Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Wr 910/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Wr 910/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-07-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 191 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2026 r. sprawy ze skargi R. Ż. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 października 2025 r., nr WR.RPU.533.2.2024.MP w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - rowu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 listopada 2025 r. nr WR.RPU.533.2.2024.MP.
Uzasadnienie
Decyzją z 16.02.2024 r. (WR.ZPU.6.534.3.2023.SB) Dyrektor Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZ w Zgorzelcu), działając na podstawie art. 191 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2023 r., poz. 1478 ze zm.) - dalej także jako: u.p.w., nakazał R. Ż. (dalej także jako: skarżący), przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - rowu R-F w działkach nr [...] i nr [...], obręb B., gmina Z., poprzez wykonanie prac utrzymaniowych obejmujących:
- usunięcie namułów zalegających w dnie rowu, do poziomu niwelety dna wyznaczonej rzędną dna wlotu rowu do przepustu w działce nr [...] i rzędną dna rowu w granicy działki nr [...] z działką nr [...] przy zachowaniu szerokości dna 0,40 m i nachyleniu skarp 1:1,5;
- udrożnienie przepustu zlokalizowanego w działce nr [...] o 0,4 m i długości 7,3 m przez oczyszczenie z namułów i innych zanieczyszczeń zalegających w przewodzie przepustu, ograniczających i blokujących swobodny przepływ wody przez przepust, w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. Ż., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW lub organ II instancji) – decyzją z 30.04.2024 r. (nr WR.RPU.533.2.2024.MP)) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 16.02.2024 r.
Postanowieniem z 20.05.2024 r. Dyrektor RZGW, wydanym na wniosek skarżącego, działając na podstawie art. 113 § 2 i § 3 k.p.a. wyjaśnił wątpliwości dotyczące treści wydanej decyzji.
Na skutek skargi wniesionej przez R. Ż., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – wyrokiem z 12.03.2025 r. o sygn. akt II SA/Wr 454/24 (dalej: wyrok WSA) – uchylił ww. decyzję Dyrektora RZGW z 30.04.2024 r. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono w szczególności, że:
– skarga okazała się uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja, jak i wydane w granicach sprawy postanowienie Dyrektora RZGW z 20.05.2024r. wyjaśniające wątpliwości co do treści zaskarżonej decyzji naruszają prawo w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
- podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy Prawo wodne, tj. przepis art. 191 tejże ustawy, który przewiduje możliwość wydania decyzji zwanej restytucyjną, która ma na celu przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty);
- prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające powinno pozwolić wyjaśnić, czy spełnione zostały wynikające z dyspozycji art. 191 u.p.w. przesłanki pozwalające organowi skorzystać z tego przepisu. Organ powinien zatem ustalić w prowadzonym przez siebie postępowaniu: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne, po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie;
- z treści ust. 1 art. 191 u.p.w. jasno zatem wynika, że podstawowym warunkiem zastosowania określonej w nim procedury określonej jest istnienie urządzenia wodnego;
- w świetle powyższego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego dla wykazania, że spełniona została, wskazana wyżej, podstawowa przesłanka pozwalające na zastosowanie w sprawie art. 191 u.p.w. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że o istnieniu urządzenia wodnego nie może świadczyć sam fakt fizycznego istnienia takiego urządzenia na gruncie, ale musi ono istnieć także w sensie prawnym. Oznacza to, że jego budowa powinna być poprzedzona stosownym zezwoleniem wodnoprawnym (por. wyrok WSA w Lublinie z 17.09.2024 r. II SA/Lu 524/24). Urządzenie wodne powinno być również zaewidencjonowane. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że sam fakt zaewidencjonowania urządzenia nie ma przesądzającego znaczenia dla jego istnienia w sensie prawnym. Ewidencja melioracji wodnych (por. art. 196 u.p.w.) prowadzona jest bowiem w celu zapewniania dostępu do informacji o urządzeniach wodnych oraz o zmeliorowanych gruntach. Ma więc ona charakter rejestrowy i nie tworzy stanu prawnego. Nie może zatem stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia stanu rzeczywistego;
- w ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że organ odwoławczy nie rozważał kwestii istnienia urządzenia wodnego w przedstawionym wyżej kontekście, tym samym naruszając przepis art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych pod tym względem w odwołaniu;
- nadto biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiału dowodowy oraz powołując się na przepis art. 16 pkt 47 u.p.w., który ustala kryteria uznania rowu za urządzenie melioracji wodnej (szerokość dna rowu przy ujściu), odczytywany łącznie z art. 17 pkt 3 lit. b u.p.w., Sąd stwierdził brak w aktach sprawy informacji potwierdzającej, że organ wykonał pomiary umożliwiające ustalenie spełnienia przez urządzenie ustawowej definicji rowu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy odwołując się pomiarów poczynionych podczas wizji powinien wskazać konkretne dane uzyskane podczas wizji które świadczą o szerokości dna rowu przy ujściu. Skoro tego nie uczynił, nie można przyjąć, że kwestia spełniania przez urządzenie ustawowej definicji rowu została należycie ustalona;
- dalej Sąd stwierdził, że - nawet jeżeli sporny obiekt spełnia wszystkie parametry z art. 16 pkt 47 u.p.w. (co jednak wymaga potwierdzenia stosownym materiałem) - to organ w swoich rozważaniach zupełnie pominął okoliczności wykonania spornego rowu. Nie podjęto nawet próby ustalenia, kiedy został on wybudowany, w jakim celu i czy uzyskano na to stosowną zgodę, czy też obiekt ten był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Tymczasem kwestie te mają znaczenie dla potwierdzenia istnienia urządzenia wodnego w sensie prawnym. Okoliczności powstania spornego rowu – okres w jakim został wykony i jego funkcja – pozwolą bowiem ustalić, czy w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego w ogóle istniał obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wodnego;
- Sąd zwrócił dalej uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący podnosił, że sporny rów wykonany został bez pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy do tej kwestii praktycznie się nie odniósł. Za takie nie można bowiem uznać lakonicznego stwierdzenia, że organ nie dopatrzył się słuszności zarzutów odwołania tak w zakresie ustaleń faktycznych i ich merytorycznej oceny ani co do braku podstaw prawnych zaskarżonej decyzji, poszerzonego w przypadku tej ostatniej kwestii do zacytowanie treści przepisów (art. 16 pkt 47, art. 16 pkt 65 lit. a oraz art. 188 u.p.w.). Sąd wskazał, że brak należytego odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o naruszeniu przepisów nakazujących – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania - rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie (art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a.);
- niezależnie od powyższego Sąd w powołanym wyroku zauważył, że prowadząc postępowanie na podstawie art. 191 u.p.w., organ winien ustalić funkcję urządzenia wodnego, która w konsekwencji nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego uległa zmianie. Efektem tego ustalenia jest bowiem nakazanie przywrócenia poprzedniej funkcji tego urządzenia.
- w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, kwestia ta nie została jednak w sposób jednoznaczny wyjaśniona. W piśmie przekazującym wniosek uczestnika postępowania Dyrektor RZGW wskazał bowiem na "wielofunkcyjność rowu" zauważając, że znajdują się przy nim użytki rolne, oczka wodne, drogi gruntowe ale też działki w części zabudowane. W samej decyzji odwoławczej mowa jest już o funkcji odwodnieniowej rowu, także w decyzji organu I instancji przyjęto, że funkcją rowu jest przeprowadzenie wody spływającej korytem z terenów położonych powyżej przedmiotowego odcinka i przepustu oraz stabilizacja poziomów wody na działce nr [...] i na działce nr [...]. W postanowieniu wyjaśniającym z 20.05.2024 r. organ odwoławczy podaje jednak, że przedmiotowy rów ujęty jest w ewidencji urządzeń melioracji wodnych – co wskazywałoby, że jego funkcją jest polepszenie produkcyjności gleby i ułatwienie uprawy. Dodatkowo Sąd zauważył, że według map ewidencyjnych znajdujących się w aktach sprawy, działki skarżącego przez które faktycznie przebiega rów, są działkami niezabudowanymi sklasyfikowanym w ewidencji gruntów jako użytki Łz - także w zakresie obejmującym teren rowu. Natomiast działki uczestnika postępowania są już działkami zabudowanymi, przy czym, w części na której znajduje się sporny rów, działka oznaczona jest w ewidencji symbolem W.
- wobec powyższych okoliczności, tj. aktualnego wpisu urządzenia w ewidencji melioracji wodnych oraz przeznaczenia działek znajdujących się w odziaływaniu urządzenia, Sądu stwierdził, że kwestia funkcji rowu, która powinna zostać przez skarżącego przywrócona, wymaga jednoznacznego i czytelnego wyjaśnienia. Raz jeszcze przy tym Sąd podkreślił, że ewidencja melioracji wodnych nie może stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia rzeczywistego (istniejącego) stanu urządzenia, gdyż ma ona charakter rejestrowy i nie tworzy stanu prawnego (por. NSA w postanowieniu III OW 89/23 z 04.07.2023 r.). W niniejszej sprawie nie można zatem wykluczyć możliwości, że pierwotna funkcja rowu ulega zmianie, ale kwestia ta powinna być przez organ w sposób bezsporny wyjaśniona.
Po zwrocie akt administracyjnych wraz odpisem prawomocnego wyroku Dyrektor RZGW przeprowadził oględziny w dniu 12.09.2025 r., w trakcie których obecni byli skarżący oraz uczestnik postępowania. Z czynności oględzin upoważniony przez organ II instancji pracownik sporządził protokół, gdzie wskazano ogólnie na okoliczność wykonania pomiarów szerokości ujścia rowu R-F. Następnie po zawiadomieniu z 06.10.2025 r. o gotowości decyzyjnej do akt sprawy dołączono pismo z 20.10.2025 r. sporządzone przez Dyrektora ZZ w Zgorzelcu, z którego wynika, że w dniu 18.09.2025 r. została przeprowadzona przez pracowników Zarządu Zlewni w Zgorzelcu wizja terenowa na działce nr [...], obręb T., gmina Z., na której zlokalizowany jest odcinek ujścia rowu R-F. Wskazano, że w toku wizji przeprowadzono pomiar szerokości w dnie rowu. Ustalono, że szerokość ujściowego odcinak rowu w najszerszym miejscu wynosi 90 cm, zatem jest mniejsza niż 1,5 m. Wobec powyższego rów R-F spełnia definicję ustawową rowu. Do pisma dołączono dokumentację fotograficzną.
Pismem z 26.10.2025 r. stanowisko w sprawie przedstawił S. D.
Ponownie rozpoznawszy sprawę po wyroku WSA, organ II instancji – decyzją z 29.10.2026 r. (nr WR.RPU.533.2.2024.MP) – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ZZ w Zgorzelcu z 16.02.2024 r.
W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor RZGW wyjaśnił, że w trakcie oględzin przeprowadzonych 12.09.2025 r., wykonano pomiary szerokości dna przy ujściu rowu R-F do cieku T. Ponieważ szerokość dna przy ujściu wyniosła mniej niż 1,5 metra, w ocenie organu odwoławczego rów R-F jest urządzeniem wodnym, którego właścicielami, są R. Ż. na odcinku rowu zlokalizowanym na działce nr [...] oraz S. D. na odcinku rowu zlokalizowanym na działce nr [...]. Również R. Ż. jest właścicielem przepustu zlokalizowanego na działce nr [...]. Przeprowadzone przez organ odwoławczy oględziny potwierdziły stan rowu opisany przy oględzinach organu I instancji, zgodnie z którym niedrożność przepustu na działce nr [...] i zamulenie rowu R-F na działce nr [...], może negatywnie oddziaływać na odcinek rowu zlokalizowany na działce nr [...] ograniczając jego funkcje odwodnieniowe. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że zachodzą podstawy do zastosowania przepisów art. 191 ust. 1 u.p.w., gdyż stwierdzono nienależyte utrzymanie skutkujące niedrożnością przepustu oraz zamuleniem rowu, co zmieniło funkcję rowu mającą na celu odprowadzanie wód zgodnie ze spadkiem i zapewnienie właściwego odwodnienie gruntów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie urządzenia wodnego. Obecnie funkcje te są znacznie zmienione, przez co powodują szkodliwe odziaływanie. Jednocześnie organ odwoławczy, mając na uwadze treść rozporządzenia Rady Ministrów z 11.03.1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego, uznał rów R-F za legalne urządzenie wodne, ponieważ zgodnie z treścią § 1 ust. 1 pkt 6 wyżej wymienionego rozporządzenia, pozwolenia wodnoprawnego nie wymaga wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Dodając do tego, że urządzenie wodne rów R-F ewidencjonowany był jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, organ stwierdził brak podstaw do kwestionowania legalności dokonanej przebudowy lub odbudowy rowu R-F, która w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego, w tym map dostarczonych przez stronę odwołującą się w trakcie oględzin, mogła być dokonana w latach od 1985 r. do 2002 r., więc okresu obowiązywania wyżej wymienionego rozporządzenia. Natomiast działania podejmowane w okresie późniejszym w odniesieniu do rowu R-F organ odwoławczy ocenił jako działania utrzymaniowe i niewymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie Dyrektor RZWGW, odnosząc się do przedłożonych w sprawie przez skarżącego materiałów, stwierdził, że dołączone materiały dowodowe bez urzędowo potwierdzonej legalności, pieczęcią właściwych organów, nie mogą być traktowane jako wiarygodny materiał dowodowy. W związku z powyższym, przebieg i oznaczenia rowu R-F przedstawione w obecnej ewidencji i prowadzonej zgodnie z prawem przez właściwe organy, uznał za legalne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku pozwolenia na budowę w odniesieniu do rowu R-F, organ odwoławczy stwierdził z kolei, że zgodnie z ustawą Prawo budowlane nie jest wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenie w przypadku budowy obiektów budowlanych będących urządzeniami melioracji wodnych. Nadto wskazał, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. W związku z powyższym Dyrektor ZZ w Zgorzelcu, jako organ właściwy w nawiązaniu do przepisów art. 196 ust. 14 i art. 240 ust. 4 pkt 15) u.p.w. do prowadzenia ewidencji urządzeń melioracji wodnych, mając na uwadze treść art. 197 ust. 1, który zalicza m.in. rowy do urządzeń melioracji wodnych, zdaniem organu odwoławczego, właściwie stwierdził i zakomunikował w decyzji, że rów R-F jest urządzeniem wodnym, a jako organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych w odniesieniu do przepisów legalizacyjnych art. 190 u.p.w., podejmując postępowanie z art. 191 ust. 1 zamiast art. 190 ust. 13 lub 14 u.p.w., potwierdził legalność takiego urządzenia. Z kolei, ponieważ organy prowadzące postępowanie nie mają wątpliwości co do funkcji urządzenia wodnego, tym samym nie miały obowiązku stosowania przepisów art. 191 ust. 3 u.p.w. dających możliwość określenia funkcji tego urządzenia. Organy Wód Polskich przyjmują jako fakt powszechnie znany organowi, że rów R-F jest legalnym urządzeniem wodnym i jednocześnie urządzeniem melioracji wodnych w nawiązaniu do wyżej wymienionych przepisów prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Dyrektor RZGW stwierdził m.in., że wydając decyzję legalizacyjną organ potwierdził legalność urządzeń wodnych w tym rowu R-F oraz ich istnienie w sensie prawnym i w jego ocenie, jedynie wykonanie prac utrzymaniowych zgodnie z zaleceniami organu I instancji, może potwierdzić lub zaprzeczyć słuszności i prawidłowości podjętych działań przy procesie legalizacyjnym.
Postanowieniem z 17.11.2025 r. (nr WR.RPU.533.2.2024.MP) Dyrektor RZGW, wydanym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., udzielił skarżonemu wyjaśnień dotyczących decyzji z 29.10.2025 r.
Skargę do WSA we Wrocławiu na opisaną decyzję Dyrektora RZGW z 29.10.2025 r. wywiódł R. Ż., który wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ZZ w Zgorzelcu. Ponadto w skardze zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Autor skargi zarzucił organowi II instancji naruszenie:
- zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., polegające na ponownym wydaniu decyzji w II instancji bez uzupełnienia postępowania dowodowego i dokonania oceny faktycznej i prawnej sprawy, uniemożliwiając skarżącemu zaskarżenia decyzji w toku instancyjnym;
- przepisu art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej wykonywanie robót budowlanych na terenie nieruchomości, której skarżący nie jest właścicielem, co mogłoby prowadzić do zagrożenia wobec skarżącego karą na podstawie art. 288 k.k.;
- przepisu art. 191 u.p.w. poprzez nakazanie przywrócenia funkcji urządzenia wodnego, które nie istnieje;
- przepisu art. 191 u.p.w. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego określonego w tym przepisie i nakazanie obowiązku skutkującego wykonaniem niezasadnych prac budowlanych i nieadekwatnie obciążających skarżącego.
W uzasadnieniu skargi jej autor podtrzymał zarzuty zgłaszane zarówno w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego. Wskazał, że zaskarżona decyzji nie czyni zadość ocenie prawnej i wskazaniom dotyczącym ponownego postępowania, które zostały zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z 12.03.2025 r. Organ II instancji wydał bowiem decyzję bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia wątpliwości wskazanych w tym wyroku. Zaskarżona decyzja jest powieleniem uchylonej poprzednio decyzji z 30.04.2024 r. W ocenie skarżącego, takie działanie organu odwoławczego stanowi naruszenie przepisów procesowych, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący przedstawił powody, dla których uważa, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (nałożenie obowiązku wykonania czynności poza granicą jego własności) oraz jest niewykonalna. W tym zakresie zaprezentował analizy do których wykorzystał dokumentację fotograficzną oraz graficzną.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko dotyczące legalności rowów i przepustów wykazanych w ewidencji, w tym rowu R-F oraz przepustu [...]. Odnosząc się do przedłożonych przez skarżącego archiwalnych map przedstawiających inny niż obecnie występujący podział użytków gruntowych, Dyrektor RZGW stwierdził, że należy mieć na uwadze, że archiwalny podział został zmieniony do stanu obowiązującego obecnie zgodnie z prawem i przez uprawnione do tego organy. Jednocześnie Dyrektor wniósł o powołanie biegłego z zakresu melioracji oraz budownictwa wodnego, który będzie w stanie ocenić zebrany przez organy materiał dowodowy, przeprowadzi oględziny w terenie oraz będzie dopuszczony do nieruchomości skarżącego.
Postanowieniem z 05.02.2026 r. WSA we Wrocławiu oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania sądowego, w licznych pismach, stanowisko zajął uczestnik postępowania S. D., wnosząc o oddalenie skargi. W piśmie z 22.02.2026 r. wniósł o uznanie zarzutów skarżącego za nieuzasadnione i sprzeczne ze stanem faktycznym oraz zebraną dokumentacją. Przy piśmie z 25.03.2026 r. uczestnik postępowania wystąpił o rozpatrzenie sprawy w pilnym terminie, powołując się na szkody, które wystąpiły na jego nieruchomości w związku z brakiem wykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją. Ponadto wskazał na wyrok w sprawie karnej, który został wydany w stosunku do skarżącego, którym został uznany za winnego popełnienia czynu, o którym mowa w art. 477 pkt 6-8 u.p.w. Do pisma uczestnik postępowania dołączył obszerny materiał dowodowy świadczący o nieprawidłowościach w prawidłowym funkcjonowaniu rowu R-F, których powodem są działania skarżącego.
Przy piśmie z 22.04.2026 r. skarżący poinformował o wykonaniu obowiązków wynikających z decyzji z 27.02.2024 r., które polegały na usunięciu zatoru na rzekomym w jego ocenie rowie melioracyjnym. Ponadto przy piśmie z 23.04.2026 r. przedstawił korespondencję z Dolnośląskim Urzędem Marszałkowskim dotyczącą źródeł pochodzenia dokumentacji mapowej, którą się posłużył w toku postępowania odwoławczego, która to dokumentacja wbrew stanowisku skarżonego organu, pochodzi z zasobu PGW –Wody Polskie.
Przy piśmie z 05.05.2026 r. uczestnik postępowania przedłożył do akt sprawy kolejne dokumenty, które w jego ocenie świadczą o bezzasadności skargi, wnosząc o przeprowadzenie z nich dowodu. W kolejnym piśmie z 12.05.2026 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie wniosków dowodowych składanych przez skarżącego oraz rozwinął szczegółowo dotychczasowe stanowisko.
Pismem z 22.05.2026 r. odpowiedzi na doręczane pisma procesowe skarżącego oraz uczestnika postępowania udzielił Dyrektor RZGW. Jednocześnie organ przedłożył dodatkowe dokumenty, które nie były dotychczas częścią materiału dowodowego sprawy, a które potwierdzają przebieg rowu R-F zgodny z ewidencją urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów.
Podczas rozprawy uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaprzeczył wykonaniu przez skarżącego obowiązków nałożonych na niego zaskarżoną decyzja. Wskazał, że skarżący dokonuje piętrzenia wody w rowie R-F celem napełnienia stawów, które wybudował. Ponadto w ocenie uczestnika postępowania, biorąc pod uwagę niekorzystne dla niego skutki wynikające z działań skarżącego, zaskarżonej decyzji powinien zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd nie uwzględnił zgłoszonych przez skarżącego oraz uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów okazały się zasadnymi.
Należy podkreślić, że w kontrolowanej sprawie istotne znaczenie dla zakresu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji ma niewątpliwie okoliczność, że uprzednio w tej sprawie zapadł prawomocny wyrok tut. Sądu z 12.03.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 454/24.
Jest to istotne dlatego, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) - w skrócie "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, uw. 3 i 5 do art. 153).
W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w ww. przepisie zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, uw. 9 do art. 153).
Żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie. W konsekwencji zarówno Dyrektor RZGW ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę po wyroku WSA, jak i Sąd w niniejszym składzie kontrolujący wydaną w efekcie przez Dyrektora RZGW decyzję z 29.10.2025 r., pozostawali związani wskazaniami co do dalszego postępowania oraz ocenami prawnymi wynikającymi z prawomocnego wyroku.
Z wyroku WSA wynika zaś jasno, że Sąd ten – kontrolując ówcześnie zaskarżoną decyzję Dyrektora RZGW z 30.04.2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ZZ w Zgorzelcu z 16.02.2024 r. – zobowiązał organ odwoławczy do wyjaśniania, czy spełnione zostały przesłanki pozwalające skorzystać z przepisu art. 191 u.p.w. W szczególności Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego dla wykazania, że spełniona została podstawowa przesłanka pozwalające na zastosowanie w sprawie art. 191 u.p.w., którą jest istnienie urządzenia wodnego w sensie prawnym a nie tylko w ewidencyjnym. W tym zakresie ocena Sądu była jednoznaczna, oparta na ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Należało zatem w powtórzonym postępowaniu – w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. - podjąć próbę ustalenia, nie tylko kiedy został sporny rów R-F wybudowany, ale także w jakim celu i czy uzyskano na to stosowną zgodę, czy też ewentualnie obiekt ten był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia.
Jak wynika z analizy przedłożonych akt sprawy, treści uzasadnienia, a ponadto odpowiedzi na skargę oraz późniejszego pisma organu z 22.05.2026 r., kwestie te pozostają nadal dalekie od wyjaśnienia. Organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie żadnych nowych ustaleń, powtarzając zasadniczo stanowisko zawarte w uchylonej decyzji. Co więcej, stanowisko organu odwoławczego, który podkreśla rolę i znaczenie w ocenie legalności urządzenia wodnego przebiegu i oznaczenia rowu przedstawionego w ewidencji oraz późnej wydanych na tej podstawie decyzjach legalizacyjnych, pozostaje w wyraźnej opozycji do stanowiska Sądu wyrażonego w prawomocnym wyroku. Formułowanie przez Dyrektora RZGW w zaskarżonej decyzji odmiennych ocen prawnych od wyrażonych w prawomocnym wyroku, które w istocie podważają ocenę sformułowaną w wyroku, świadczy jednoznacznie o naruszeniu art. 153 p.p.s.a.
Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę nie może uzupełniać decyzji i jej uzasadnienia. Kontrolą legalności w trybie przepisów p.p.s.a. objęta jest bowiem decyzja organu, a nie pismo procesowe jakim jest odpowiedź na skargę. Brak poczynienia ustaleń dotyczących okoliczności wskazanych w wyroku II SA/Wr 454/24 ma szczególne znaczenie w przypadku ustalenia funkcji urządzenia wodnego, która w konsekwencji nienależytego utrzymania urządzenia wodnego mogła ulec zmianie.
Potwierdzeniem wyrażonej w tym miejscu oceny Sądu dotyczącej braku należytego wywiązania się ze wskazań dotyczących dalszego postępowania zawartych w wyroku z 12.03.2025 r. stanowi pismo Dyrektora RZGW z 22.05.2026 r., do którego dołączono dokumenty, które nie były częścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a które mają potwierdzać przebieg rowu R-F zgodny z ewidencją urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów. Treść powyższego pisma dowodzi zatem, wbrew stanowisku przedstawionemu w zaskarżonej decyzji, że istnieją jednak dokumenty, na podstawie których możliwym będzie poczynienie ustaleń mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Odnosząc się z kolei do stanowiska Dyrektora RZGW zawartego w odpowiedzi na skargę w zakresie powołania biegłego należy zauważyć, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający i wyjątkowy charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Sąd administracyjny nie ma więc możliwości powołania biegłego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Celem postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 06.10.2005 r., II GSK 164/05).
Ponadto należy wskazać, że wyłącznie do organu administracyjnego, a nie biegłego, należy ocena zebranego materiału dowodowego i ustalenie na jego postawie stanu faktycznego, a następnie na tej podstawie dokonanie jego subsumcji pod właściwą normę prawną. Z kolei zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może zwrócić się" wskazuje, że powołanie biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego – na etapie postępowania administracyjnego - może wystąpić jedynie wtedy, gdy wiedza pracowników organu właściwego w sprawach gospodarowania wodami i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.
Istotne mankamenty uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczą również wywiązania się ze wskazań Sądu w zakresie ustalenia czy rów R-F spełnia kryteria ustawowe rowu z art. 16 pkt 47 u.p.w., pozwalające na uznanie go za urządzenie melioracji wodnej (szerokość dna rowu przy ujściu). W aktach sprawy nadal, poza lakoniczną informacją podaną w protokole oględzin z 12.09.2025 r. o przeprowadzeniu pomiarów oraz zdjęciami wykonanymi z pewnej odległości, brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzających i dokumentujących sposób oraz wynik przeprowadzonego pomiaru. Również dokumentacja zdjęciowa przesłana przy piśmie z 20.10.2025 r. w żaden sposób nie dokumentuje takich pomiarów. W aktach sprawy nadal brakuje zatem dającego się zweryfikować dokumentu potwierdzającego wykonanie pomiaru szerokości dna rowu R-F w miejscu jego ujścia do cieku T.
Ponadto w sprawie nadal brakuje odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, przy czym właściwym do tego miejscem jest uzasadnienie decyzji, nie zaś odpowiedź na skargę, czy też późniejsze pisma procesowe.
Odnosząc się natomiast do stanowiska przedstawionego przez uczestnika postępowania należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie ocena legalności zaskarżonej decyzji. Kwestia nieprawidłowego, czy też częściowego wykonania przez skarżącego obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji pozostaje w tym samym poza oceną Sądu kontrolującego decyzję administracyjną, którą takie obowiązki nałożono. Ponadto przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie natomiast z art. 6 § 1a powołanej ustawy - na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku.
W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Rozpatrując sprawę ponownie należy wykonać wskazania sformułowane w poprzednim wyroku Sądu, który nakazał wziąć pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w swoim wyroku, po czym wydać stosowne rozstrzygnięcie i uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.