II SA/Wr 858/25

II SA/Wr 858/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 ust. 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi B. K. i I. K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 października 2025 r. B. K. i I. K. (dalej: strona skarżąca, skarżący) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. Uchwale zarzucono:
1.istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. w zw. z art. 17 pkt 12, 13, 14 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 12 ust. 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażające się w:
a) zaniechaniu rozpatrzenia przez Burmistrza B. uwag zgłoszonych do planu przez skarżących, większość mieszkańców wsi Ż. i przez Stowarzyszenie N.,
b) zaniechaniu przedstawienia przez Burmistrza B. Radzie Gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag;
c) zaniechaniu rozstrzygnięcia przez Radę Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zgłoszonych przez mieszkańców wsi Ż.;
d) zaniechaniu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. rażącą obrazę przepisów art. 2, art. 5 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 11, ust. 3 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:
a) naruszenie władztwa planistycznego i zasady przyjmowania zrównoważonego rozwoju jako podstawy działań przy przeznaczaniu terenów na określone cele, co wyraża się w nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji w prawo własności mieszkańców wsi Ż. (w tym skarżących) i ukształtowaniu tego prawa w przepisach planu w sposób niezgodny z indywidualnym interesem skarżących, z pominięciem walorów ekonomicznych przestrzeni, a także poprzez niewłaściwą ocenę potrzeb interesu publicznego, który utożsamiono wyłącznie z interesem właścicieli działek nr [...] i [...];
b) nieuwzględnienie wymagań ładu architektonicznego, walorów ekonomicznych przestrzeni i obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad m.p.z.p.;
c) zaniechanie rozważenia przy ustalaniu przeznaczenia terenu interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono m.in., że skarżący wykorzystują nieruchomości, których są właścicielami dla celów mieszkalnych oraz do prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli koni, a kwestionowane w zapisy planu miejscowego skutkować będzie uniemożliwieniem lub co najmniej znacznym utrudnieniem prowadzenia działalności.
W odpowiedzi na skargę Rady Miejska w B. wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.. dalej: u.s.g.), wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.
U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że skarżąca spółka w niniejszej sprawie wywodzi swoją legitymację z zawartych umów dzierżawy nieruchomości gruntowych. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego skarżących trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, publ. CBOSA). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09 publ. CBOSA).
Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, publ. CBOSA). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.
W konsekwencji, w odniesieniu do uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić tylko wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do skarżącego. Chodzi tu zatem o przypadki, gdy w efekcie wprowadzenia planu następuje modyfikacja dopuszczanego dotychczas sposobu korzystania z nieruchomości, wprowadzenie dla niej określonych zakazów albo ograniczenie istniejących uprawnień skarżącego mających oparcie w przepisach szczególnych.
W okolicznościach sprawy skarżąca spółka zakwestionowała uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.
Z treści skargi wynika, że skarżący wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności działek nr [...] i [...] obręb [...] Ż., które znajdują się poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą zmieniającą ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], aczkolwiek graniczą z tym terenem. Skarżący wskazali nadto, że wykorzystują nieruchomości, których są właścicielami dla celów mieszkalnych oraz do prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli koni, a kwestionowane w zapisy planu miejscowego skutkować będzie uniemożliwieniem lub co najmniej znacznym utrudnieniem prowadzenia działalności. Porównanie położenia wskazanych działek z częścią graficzną zaskarżonej uchwały wykazało, że działka nr [...] i [...] graniczy bezpośrednio z terenami oznaczonymi w zaskarżonym planie symbolem [...] MN, [...] MN oraz [...] MN. Jak wskazali skarżący nieruchomości do nich należące zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] położone są na terenach: działka nr [...] – [...]-[...]RP (teren upraw polowych) oraz działka [...] – [...]-[...]RP (teren upraw polowych) oraz [...]-[...]MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).
Oceniając w kontekście powyższych ustaleń kwestię naruszenia interesu prawnego skarżących wskazać w pierwszym rzędzie należy, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadniczo są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W tym przypadku źródłem naruszenia interesu prawnego może być więc jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (np. zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiącego własność podmiotu skarżącego, wprowadzenie na niej zakazów ograniczających zabudowę). Skarżący wymogu tego nie spełniają – nie są bowiem właścicielami nieruchomości położonej w granicach planu i dlatego takiego naruszenia interesu prawnego nie wykazali. Podnoszą natomiast zarzuty wobec dopuszczonego planem przeznaczenia i zagospodarowania sąsiedniego terenów położonych m.in. w obrębach Ż. – dla terenów obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].
W związku z powyższym zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości które wprawdzie nie są objęte granicami planu miejscowego, lecz ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny lub uprawnienie. Niewykluczone bowiem jest, że z uwagi na określone przeznaczenie terenu w granicach planu, prawa właściciela nieruchomości znajdującej się poza planem ograniczone zostaną w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania takiej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 333/15, publ. CBOSA). Przyjmowane w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu mogą także pozostawać w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości chronionymi przepisem art. 140 k.c. jak też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Z tego też względu, ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą również naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1423/17, publ. CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego gdy wykaże, że przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu spowoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, publ. CBOSA). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017r., sygn. akt II OSK 1402/17, publ. CBOSA).
W świetle przedstawionych poglądów skarżący, nie będąc właścicielami działek położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem, mogą poszukiwać swojego interesu prawnego jedynie wykazując, że przeznaczenie terenu objętego planem oddziałuje na ich własność w taki sposób, że są oni ograniczeni w przysługujących im prawach lub uprawnieniach wynikających z prawa współwłasności ich nieruchomości (co do rozporządzenia lub korzystania z nieruchomości).
Oczywistym jest, że kwestionowana uchwała nie ogranicza prawa skarżących do rozporządzania przysługującego im prawa własności. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazali także, że narusza ona ich interes prawny lub uprawnienie wpływając na prawo współwłasności i powodując jego ograniczenie w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości. W skardze nie przedstawiono prawnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżących wynikających z przewidzianego w kwestionowanym planie przeznaczenia terenów – zarówno w odniesieniu do całości planu jak i terenów sąsiadujących tj. [...] MN, [...] MN, [...] MN, [...] MN oraz [...] MN. Badając kwestię naruszenia interesu prawnego skarżących, przypomnieć wypada, że skarżący owego naruszenia dopatrują się w przeznaczeniu sąsiednich terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...] MN, [...] MN, [...] MN, [...] MN oraz [...] MN), co miałoby skutkować uniemożliwieniem lub co najmniej znacznym utrudnieniem prowadzenia działalności w zakresie hodowli koni.
W ocenie Sądu powyższa, w sposób ogólny przedstawiona argumentacja, nie potwierdza jednak naruszenia interesu prawnego skarżących przez kwestionowany akt prawa miejscowego. Przede wszystkim nie zostało wykazane aby zaskarżona uchwała zmodyfikowała przysługujące wcześniej skarżącym uprawnienia właścicielskie (poprzez ich pozbawienie lub ograniczenie albo przez utrudnienie z korzystania prawa poprzez ograniczenia zabudowy czy konieczność znoszenia uciążliwości). Nie można bowiem pomijać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego już w 2002 r. Zmiana tego planu dokonana w 2021 r. zaskarżoną obecnie uchwałą poprzez zmianę przeznaczenia terenów sąsiadujących z działkami skarżących nie wpłynęła na prawo skarżących do dysponowania i korzystania z ich nieruchomości.
Nie ulega natomiast wątpliwości że zarówno zabudowa mieszkaniowa pociąga za sobą intensywność zabudowy i konieczność znoszenia pewnych uciążliwości, choćby związanych ze zwiększeniem ruchu samochodowego czy hałasem. W skardze nie zostało jednak wykazane aby oddziaływanie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ograniczało lub pozbawiało skarżących możliwości korzystania z niej w dotychczasowy sposób (faktycznie istniejący) oraz uniemożliwiało wykorzystanie zgodnie z planem miejscowym.
Reasumując, skarżący nie wykazali, aby kwestionowane postanowienia planu wpływały na ich indywidualną sferę prawną przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji ich prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego tj. prawa własności - który sprowadza się do możliwości korzystania z działek nr [...] i [...] zgodnie z ich przeznaczeniem. Jak wywiedziono wcześniej, w tym względzie zaskarżony plan nie formułuje żadnych zakazów ani ograniczeń. Przeznaczenie terenów sąsiadujących z działkami skarżących na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że uniemożliwi ona lub ograniczy użytkowania ich nieruchomości w dotychczasowy sposób. Skarżący wskazują również na ryzyko wywłaszczenia i utrudnienia komunikacyjne związane z modernizacją systemu drogowego. W tym zakresie wskazać należy, że zarzut ten jest czysto hipotetyczny i opiera się wyłącznie na przypuszczeniach skarżących. Przewidywania skutków uchwalonego planu mają wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących.
O istnieniu interesu prawnego nie mogły przesądzać także zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących zasad sporządzania planu, procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, publ. CBOSA). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś ewentualna sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się podstaw do przyznania skarżącym legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.