II SAB/Bd 32/24

II SAB/Bd 32/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
658
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 293/25 - Wyrok NSA z 2025-05-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność [...] sp. z o.o. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] sp. z o.o. w B. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że [...] sp. z o.o. w B. dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od [...] sp. z o.o. w B. na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...].12.2023 r. Zakład Wodociągów i Usług Komunalnych sp. z o.o. w B. (dalej określana jako Skarżąca) zwróciła się do C. sp. z o.o. w B. (dalej określana jako Spółka), powołując się na przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej powoływana jako udip) o udostępnienie informacji publicznej w postaci pisemnej odpowiedzi na następujące pytania:
"1. Jakie jest nominalne obciążenie oczyszczalni, w tym dobowa ilość dopływających ścieków oraz dobowe ładunki zanieczyszczeń (dot. wszystkich wskaźników zanieczyszczeń ujętych w pozwoleniu wodnoprawnym i mających istotny wpływ na końcowy efekty oczyszczania ścieków)?
2. Jakie jest aktualne obciążenie oczyszczalni, w tym dobowa ilość dopływających ścieków oraz dobowe ładunki zanieczyszczeń (dot. wszystkich wskaźników zanieczyszczeń ujętych w pozwoleniu wodnoprawnym i mających istotny wpływ na końcowy efekty oczyszczania ścieków)?".
Ponadto Skarżąca wniosła o udostępnienie kopii aktualnego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków oczyszczonych do odbiornika.
W odpowiedzi na powyższy na wniosek Spółka poinformowała, że z uwagi na zakres informacji nim objętych nie znajdzie do niego zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji i żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w jej trybie.
Spółka wskazała, że aby określoną informację traktować jako "informację publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, powinna ona zawierać pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, w celach jedynie prywatnych, nie mają waloru informacji publicznej. Podobnie nie stanowią wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnioski o udostępnienie określonych informacji będących co prawda w posiadaniu określonego podmiotu, ale nie dotyczących "spraw publicznych", ale jedynie spraw prywatnych innych, indywidualnych podmiotów. Wnioskowane informacje nie posiadają waloru publicznego charakteru, a prywatny. C. jest spółką prawa handlowego, działającą w oparciu zasady wolnorynkowe i nie wykonującą zadań z zakresu użyteczności publicznej - zbiorowego zaopatrzenia w wodę czy zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie odrębnych ustaw. Skarżąca jest kontrahentem Spółki, tym samym żądane informacje nie mają charakteru publicznego, a Skarżąca wykazuje swój subiektywny interes w udostępnieniu informacji. Ugruntowane stanowisko judykatury potwierdza, że udip nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. To zaś przesądza, że żądane informacje nie posiadają cechy informacji publicznej. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać, że opisane we wniosku informacje są informacją publiczną, nie podlegałyby one udostępnieniu w trybie stosowania przepisów udip, o czym jednoznacznie stanowi jej art. 5 ust. 2. Informacje na temat Spółki, obsługującej infrastrukturę krytyczną, we wskazanym zakresie mogą mieć wartość gospodarczą, ponieważ ujawniają rozmiary działalności gospodarczej. Z danych tych podmioty nieuprawnione mogą wyinterpretować w ten sposób informacje o zakresie i kosztach prowadzonej przez Spółki działalności. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, w odniesieniu do żądanego we wniosku dokumentu wewnętrznego zaistniały przesłanki wyłączające zastosowanie przepisów udip.
Skargę na bezczynność Spółki złożyła Skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 udip poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informacje prywatne, ponieważ wnioskodawca jest kontrahentem Spółki i wykazuje subiektywny interes w udostępnieniu informacji, podczas gdy żądane informacje mają charakter publiczny, dotyczą bowiem informacji o podmiocie, funkcjonowaniu podmiotu oraz wykorzystywaniu majątku przez podmiot, w którym jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a nadto wnioskodawca nie wykazuje interesu subiektywnego, lecz jego interes ma charakter obiektywny.
Podnosząc powyższe, Skarżąca wniosła o zobowiązanie Spółki w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku do udostępnienia żądanych informacji i stwierdzenie, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Spółki na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że z danych zawartych w publicznym Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że C. sp. z o.o. jest osobą prawną, w której pozycję dominującą - w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 udip - posiada jednostka samorządu terytorialnego, tj. Gmina B. Właścicielem 99,98% udziałów w Spółce jest bowiem spółka komunalna Miejskie Wodociągi i Kanalizacja sp. z o.o. (dalej: MWiK), w której z kolei 100% udziałów posiada Gmina B.
Zauważyć należy, że art. 4 ust. 1 pkt 5 udip zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 248/17 i III OSK 906/21).
Powyższe potwierdza doktryna, przyjmując, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat (zob. P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej s. 8 oraz wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 894/19).
Zdaniem Skarżącej, żądane przez nią informacje stanowią informację publiczną, która winna zostać udostępniona. Z zakresu wniosku wynika, że żądane informacje stanowią informacje o działalności podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, a konkretnie o sposobie wykorzystania majątku, jaki stanowi oczyszczalnia ścieków K. Natomiast pozwolenie wodnoprawne jest dokumentem niezbędnym do prowadzenia działalności polegającej na oczyszczaniu i odprowadzaniu ścieków.
Skarżąca nie zgadza się również ze stanowiskiem Spółki, że żądane informacje stanowią informacje prywatne. Przede wszystkim Skarżąca zaprzeczyła, że jest kontrahentem Spółki. Nie obowiązuje między nimi żadna umowa.
Odnosząc się do twierdzenia Spółki, że Skarżąca wykazuje swój subiektywny interes w udostępnieniu informacji, wskazać należy, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że o zaliczeniu informacji do informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 udip, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Zakres wniosku wyklucza możliwość uznania żądanych informacji za informację prywatną. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 udip).
Wniosek dotyczy danych o obciążeniu oczyszczalni ścieków, czyli wykorzystaniu majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip oraz udostępnienia dokumentu stanowiącego podstawę działalności Spółki w zakresie oczyszczania ścieków. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 udip podlegają one udostępnieniu jako informacja publiczna niezależnie od celu pozyskania tych informacji.
Niezasadne jest również stanowisko, że nawet gdyby uznać, że żądane we wniosku informacje są informacją publiczną, nie podlegałyby udostępnieniu z uwagi na art. 5 ust. 2 udip (tajemnicę przedsiębiorstwa). W sprawie Spółka nie odmówiła udostępnienia informacji publicznej z tego powodu w przepisanej prawem formie, albowiem prezentowała stanowisko, że nie jest obowiązana do jej udostępniania.
Zdaniem Skarżącej, uzasadnione jest stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Treść pisma z dnia [...] stycznia 2024 r. wskazuje bowiem, że Spółka zlekceważyła wniosek Skarżącej i wykazała się jawnym brakiem woli załatwienia sprawy, podając w uzasadnieniu nieprawdziwe informacje co do prywatnego charakteru żądanych informacji i określając Skarżącą jako swojego kontrahenta. Zachowanie Spółki świadczy też o niestosowaniu przepisów prawa. Pomimo tego, że de facto wykonuje część zadań własnych gminy w zakresie oczyszczania ścieków na zlecenie MWiK, ukrywa podstawowe dokumenty, które są jej niezbędne w wykonywaniu tych zadań (pozwolenie wodnoprawne) i informacje o wykorzystaniu posiadanego majątku w prowadzonej działalności w zakresie oczyszczania ścieków. Powyższe uzasadnia również zasądzenie od Spółki na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że nie należy do kręgu podmiotów, które na gruncie udip zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Nie mieści się bowiem w definicji władzy publicznej i kwestia ta nie wymaga dalszego wyjaśnienia. Co jednak kluczowe, Spółka nie wykonuje też zadań publicznych. Nie jest podmiotem, któremu władze publiczne zleciły realizację zadania własnego gminy. Spółce nie została powierzona realizacja jakiegokolwiek zadania publicznego czy też zadania własnego, w tym w szczególności zadania własnego gminy B. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.
Działalność Spółki ma charakter działalności cywilnoprawnej. W umowie spółki w sposób jednoznaczny przesądzono, że została ona powołana do prowadzenia działalności gospodarczej, przy czym działalność ta nie będzie działalnością w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
Wskazuje się w doktrynie, że "z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny". Skarżąca nie jest kontrahentem Spółki, jest jednak kontrahentem MWiK, który zleca Spółce określone usługi - oba te stosunki prawne opierają się przy tym na zasadach cywilnoprawnych, a nie stanowią elementu realizacji określonego zadania publicznego.
W praktyce informacje wnioskowane przez Skarżącą sprowadzają się do informacji dotyczących działalności prowadzonej przez Spółkę, jej zakresu (rozmiarów), a także, pośrednio, przyjmowanych w ramach poszczególnych stosunków cywilnoprawnych zawieranych przez nią i jej kontrahentów, warunków świadczenia usługi. Takie informacje stanowią zaś element działalności biznesowej, nie zaś elementem działalności publicznej - a więc i nie mają charakteru informacji publicznej.
Skarżąca błędnie wywodzi publiczny charakter określonych informacji jedynie z tego, że Spółka znajduje się pod pośrednią kontrolą gminy B. Takie rozumienie jest błędne i sprzeczne z zakresem regulacji udip. Jak wskazuje się w doktrynie: "H. Izdebski zaś za sprawę publiczną uznaje każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre z działań innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym."[1]. Wskazany autor wskazuje więc nawet na konieczność łącznego spełnienia przesłanek realizacji zadania publicznego i dysponowania majątkiem publicznym.
Kwestia dysponowania majątkiem publicznym również może budzić wątpliwości. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40): "Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw." Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że gminną osobą prawną jest po pierwsze jedynie podmiot utworzony przez gminę, po drugie, zgodnie z dominującym poglądem, gminną osobą prawną w rozumieniu tego przepisu nie jest podmiot, w którym gmina posiada mniej niż 100% akcji lub udziałów.
Spółka nie została utworzona przez gminę, ale przez odrębne spółki (MWiK i B. sp. z o.o.).
Jednocześnie, nawet jeżeli przyjąć, że za gminną osobę prawną może zostać uznana nie tylko spółka utworzona bezpośrednio przez gminę, ale i spółka utworzona z większościowym udziałem takiej spółki, w dalszej kolejności nie jest spełniony warunek 100% udziału Gminy w Spółce. Z powyższego wynika, że za mienie publiczne nie powinno zostać uznane mienie, którym dysponuje Spółka.
Wnioskiem objęte są nie kwestie związane z dysponowaniem jakimkolwiek majątkiem, ale informacje dotyczące "technicznych", czy wręcz biznesowych aspektów działalności. Również z tego względu nie można im nadać charakteru informacji publicznej. W dalszej części wskazano na brak podstaw do udzielenia informacji z uwagi na art. 5 ust. 2 udip oraz brak rażącego naruszenia prawa z jej strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Wniosek ten jest procedowany na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów cyt. ustawy. Stanowi ona, że jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 udip, udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2).
Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd w pierwszej kolejności ocenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).
W niniejszej sprawie podmiot, do którego wniosek skierowano, tj. C. sp. z o.o. w B. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 udip jako podmiot wykonujący zadania publiczne oraz dysponujący majątkiem publicznym. Jak wynika z załączonej do akt informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców z Krajowego Rejestru Sądowego wg stanu na dzień 27 czerwca 2024 r. jako jedyny wspólnik zobowiązanej spółki zostały wymienione Miejskie Wodociągi i Kanalizacja w B. - sp. z o.o., których z kolei właścicielem 100% udziałów jest Miasto B. - powyższe informacje są dostępne na stronie internetowej [...] w zakładce ,"O nas" - ,"O firmie".
Zgodnie z powołanym przepisem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak słusznie wywodzi NSA w wyroku w sprawie III OSK 325/23, LEX nr 3691902, zauważyć należy, że przepisy ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 954, dalej powoływana jako uokk) wyróżniają "dominację" w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście uokk posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem "przedsiębiorcy dominującego", czyli takiego, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 4 uokk, przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców. Uprawnienia takie tworzy w szczególności dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami (art. 4 pkt 4 lit. a uokk). W konsekwencji przyjąć należy, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 udip nakazuje w istocie pozycję dominującą ustalać w kontekście ww. stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Konieczne jest więc zbadanie w indywidualnej sprawie relacji związanych ze strukturą własnościową spółki (por. wyrok NSA w sprawach I OSK 2205/16 oraz III OSK 3386/21). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej ustalenia dotyczące struktury własnościowej Spółki, nie ulega wątpliwości, że Miasto B. posiada w niej pozycję dominującą.
Mając na uwadze powyższe, informacja o działalności Spółki, związanej z realizacją zadań dotyczących odprowadzania i oczyszczania ścieków, finansowanych ze środków publicznych, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 udip. Spółka wykonuje zadania publiczne. Jak wynika z informacji zamieszczonych w prowadzonej przez Spółkę stronie internetowej, w zakładce o nas, zakres działalności, zamieszczonym na stronie [...], Spółka jest spółką prawa handlowego, przedsiębiorstwem, którego nadrzędnym celem jest zaspokajanie potrzeb podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, zlokalizowanych na terenie przemysłowym w południowo - wschodniej części miasta B., w zakresie dostawy wody, odprowadzania i oczyszczania ścieków. Ponadto spółka oczyszcza ścieki na rzecz spółek miejskich powołanych m.in. do zbiorowego odprowadzania ścieków. Jej nadrzędnym celem jest wykonywanie zadania w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków. Jak wynika z ogólnie dostępnych danych z KRS, przedmiotem przeważającej działalności Spółki jest odprowadzanie i oczyszczanie ścieków (kod PKD 37.00.Z).
Spółka wykonuje zadanie o charakterze użyteczności publicznej, czyli takie, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (por. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679). Zadanie to gminy wykonują m.in. poprzez powoływane spółki prawa handlowego (por. art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej).
Wskazywana przez Spółkę okoliczność, że jest spółką prawa handlowego i nie wykonuje zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie oznacza, że do żądanych informacji nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Spółka jest w pełni zależna od MWiK, a pozycję dominującą posiada w niej Gmina B. Przy wykorzystaniu oczyszczalni ścieków K. podmiot zobowiązany oczyszcza połowę ścieków wytwarzanych przez mieszkańców B. Spółka wykonuje zatem zadania w zakresie oczyszczania ścieków, które zleca jej MWiK - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powołane do wykonywania zadań własnych Gminy B. w zakresie m.in. odprowadzania i oczyszczania ścieków. Potwierdza to informacja zawarta na stronie internetowej [...], gdzie wskazano: "Ponadto spółka oczyszcza ścieki na rzecz spółek miejskich powołanych m.in. do zbiorowego odprowadzania ścieków."
W ocenie Sądu, wnioskowane informacje zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze udip, będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych.
Z zakresu wniosku wynika, że żądane informacje, tj. informacja o nominalnym i aktualnym obciążeniu oczyszczalni, w tym o dobowej ilości dopływających ścieków oraz dobowych ładunkach zanieczyszczeń, stanowią informacje o działalności podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, a konkretnie o sposobie wykorzystania majątku, jaki stanowi oczyszczalnia ścieków K. Natomiast dokument, o którego kopię wystąpiła Skarżąca, tj. pozwolenie wodnoprawne, jest dokumentem niezbędnym do prowadzenia działalności polegającej na oczyszczaniu i odprowadzaniu ścieków. Pozwolenie wodnoprawne jest decyzją administracyjną, która określa warunki wprowadzania ścieków do wód, w tym określa dopuszczalne wskaźniki zanieczyszczeń ścieków.
Podsumowując, żądane informacje dotyczą działalności podmiotu, w którym pozycję dominującą posiada jednostka samorządu terytorialnego i gospodarowania przez niego mieniem komunalnym. W konsekwencji, żądane przez Skarżącą informacje stanowią informację publiczną, która winna zostać udostępniona.
Należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat (zob. P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej s. 8 oraz wyrok NSA w sprawie I OSK 894/19).
W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że ocena działań Spółki podjętych w celu załatwienia wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jej bezczynności. W tym zakresie wskazać należy, że publiczny charakter żądanych informacji oraz fakt, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niepodjęcie bowiem przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 udip oznacza, że Spółka pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 2512/15).
Spółka podnosiła, że Skarżąca posiada swój subiektywny interes w udostępnieniu informacji, co w jej ocenie uzasadnia nieudostępnienie jej żądanej informacji. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności zaś jej art. 1 ust. 1 i art. 6, nie dają podstaw do uznawania, że informacja nie ma cech informacji publicznej tylko ze względu na cel, któremu ma służyć. Takiej (zawężającej) definicji pojęcia informacji publicznej w znaczeniu przedmiotowym nie można też dopatrzyć się w art. 61 Konstytucji. W świetle przepisu art. 2 udip co do zasady każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Uznanie zaś za trafny poglądu, że nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. wyrok NSA w sprawie III OSK 7440/21).
Zwrócić należy również uwagę na to, że w przypadku gdy przedmiotem wniosku strony jest informacja prosta, to od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie nieudostępnienie Skarżącej żądanej przez nią informacji z powołaniem na jej subiektywny interes stanowi nieuprawnione działanie podmiotu zobowiązanego nie mające oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przede wszystkim jednak Skarżąca w żaden sposób nie odwoływała się w toku postępowania na swój własny indywidualny interes w uzyskaniu żądanej informacji.
Reasumując, przedmiotowy wniosek dotyczył danych ogólnych o obciążeniu oczyszczalni ścieków, czyli wykorzystaniu majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip oraz udostępnienia dokumentu stanowiącego podstawę działalności podmiotu zobowiązanego w zakresie oczyszczania ścieków. W świetle przywołanego wyżej art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 udip podlegają one udostępnieniu jako informacja publiczna, niezależnie od celu pozyskania tych informacji przez Skarżącą.
Spółka, uzasadniając odmowę wskazała nadto, że żądane informacje mogą mieć wartość gospodarczą, ponieważ ujawniają rozmiary działalności gospodarczej podmiotu obsługującego infrastrukturę krytyczną i z danych tych podmioty nieuprawnione mogą wyinterpretować w ten sposób informacje o zakresie i kosztach prowadzonej przez Spółkę działalności. Odnośnie przyczyny nieudzielenia informacji, jaką jest chęć ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu między innymi ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jeśli zatem którakolwiek z żądanych informacji taką tajemnicę stanowi, to podmiot zobowiązany wydaje wówczas w tym zakresie decyzję administracyjną, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. Nie ma przy tym znaczenia, że Spółka nie jest organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 17 udip, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Z tych względów należy stwierdzić, że Spółka, jako podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Skarżącej, bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałała we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: nie udzieliła żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływana jako "ppsa") orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.
Jednocześnie - w ocenie Sądu - stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka szczególna sytuacja w badanej sprawie nie zaistniała. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a ppsa orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa w pkt 1 wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku Skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozpoznanie wniosku nastąpi zgodnie z przywołanymi na wstępie zasadami i przepisami, tj. poprzez udzielenie informacji publicznej i/ lub poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Rozpatrując skargę na bezczynność, sąd nie jest uprawniony do wskazywania konkretnego sposobu załatwienia sprawy.
Oddalając skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji wyroku), tj. w zakresie zasądzenia na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, Sąd miał na uwadze to, że zachowanie Spółki nie nosiło znamion celowego uchylenia się od ustawowych obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej i nie można mówić o uzasadnionej obawie, że bez dodatkowej sankcji nie będzie ona respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
O należnych Skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa (pkt 4 sentencji wyroku).
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
J. Brzezińska J. Wichrowski R. Owczarzak
-----------------------
[1] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. M. Sakowska-Baryła, wyd. 2023, komentarz do art. 1 UDIP.