II SAB/Bd 154/23

II SAB/Bd 154/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Jarosław Wichrowski /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
658
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13, art. 16 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Banku [...] w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. S. (określany dalej jako Skarżący) była bezczynność B. S.A. w B. (dalej określany również jako Bank) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej e-mail Skarżący w związku z komunikatem z Banku o konieczności wypełnienia ankiety AML zwrócił się o udostępnienie następującej informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i umowy z bankiem:
1. który, konkretny przepis prawa i/lub umowy ustanowił termin 8 listopada 2023 r.? Jakie jest szczegółowe brzmienie tych postanowień prawnych?
2. który przepis prawa i/lub umowy ustanowił termin 8 sierpnia 2023 r.? Jakie jest szczegółowe brzmienie tych postanowień prawnych?
3. który przepis prawa i/lub umowy zezwolił na zmianę terminu z 8 listopada 2023 r. na inny termin 8 sierpnia 2023 r.? Jakie jest szczegółowe brzmienie tych postanowień prawnych?
4. które przepisy prawa pozwalają na przeprowadzenie ankiety AML? Jakie jest szczegółowe brzmienie tych postanowień prawnych? Co to jest AML i jakie ma umocowanie ustawowe?
Skarżący wnosił o przekazanie informacji mailem na jego adres.
W odpowiedzi na wniosek Bank w piśmie z dnia [...] czerwca 2023 r. podał, że sprawa została przekazana do właściwej komórki banku w celu jej analizy. Z uwagi na powyższe, wydłuża się postępowanie wyjaśniające. Bank poinformował, że udzieli odpowiedzi niezwłocznie po otrzymaniu wyjaśnień, najpóźniej do [...] lipca 2023 r.
Skargę do Sądu złożył Skarżący, wnosząc o:
1) stwierdzenie, że Bank dopuścił się bezczynności;
2) zobowiązanie Banku do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek.
Skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek;
3) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej lub nieprawidłowym jej nieudostępnieniu, gdyż tylko częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że [...] czerwca 2023 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji, podając we wniosku sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji. Podał, że do dnia sporządzenia skargi, tj. do [...] sierpnia 2023 r., informacji nie otrzymał. Termin jej udostępnienia upłynął, co czyni skargę zasadną.
W odpowiedzi na skargę Bank [...] S.A. w B. wniósł o jej oddalenie. Podał, że w piśmie z [...] .07.2023 r. udzielił odpowiedzi na wszystkie stawiane przez Skarżącego pytania (odpowiedź została wysłana na wskazany przez niego - adres email). Bank w ww. korespondencji wskazał Skarżącemu podstawę prawną oraz faktyczną uzasadniającą konieczność wypełnienia przez niego "Ankiety AML", w tym m.in. poinformował, że przedmiotowe dane są niezbędne w celu dokonania oceny ryzyka związanego z łączącym strony stosunkiem gospodarczym oraz "realizacją wymogów prawnych określonych w art. 33 ust. 2-4 ww. Ustawy". Wskazał, że "terminy wyznaczone dla każdego klienta w celu wypełnienia Ankiety AML zostały określone przez Bank".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Banku [...] S.A. w B. w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] czerwca 2023 r. złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej powoływana jako udip).
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi dotyczącej bezczynności, odnotować trzeba, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Stąd skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.
W przypadku skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Sąd bada w pierwszej kolejności, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy.
Art. 13 udip stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji, albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 udip, albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, lub przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 oraz w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 udip ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315).
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (pkt 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Uwagę zwraca objęcie unormowaniem ustawy podmiotów nie będących organami władzy, a "jedynie" wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub dysponowaniu przez ten podmiot majątkiem publicznym. Zaznaczyć należy, że wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Przy czym, wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, niewładczych (zob. m. in. S. Biernat, "Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna", PWN. Warszawa-Kraków 1994).
Na wstępie należy ustalić, czy Bank [...] S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. z art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W cyt. przepisie użyto zwrotu "w szczególności", z czego wynika, że ustawodawca podał jedynie przykładowe wyliczenie innych podmiotów zobowiązanych, tworząc zarazem katalog otwarty tychże podmiotów. Szczególnej analizy wymaga treść art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, który znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Na pierwszy rzut oka widoczne jest, że przepis ten został sformułowany w sposób niejednoznaczny i wymaga dokonania jego wykładni. Bank stał na stanowisku, że podstawowym warunkiem, jaki musi spełnić podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jest okoliczność, że jest on władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne (art. 4 ust. 1 in principio). Przyjmując ten punkt widzenia należałoby podzielić pogląd, że nie był on zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Sąd jednak nie podziela powyższej metody wykładni. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że w pkt 5 cyt. przepisu ponownie użyto sformułowania (tak samo jak w art. 4 ust. 1 in principio), że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są "podmioty (...), które wykonują zadania publiczne" oraz wymieniono dodatkowo "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Wypływa z tego wniosek, że spełnienie jednej z wyżej wskazanych przesłanek wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip pozwala przyjąć, że dany podmiot jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej, przy czym nie jest konieczne, aby równocześnie podmiot spełniał przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 in principio, tj. miał przymiot władzy publicznej lub innego podmiotu wykonującego zadania publiczne.
W świetle powyższych rozważań krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest więc ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu władzy publicznej lub podmiotów wykonujących zadania publiczne, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności, jak o tym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Celem takiej regulacji było zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej wszystkich podmiotów gospodarczych, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno tych zorganizowanych w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo.
Na podkreślenie zasługuje także okoliczność, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskiej jest dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 937/14).
W niniejszej sprawie adresatem wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. był podmiot – Bank [...] S.A. w B., spółka prawa handlowego. Jak wynika z aktualnych danych o akcjonariacie Banku [...] S.A., akcjonariuszami są P. S.A. oraz P. S.A.
P. jest spółką z udziałem Skarbu Państwa. Skarb Państwa pozostaje przy tym głównym akcjonariuszem Banku, zachowując 29,43% udziału w kapitale zakładowym. Poza czynnościami bankowymi, przedmiotem działalności Banku jest m.in. prowadzenie obsługi pożyczek państwowych i obligacji, przyjmowanie gwarancji i poręczeń, prowadzenie działalności maklerskiej, czy też prowadzenie obrotu papierami wartościowymi wyemitowanymi w kraju lub za granicą (§ 4 ust. 2 Statutu P. S.A. (tekst jednolity dostępny na stronie internetowej: [...]. Jest zatem podmiotem, który poza działalnością komercyjną wykonuje również zadania publiczne. Skoro bank jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, dysponującym przy tym majątkiem publicznym, to nie może budzić wątpliwości, że należy do kręgu podmiotów objętych dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA: w sprawach I OSK 1930/13 i I OSK 1762/14; wyroki WSA w Warszawie: z w sprawach II SAB/Wa 61/11 i II SAB/Wa 166/11).
Drugi z akcjonariuszy – P. - jest spółką, w której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. P. S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Niewątpliwie też wykonuje zadania publiczne. Za uznaniem P. za podmiot wykonujący zadania publiczne przemawia charakter prowadzonej przez nią działalności. Działalność P. to realizowanie zadań na rzecz ogółu społeczeństwa, przypisanych jej ustawą, według zasad ustawowo określonych. Polega więc ona na świadczeniu usług publicznych. Działalność P. przynależy niewątpliwie do sfery publicznej. Jest działalnością podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wyjaśnić należy, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 udip zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 851/10).
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że Bank jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Dalsze rozwinięcie tego, co należy rozumieć przez informację publiczną, znajduje się w art. 6 ust. 1 udip.
Respektując poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 4 udip, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa).
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) określonych faktów, to jest czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania określonych normatywnie zadań; 2) informacji istniejącej oraz znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP.
W przedmiotowej sprawie, jak podaje Skarżący, w związku z komunikatem z Banku o konieczności wypełnienia ankiety AML we wskazanym terminie, określonym na dzień [...].11.2023 r., następnie na dzień [...].08.2023 r., wniósł o udostępnienie informacji szczegółowych, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej:
1. który, konkretny przepis prawa i/lub umowy ustanowił termin 8 listopada 2023 r.? Jakie jest szczegółowe brzmienie tych postanowień prawnych?
2. który przepis prawa i/lub umowy ustanowił termin 8 sierpnia 2023 r.? Jakie jest szczegółowe brzmienie tych postanowień prawnych?
3. który przepis prawa i/lub umowy zezwolił na zmianę terminu z 8 listopada 2023 r. na inny termin 8 sierpnia 2023 r.? Jakie jest szczegółowe brzmienie tych postanowień prawnych?
4. które przepisy prawa pozwalają na przeprowadzenie ankiety AML? Jakie jest szczegółowe brzmienie tych postanowień prawnych? Co to jest AML i jakie ma umocowanie ustawowe?
Zatem, biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, kwestie poruszane w ww. pytaniach nie stanowią informacji publicznej, odnoszą się bowiem do wskazania przez podmiot treści wewnętrznych przepisów, pouczenia o ich treści. Wskazane przez Skarżącego informacje, w zakresie podnoszonych przez niego zagadnień, nie stanowią więc informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1797/10).
Skoro żądana informacja nie jest informacją publiczną, to Bank nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też wydania decyzji.
Z tych względów stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) podlegała oddaleniu.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.