na wniosek Skarżącej decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z 17 czerwca 2025 r. nr ROD.6220.21.2024.PW została zaskarżona odwołaniem G. z 15 lipca 2026 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 17 lipca 2025 r. Następnie Prezydent Miasta Gdyni przekazał ww. odwołanie wraz ze swoim stanowiskiem i aktami sprawy pismem z 23 lipca 2026 r., które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 24 lipca 2025 r.
Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednocześnie, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Co również istotne, w myśl art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Jak wynika z akt sprawy, w dniu, w którym odwołanie wpłynęło do Kolegium (24 lipca 2025 r.) starszy inspektor tego organu wydał zarządzenie, w którym nadał sprawie numer 3465/25 oraz zaznaczył, że sprawa ma zostać rozpoznana według kolejności wpływu. Kolejną czynnością odwzorowaną w aktach organu II instancji jest wpływ w dniu 5 sierpnia 2025 r. pisma organu I instancji z 5 sierpnia 2025 r., przy którym nadesłano stanowisko Spółki wnioskującej o wydanie środowiskowych uwarunkowań. Następnym pismem w sprawie jest już ponaglenie Skarżącej z 8 stycznia 2026 r., które wpłynęło do Kolegium w dniu 16 stycznia 2026 r. oraz skarga do tutejszego Sądu z 2 kwietnia 2026 r., która wpłynęła do Kolegium w dniu 9 kwietnia 2026 r.
Co prawda Kolegium wydało w dniu 16 kwietnia 2026 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji (a więc załatwiło sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), jednakże skarga Spółki z 2 kwietnia 2026 r. wpłynęła do Kolegium w dniu 9 kwietnia 2026 r., a więc w czasie, gdy postępowanie odwoławcze nie zostało jeszcze zakończone wydaniem rozstrzygnięcia.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jak podnosi się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Jednocześnie ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyroki WSA w Gdańsku: z 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Gd 5/25, z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20, orzeczenia.nsa.gov.pl), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W przytoczonym powyżej art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca sprecyzował expressis verbis termin, w jakim organ odwoławczy ma załatwić sprawę i wynosi on miesiąc, aczkolwiek z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Z kolei jak explicte stanowi art. 36 k.p.a. organ ma obowiązek zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie podając jednocześnie przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Zatem bez względu na to, jakie były powody nie rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie, Kolegium powinno było zastosować art. 36 k.p.a., czego ani razu nie uczyniło w niniejszej sprawie. Ponownie zaś należy przypomnieć, że sprawa wpłynęła do organu w dniu 24 lipca 2025 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że nawet wpływ ponaglenia w dniu 16 stycznia 2026 r. nie spowodował, że Kolegium ustosunkowało się do niego wskazując przyczyny stanu swojej bezczynności. Powyższe, zdaniem Sądu, wskazuje na rażące naruszenie prawa.
Na marginesie Sąd zauważa, że w odpowiedzi na skargę z 23 kwietnia 2026 r. Kolegium jedynie wniosło o jej oddalenie w ogóle nie odnosząc się do przyczyn swojej bezczynności (vide: k. 11-12 akt sądowych).
Wobec faktu załatwienia sprawy w decyzji z 16 kwietnia 2026 r. nie było konieczności zobowiązywania organu do wydania w określonym terminie aktu.
Ponadto, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej Spółki kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł).
Sąd przyznał również od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej Spółki sumę pieniężną w kwocie 2.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie sumy pieniężnej jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie okres bezczynności organu jest zawiniony przez organ. Przyznanie Spółce wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, suma pieniężna w wysokości 2.000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu odwoławczego i zrekompensuje negatywne skutki związane z naruszeniem prawa Skarżących do rozpoznania sprawy w terminie.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.