II SAB/Łd 59/26

II SAB/Łd 59/26 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-05-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Michał Zbrojewski
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
Art. 151, art. 199, art. 200, art. 201
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 poz 902
Art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 poz 1691
Art. 35, art. 37 § 1, art. 227, art. 237
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
Art. 61 ust. 1-3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 15 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2026 roku sprawy ze skargi G. B. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
G. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej Stałej Organizacji Ruchu obowiązującej na skrzyżowaniu ulic [...] – [...] w Ł..
Skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.
Wobec powyższego skarżący wniósł o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;
3) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ze strony internetowej Urzędu Miasta Łodzi oraz z telefonicznej informacji, uzyskanej od pracownika Łódzkiego Centrum Kontaktu z Mieszkańcami dowiedział się, że w celu uzyskania kopii Stałej Organizacji Ruchu obejmującej skrzyżowanie ulic [...]-[...] w Ł., w ramach dostępu do informacji publicznej, skarżący musi skierować stosowny wniosek do Zarządu Dróg i Transportu UMŁ.
Wobec powyższego 6 stycznia 2026 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżący zwrócił się do ZDiT w Łodzi między innymi o udostępnienie Stałej Organizacji Ruchu obowiązującej na skrzyżowaniu ulic [...]-[...] w Ł., w ramach dostępu do informacji publicznej.
W odpowiedzi pismem nr [...] z 16 stycznia 2026 r., skarżący został poinformowany, że cyt.: "Zarząd Dróg i Transportu nie dysponuje wnioskowaną dokumentacją - w kwestiach związanych ze stałą lub czasową organizacją ruchu na drogach właściwym do udzielenia odpowiedzi jest Biuro Inżyniera Miasta w Departamencie Inwestycji i Zarządzania Drogami Urzędu Miasta Łodzi".
Biorąc powyższe pod uwagę, 22 stycznia 2026 r. do Biura Inżyniera Miasta w Departamencie Inwestycji i Zarządzania Drogami Urzędu Miasta Łodzi skarżący przesłał drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie, w ramach informacji publicznej, Stałej Organizacji Ruchu obowiązującej na skrzyżowaniu ulic [...]-[...] w Ł..
W odpowiedzi udzielonej pismem nr [...], z 28 stycznia 2026 r. p.o. Dyrektora Biura Inżyniera Miasta K. K. poinformował, że Biuro Inżyniera Miasta nie posiada przedmiotowej dokumentacji.
Z uwagi na fakt, że zarówno ZDiT w Łodzi, jak i Biuro Inżyniera Miasta, to komórki organizacyjne podległe Prezydentowi Miasta Łodzi, 28 stycznia 2026 r., skarżący przesłał drogą elektroniczną skargę do Prezydenta Miasta Łodzi, jako jednoosobowego organu wykonawczego miasta na prawach powiatu, oraz organu administracji publicznej. W skardze zawarłem między innymi wniosek, o ustalenie komórki organizacyjnej Urzędu Miasta Łodzi, która jest w posiadaniu Stałej Organizacji Ruchu obowiązującej w obrębie skrzyżowania ulic [...]-[...] w Ł. i posiada uprawnienia do udostępnienia wnioskowanej SOR i przekazanie do tej komórki mojego wniosku o udzielenie informacji publicznej w ww. sprawie. Do 12 lutego 2026 r. od Prezydenta Miasta Łodzi skarżący nie otrzymał żadnej informacji odnośnie udostępnienia wnioskowanej SOR.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łodzi w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie złożonej skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak złożenia pisma ponaglającego przed złożeniem skargi
Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej w całości.
Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ wyjaśnił, że skarżący nie złożył do organu pisma stanowiącego ponaglenie. Tym samym, złożona skarga jako niespełniająca wymogów art. 53 § 2b P.p.s.a. winna podlegać odrzuceniu.
Jednocześnie organ wskazał, że pismo skarżącego z 28 stycznia 2026 r. o której mowa w piśmie skarżącego, nie dotyczyła rozpoznania wniosku o dostęp o informację publiczną i zgodnie z ustaloną właściwością została przekazana do Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi i nie znajduje się obecnie w oryginale w posiadaniu organu, dlatego do przekazanych akt załączony został wydruk skanu przekazanych dokumentów.
Niezależnie od powyższego, pełnomocnik organu podniósł, że wzywany organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 stycznia 2026 r., w formie elektronicznej, pismem z 28 stycznia 2026 r., a tym samym organ nie znajdował i nie znajduje się w bezczynności.
Z informacji przekazanych przez urzędnika prowadzącego sprawę wynika, że wnioskodawca w rozmowie telefonicznej potwierdził, że otrzymał odpowiedź od Biura Inżyniera Miasta, dodał jednakże, że oczekuje odpowiedzi od Pani Prezydent H. Z., a nie od dyr. K. K.. Mimo poinformowania go o strukturach organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi, zakwestionował ten fakt, stwierdzając, że oczekuje odpowiedzi od Pani Prezydent, a jeżeli takiej nie otrzyma to złoży sprawę do sądu.
Pełnomocnik organu podkreślił, że wniosek o dostęp do informacji publicznej nie może być rozumiany jako obowiązek podjęcia przez organ czynności, które doprowadziłyby do ich wytworzenia. Organy administracji, w odpowiedzi na zapytanie skarżącego wyraźnie wskazały, że nie posiadają dokumentacji dotyczącej organizacji ruchu na skrzyżowaniu ulic [...]-[...] w Ł..
Pismem z 1 kwietnia 2026 r. skarżący uzupełnił skargę podnosząc, że 24 listopada 2025 r. skierował do ZDiT w Łodzi wniosek, o wprowadzenie zmiany w Stałej Organizacji Ruchu na skrzyżowaniu ulic [...]-[...] w Ł.. Wniosek dotyczył m. in usunięcia znaku D-l umieszczonego po lewej stronie jezdni ulicy [...], przed skrzyżowaniem z ulicą [...]. Ruch na tej jezdni odbywa się w kierunku centrum miasta (kopia wniosku - załącznik nr 1). W uzasadnieniu wniosku między innymi skarżący wskazał, z jakiego powodu przedmiotowy znak nie może występować samodzielnie po lewej stronie jezdni. W odpowiedzi na mój wniosek z Urzędu Miasta Łodzi skarżący otrzymał pismo nr [...] z 23 grudnia 2025 r. podpisane przez p.o. z-cy Dyrektora Biura Inżyniera Miasta G. M. (kopia pisma - załącznik nr 2). Z treści pisma wynika między innymi, że zamiast usunąć znak drogowy ustawiony niezgodnie z obowiązującymi regulacjami, wydana została dyspozycja do ZDiT, w celu uzupełnienia brakującego oznakowania. W efekcie na początku 2026 roku po prawej stronie jezdni ulicy [...], w kierunku centrum miasta został zainstalowany nowy znak D-l, który swoją obecnością miał "legalizować" powtórzenie znaku D-l po lewej stronie jezdni, o usunięcie którego skarżący wnosił. W efekcie, w ocenie skarżącego, oba znaki stoją niezgodnie z dyspozycjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków umieszczania ich na drogach. Z zasad ogólnych przywołanej regulacji, dotyczących wszystkich znaków pionowych wynika, że cyt.: jeżeli znak po lewej stronie jezdni jest powtórzeniem znaku umieszczonego po prawej stronie, to powinien znajdować się w tym samym przekroju poprzecznym drogi, chyba że warunki lokalne to uniemożliwiają lub przepisy załącznika stanowią inaczej. W omawianej sytuacji znaki nie znajdują się w tym samym przekroju poprzecznym drogi, chociaż warunki lokalne na to pozwalają, a przepisy załącznika nie stanowią inaczej.
W celu weryfikacji na przedmiotowym skrzyżowaniu wszystkich ujawnionych nieprawidłowości, dotyczących znaków D-l, skarżący wystąpił w pierwszej kolejności do ZDiT, a następnie do BIM w Łodzi z wnioskami, w ramach dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie kopii stałej organizacji ruchu obowiązującej na ww. skrzyżowaniu. Są to te same wnioski, które skarżący wskazał w skardze z 12 lutego 2026 r. skierowanej do WSA w Łodzi.
Skarżący wyjaśnił, że obie ww. komórki organizacyjne Urzędu Miasta Łodzi odpowiedziały, że nie dysponują dokumentacją, o udostępnienie której wnosił. Jednak obie ww. komórki, jak wynika z pisma nr [...] z 23 grudnia 2025 r. przyczyniły się do zainstalowania znaku D-l na początku bieżącego roku, w ww. lokalizacji.
Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami, aby w sposób legalny zarządca drogi publicznej mógł zainstalować na drodze znak drogowy, znak ten musi być ujęty w Stałej Organizacji Ruchu zatwierdzonej przez właściwy organ. W oficjalnym piśmie, skarżący otrzymał informację o "uzupełnieniu brakującego oznakowania", co faktycznie nastąpiło. Powyższe wskazywało, że przedmiotowy znak D-1 jest uwzględniony w obowiązującej na ww. skrzyżowaniu Stałej Organizacji Ruchu. Jednak sam dokument (SOR) nie znajduje się w dyspozycji ani ZDiT w Łodzi, ani BIM w Łodzi lecz w dyspozycji, być może innej komórki organizacyjnej UMŁ, lub w dyspozycji samej Prezydent Miasta Łodzi. W kontekście zainstalowania nowego znaku D-l na ww. skrzyżowaniu, na początku 2026 r., wszelkie telefoniczne wyjaśnienia pracownika BIM UMŁ w zakresie braku SOR na ww. skrzyżowaniu brzmiały niewiarygodnie.
Telefonicznie przekazywane informacje były niewiarygodne z jeszcze jednego powodu. W ostatnich latach na skrzyżowaniu ulic [...]-[...] kilkukrotnie była wprowadzana Tymczasowa Organizacja Ruchu, w związku z remontem wiaduktu na ul. [...]. Wówczas na ww. skrzyżowaniu zmieniana była organizacja ruchu poprzez wprowadzenia nowego oznakowania tymczasowego. Po zakończonych pracach remontowych przywracano oznakowanie obowiązujące przed remontem, co jednoznacznie wskazuje, na przywracanie organizacji ruchu obowiązującej przed rozpoczęciem prac remontowych. Ponadto na ww. skrzyżowaniu bardzo często dochodzi do kolizji i wypadków, a Policjanci wskazują sprawców na podstawie znaków drogowych zainstalowanych w obrębie tego skrzyżowania. Wydaje się mało prawdopodobne, aby Policja ustalała sprawców na podstawie oznakowania, które nie jest ujęte w Stałej Organizacji Ruchu, a tym samym jest nielegalne.
Biorąc powyższe pod uwagę 28 stycznia 2026 r., do Prezydent Miasta Łodzi skarżący skierował pismo, które zawierało skargę oraz ponowienie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Z treści dotyczącej "wniosku" jednoznacznie wynika, że skarżący domaga się przekazania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 21 stycznia 2026 r., do właściwej komórki organizacyjnej UMŁ dysponującej Stałą Organizacją Ruchu na skrzyżowaniu ulic [...]-[...] w Ł.. W tym przypadku skarżący odstąpił od ponownego sporządzania wniosku o udzielenie informacji publicznej i załączył wniosek z 21 stycznia 2026 r., na co jednoznacznie wskazał w korespondencji z 28 stycznia 2026 r. poprzednio zaadresowanej bezpośrednio do Prezydent Miasta Łodzi. Z uwagi na fakt, iż do 12 lutego 2026 r., w tej sprawie skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi, skarżący skierował do WSA w Łodzi skargę na bezczynność organu określoną w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie skarżącego, bezzasadny jest wniosek organu, który podniósł, że jako skarżący nie spełnił wymogów określonych w art. 53 § 2b ppsa i nie skierowałem do organu pisma stanowiącego ponaglenie. Skarżący wyjaśnił, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musiał tego robić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) – "p.p.s.a.", kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) – w skrócie: "u.d.i.p." – stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2020 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13).
W świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w powołanej wyżej ustawie o dostępie do informacji publicznej regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Z kolei według art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wbrew stanowisku pełnomocnika organu wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga ponaglenia. Skarga na bezczynność organu administracji powinna być poprzedzona ponagleniem przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) – w skrócie: "k.p.a.", ale tylko wtedy, gdy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nakazującego poprzedzenie wniesienia skargi na bezczynność organu ponagleniem nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie mogą być stosowane.
Również żądanie zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania jest bezpodstawne. W art. 199 p.p.s.a. ustanowiono ogólną zasadę, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei z art. 200 i art. 201 p.p.s.a. wynika, że jedynie w razie uwzględnienia skargi, zaistnieje obowiązek zwrotu przez organ kosztów poniesionych przez skarżącego. Co za tym idzie w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, odmiennie niż w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej, w ogóle nie jest możliwe zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu i to bez względu na wynik sprawy, bowiem nie istnieją jakiekolwiek przepisy szczególne umożliwiające zasądzenie od strony skarżącej na rzecz skarżonego organu postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji.
Przechodząc natomiast do rozważań merytorycznych przede wszystkim przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie 6 stycznia 2026 r. skarżący skierował do Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi (w skrócie: "ZDiT") wniosek o udostępnienie, w ramach informacji publicznej, Stałej Organizacji Ruchu obowiązującej na skrzyżowaniu ulic [...]-[...] w Ł..
W odpowiedzi pismem z 16 stycznia 2026 r., znak: nr [...], poinformowano skarżącego, że Zarząd Dróg i Transportu nie dysponuje wnioskowaną dokumentacją, a w kwestiach związanych ze stałą lub czasową organizacją ruchu na drogach właściwym do udzielenia odpowiedzi jest Biuro Inżyniera Miasta w Departamencie Inwestycji i Zarządzania Drogami Urzędu Miasta Łodzi.
W związku z powyższym 21 stycznia 2026 r. (chociaż obie strony błędnie podają również datę 22 stycznia 2026 r.) skarżący złożył tożsamy wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Biura Inżyniera Miasta (w skrócie: "BIM").
W odpowiedzi udzielonej pismem z 28 stycznia 2026 r., znak: [...], p.o. Dyrektora Biura Inżyniera Miasta K. K. poinformował skarżącego, że Biuro Inżyniera Miasta nie posiada przedmiotowej dokumentacji.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w odróżnieniu od Dyrektora ZDiT w Łodzi, do którego pierwotnie skarżący zwrócił się o udostępnienie mu informacji publicznej w omawianym zakresie, Dyrektor BIM nie ma zdolności sądowej i nie może reprezentować Miasta Łódź na zewnątrz. BIM jest bowiem tylko komórką organizacyjną UMŁ, co oznacza, że służy ono jedynie pomocniczo Prezydentowi Miasta w wykonywaniu jego zadań. Co prawda Prezydent może upoważnić pracowników urzędu do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, a także może udzielić pracownikom urzędu oraz kierownikom miejskich jednostek organizacyjnych, a w przypadkach określonych w odrębnych przepisach także pracownikom tych jednostek organizacyjnych, upoważnień lub pełnomocnictw do realizacji czynności określonych ich treścią (§ 9 Regulaminu Organizacyjnego UMŁ), ale nadal te czynności wykonywane są w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi.
W związku z powyższym przyjąć należy, że bez względu na fakt, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej bezpośrednio do BIM, to Prezydent Miasta Łodzi, a nie Dyrektor BIM jest podmiotem zobowiązanym do załatwienia tego wniosku. To z kolei oznacza, że również skarga na bezczynność powinna wskazywać Prezydenta Miasta Łodzi, jak organ administracji publicznej, który odpowiada za działanie komórki organizacyjnej UMŁ, w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Według Sądu pismo Dyrektora BIM z 26 stycznia 2026 r. stanowi odpowiedź na wniosek skarżącego z 21 stycznia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie organ w dacie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności. Fakt, że skarżący nie akceptuje odpowiedzi Dyrektora BIM, że nie posiada informacji, o którą wnioskował skarżący nie może już być przedmiotem oceny sądu administracyjnego.
Natomiast pismo skarżącego z 28 stycznia 2026 r. nazwane "skargą", wbrew twierdzeniom skarżącego, że stanowi również ponowienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ewidentnie jest skargą powszechną, o której mowa w art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, na co z resztą skarżący sam wskazuje pisząc: "W oparciu o przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego składam skargę na Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi (...)".
Uregulowane w Dziale VIII k.p.a. postępowanie skargowo-wnioskowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Skargi takie - związane z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników - są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością materialno-techniczną polegającą na zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 960/13).
Skarga, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jest skargą niedopuszczalną i dlatego stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., podlega odrzuceniu.
W ocenie Sądu zawarcie w ww. piśmie skarżącego z 28 stycznia 2026 r. "wniosku" o:
"1. Niezwłoczne ustalenie komórki organizacyjnej Urzędu Miasta Łodzi, która jest w posiadaniu Stałej Organizacji Ruchu obowiązującej w obrębie skrzyżowania ulic [...]-[...] w Ł. i posiada uprawnienia do udostępnienia wnioskowanej SOR.
2. Niezwłoczne przekazanie do komórki organizacyjnej UMŁ wymienionej w punkcie 1, mojego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 21 stycznia 2026 roku (kopia wniosku - załącznik nr 3 i 4), który to wniosek, w wyniku przekazania nieprawdziwej informacji przez Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi E. K. P. przesłałem do Biura Inżyniera Miasta, która to komórka nie posiada kompetencji do udostępnienia wnioskowanej SOR.".
nie jest równoznaczne z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Pomimo nazwania tej części pisma "wnioskiem" nadal jest to skarga w trybie art. 227 k.p.a., bowiem skarżący wprost domaga się od Prezydenta Miasta Łodzi – jako podmiotu nadzorującego jednostkę organizacyjną ZDiT w Łodzi, która realizuje zadania w imieniu Prezydenta Miasta oraz podmiotu, w ramach którego funkcjonuje Biuro Inżyniera Miasta, działające jako komórka organizacyjna UMŁ – konkretnych działań w celu usunięcia zaniedbań lub nienależytego wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenia praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłego lub biurokratycznego załatwiania tej konkretnej sprawy. W żadnym miejscu tego pisma nie wskazano, że skarżący domaga się od Prezydenta Miasta Łodzi udostępnienia informacji publicznej, a jedynie ustalenia właściwej komórki posiadającej informację, o którą wnioskował skarżący oraz przekazania tej komórce wniosku udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym pismo skarżącego z 28 stycznia 2028 r. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Jeżeli zatem w ocenie skarżącego dokument, którego udostępnienia żądał (tzw. SOR), powinien być opracowany z urzędu, to słusznie skarżący złożył skargę w trybie art. 227 k.p.a. do Prezydenta Miasta Łodzi na podlegające mu jednostkę organizacyjną i komórkę organizacyjną. Jednak i ta kwestia nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Co do zasady w ramach dostępu do informacji publicznej można bowiem żądać tylko takiej informacji, która już istnieje. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może natomiast zmierzać do jej wytworzenia.
Z kolei, jak już to zostało wcześniej podkreślone, załatwienie sprawy w trybie skargowym odbywa się według innych zasad. Zgodnie bowiem z art. 237 k.p.a. Organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca (§1). O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego (§ 3). W razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38 (§ 4).
Reasumując skarżący zwrócił się do BIM o udostępnienie określonej informacji publicznej, a w odpowiedzi na ten wniosek i w ustawowym terminie skarżący został poinformowany, że BIM nie posiada wnioskowanej informacji publicznej. To oznacza, że Prezydentowi Miasta Łodzi nie można postawić zarzutu bezczynności w powyższym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
aj