II SA/Wr 880/25

II SA/Wr 880/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-02-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 września 2025 r., nr SKO 4120.8.2025 w przedmiocie zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. sp. z o.o. (dalej: Spółka), z siedzibą w K.(1) od wydanej z upoważnienia Wójta Gminy K. z dnia 5 maja 2025 r., zakazującej Spółce zagospodarowania działki nr [...], ob. B., ul. [...], w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi B., poprzez zaprzestanie użytkowania działki jako terenu pod zabudowę zamieszkania zbiorowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 30 września 2025 r., nr SKO 4120.8.2025 uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie.
Skargę na opisaną decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina K., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny powinien zbadać w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, tzn. czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143) - dalej: "p.p.s.a.".
Zgodnie z tym ostatnim przepisem sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Niedopuszczalność skargi może mieć zatem miejsce z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być bowiem prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04).
Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Skuteczne złożenie skargi uzależnione jest zatem istnienia interesu prawnego. W związku z tym skargę co do zasady może wnieść podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. W jednym postępowaniu nie może mieć bowiem miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania, gdyż niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010r., str. 102; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 273; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 386/05; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., sygn. akt OPS 1/03, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. I OZ 1085/11).
W tym miejscu należy również przytoczyć uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. o sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54), w której potwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W orzeczeniu tym wskazano także, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim pełni on funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych.
Jakkolwiek przywołana uchwała o sygn. akt I OPS 2/15 stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, to analiza orzecznictwa dowodzi, że po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji, będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. W równym stopniu dotyczy to przy tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w I instancji w postępowaniu zwykłym przez organ gminy, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniach NSA, wydanych po podjęciu powyższej uchwały (por. wyroki z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2440/20, z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 283/20, z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2664/17, z dnia 23 października 2018r., sygn. akt I OSK 2277/16).
W rezultacie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 maja 2023 r. o sygn. akt II OSK 711/23, "w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję, jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowo-administracyjnego. Załatwiający w drodze decyzji sprawę indywidualną organ administracji publicznej pierwszej instancji nie działa bowiem w tym przypadku jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje władczego rozstrzygania spraw administracyjnych."
Ponadto zauważyć należy, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. postanowienia NSA: z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1197/18, z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12).
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że Gmina K., której organ wykonawczy, tj. Wójt, wydał w I instancji decyzję, w stosunku do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wydało decyzję o uchyleniu decyzji I instancji w całości oraz umorzeniu postępowania, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie, co uzasadniało jej odrzucenie.
Okoliczność, że organ wykonawczy Gminy był jednocześnie organem wydającym rozstrzygnięcie w I instancji, wyłącza możliwość zaskarżenia przez Gminę do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wydając decyzję w I instancji Wójt nie działał bowiem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyła sprawa, lecz jako organ administracji publicznej, który na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji dokonał władczego ustalenia praw i obowiązków obywateli. Istnienie interesu prawnego jest natomiast warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różne pozycje – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostek samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której w ramach jednego postępowania organy jednostki samorządu terytorialnego mogłyby występować w podwójnej roli zarówno organu administracji, jak również strony postępowania, która to strona byłaby tym samym w sposób nieuzasadniony uprzywilejowana wobec innych stron postępowania. W ocenie Sądu, powyższa sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa.
Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość bezpośredniego dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego.
W tej sytuacji Sąd uznał, że Gmina K. nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, skarga wniesiona przez nią podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.