II SA/Wr 820/25

II SA/Wr 820/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-04-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par.1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Stowarzyszenia L. z siedzibą w L. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. o nazwie STUDIUM P. – K. – S. – L.– W.– K.(1) – M. – C. – R. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300,00 zł (trzysta złotych).
Uzasadnienie
Pismem z 14 października 2025 r. Stowarzyszenie L. z siedzibą w L. (dalej: strona skarżąca, Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, m.in. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.), skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. o nazwie STUDIUM P. – K. – S. – L. – W. – K.(1) – M. – C. – R. Zarzucając szereg naruszeń zaskarżonemu aktowi, strona skarżąca wniosła o: 1/ stwierdzenie nieważności zmiany studium – w całości, 2/ w przypadku braku możliwości stwierdzenia nieważności – stwierdzenie, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem prawa, 3/ zasadzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, 4/ wstrzymanie wszelkich działań mogących prowadzić do wycinku starodrzewu na obszarze objętym zmianą studium, w szczególności w rejonie M., do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, 5/ zobowiązanie organów gminy do ponownej oceny oddziaływania do środowisko z uwzględnieniem funkcji starodrzewu, oddziaływań skumulowanych, wpływu na zdrowie publiczne oraz konieczności zachowania dziedzictwa przyrodniczego, 6/ rozważenie objęcia najstarszych drzew ochroną indywidualną jako pomniki przyrody.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Zdaniem Rady, Stowarzyszenie nie wykazało zarówno interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, jak też naruszenia tego interesu skarżoną uchwałą. Podkreślono wynikający z orzecznictwa pogląd, zgodnie z którym organizacja społeczna nie może skutecznie skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może stanowić wyłącznej przesłanki zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie powyższego przepisu. W związku z powyższym wskazano, że strona skarżąca upatruje swojej legitymacji do zaskarżenia uchwały tylko w zakresie statutowej działalności związanej z ochroną środowiska naturalnego czy prowadzeniem działań w obszarze edukacji przyrodniczej, czy zrównoważonego rozwoju. W ocenie Rady Gminy zawarcie w statucie ochrony interesów mieszkańców jako celów nie spowodowało powstania po stronie skarżącej interesu prawem chronionego, który uzasadniałby skutecznie wniesienie skargi na uchwałę organu gminy.
Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego z 13 listopada 2025 r. wezwano stronę skarżącą do określenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.
W odpowiedzi na wezwanie strona skarżąca w piśmie z dnia 15 grudnia 2025 r. podniosła, że jej interes prawny wynika ze znaczącego oddziaływania zaskarżonej uchwały na sferę wartości prawnie chronionych, których ochronę Stowarzyszenie realizuje w sposób zorganizowany i ciągły. Zmiana studium może prowadzić do trwałego przekształcenia funkcji terenów położonych w L. (w szczególności poprzez dopuszczenie nowej zabudowy lub inwestycji), co wpływa na ład przestrzenny, środowisko oraz warunki życia mieszkańców, a tym samym na zakres i sens działalności statutowej Stowarzyszenia. Zdaniem strony skarżącej, udział organizacji ekologicznych w postępowaniach, których przedmiotem jest ochrona środowiska, uzasadniony jest ze względu na wagę konstytucyjnej zasady kontroli społecznej. Podkreślono, że w interesie społecznym jest sprawowanie przez społeczeństwo kontroli nad prawidłowością działań podejmowanych w szczególności na terenie obszarów chronionych, obszarów zamieszkania, także w szerszym zakresie niż gwarantują to przepisy o udziale społeczeństwa, a tym bardziej w postępowaniach, w których ze względu na brak konieczności prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących oceny oddziaływania na środowisko – nie jest przewidziany udział społeczeństwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., umożliwiające Sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarga jest dopuszczalna, tzn. strona skarżąca wykaże, że posiada interes prawny lub uprawnienie w zaskarżeniu uchwały lub aktu, które zostały naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu, analiza twierdzeń zawartych w skardze wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie nie legitymuje się interesem prawnym, który dawałby podstawę do skutecznego wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2) przyjmuje się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1033/07), w którym przyjęto, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Zagadnieniem legitymacji skargowej aktu prawa miejscowego dwukrotnie zajął się również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą, prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje więc posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który Sąd w pełni podziela, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Reprezentując swój zindywidualizowany interes, skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Zaznaczyć również należy, że w powołanym już wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyroki: NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04; NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest również pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.
Dodatkowo, uwzględniając, że skargę w niniejszej sprawie wniosło Stowarzyszenie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jak też treść tej skargi, należy zauważyć, że organizacja społeczna nie może skutecznie skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może stanowić wyłącznej przesłanki zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie powyższego przepisu. Dlatego dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające wyłącznie powiązanie – jak to uczyniła skarżąca w niniejszej sprawie – przedmiotu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia z celami statutowymi i z zakresem działania tej organizacji, bez wykazania przez nią własnego interesu prawnego (wyroki WSA w: Białymstoku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 171/10; Poznaniu z dnia 14 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Po 1017/12).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić, że wniesiona przez Stowarzyszenie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga jest niedopuszczalna, gdyż przepis ten nie daje podstawy do wniesienia skargi ani z uwagi na cele statutowe ani z uwagi na interes publiczny, a to legło u podstaw wywiedzionej skargi. Z jej treści jak również pisma z dnia 15 grudnia 2025 r. wynika, że Stowarzyszenie upatruje swoją legitymację do wniesienia skargi wyłącznie w zakresie swoich statutowych celów związanych z ogólnym interesem społecznym mieszkańców gminy W. Skarżąca strona nie wykazała zaś w żaden sposób naruszenia ustaleniami zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany studium jej indywidualnego interesu prawnego, który mógłby wynikać np. z tytułu prawnego do nieruchomości leżącej w granicach terenu, którego dotyczą unormowania studium. Tymczasem interes społeczny mieszkańców gminy, w ramach którego legitymację do zaskarżenia uchwały wywodzi Stowarzyszenie nie jest tożsamy z indywidualnym interesem prawnym czy uprawnieniem (a tym bardziej ich naruszeniem), uprawniającym do złożenia przez dany podmiot skargi na akt z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Nadto, jak już nadmieniono, organizacja społeczna nie może skutecznie skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, działanie w obronie praworządności i bezpieczeństwa ekologicznego przez organizacje społeczne (stowarzyszenia) nie daje podstawy do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem podstawowym wymogiem zaskarżenia uchwały organu gminy, podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, a nie spodziewanego naruszenia interesu publicznego. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest środkiem prawnym obrony indywidualnego interesu prawnego, a nie interesu publicznego, dla obrony którego, ustawodawca ustanawia inne środki prawne (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 3774/01). Z kolei w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1276/15) NSA wskazał, że podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy powinien wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego, a najczęściej z prawa własności nieruchomości. Dalej NSA stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie takiego naruszenia nie wykazało, w szczególności nie wykazało, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną. To, że Stowarzyszenie ma w zakresie statutowej działalności "udział w kształtowaniu polityki planistycznej", "ochronę ładu przestrzennego" nie świadczy o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
W wyroku z dnia 5 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2088/14) NSA wyjaśnił natomiast, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny został tą uchwałą naruszony. Na podstawie powołanego przepisu nie można więc wnieść skargi w interesie społecznym (publicznym) lub w interesie innego podmiotu. Można natomiast wnieść skargę w celu ochrony swojego indywidualnego interesu prawnego naruszonego uchwałą organu gminy. W tym wyroku wyraźnie też przyjęto, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wynika, aby organizacje społeczne mogły wnosić skargi na uchwały i zarządzenia organów gminy w interesie publicznym lub innych osób. Przedstawioną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. potwierdza także to, że ilekroć ustawodawca chce przyznać organizacji społecznej, czyli także stowarzyszeniu, uprawnienie do brania udziału w postępowaniu, a więc także zaskarżania aktów administracji publicznej, z uwagi na potrzebę ochrony interesu publicznego lub też z innego powodu niezależnego od indywidualnego interesu tej organizacji, to czyni to wyraźnie. Na przykład w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, zaś w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1558/17), Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyroku i odrzucając skargę Stowarzyszenia, wskazał, że w samej p.p.s.a. dopuszczono możliwość wniesienia skargi przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jednakże tylko wówczas, gdy organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), jednakże przepis ten nie może stanowić podstawy wniesienia skargi przez organizację społeczną, w tym stowarzyszenie, niezależnie od naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że z uzasadnienia skargi wynika, że główną przesłanką uznania legitymacji Stowarzyszenia są cele statutowe w zakresie prowadzonej działalności ekologicznej i prośrodowiskowej. Nie można jednak przyjąć, że te cele kreują niejako normę prawną, która może stanowić o naruszeniu jej interesu prawnego lub uprawnienia. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż jego akceptacja oznaczałaby, że o tym, czy określone stowarzyszenie jest legitymowane do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w określonej sprawie, decydowałoby tylko i wyłącznie stowarzyszenie, a nie ustawodawca. Bowiem tylko od stowarzyszenia zależy to, jakie określi sobie statutowe cele.
Reasumując, należało stwierdzić, że skoro dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i ich naruszenie stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a wniesiona przez Stowarzyszenie skarga nie spełnia tych warunków, to Sąd nie mógł w rozpoznawanej sprawie przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia.
Mając na względzie powyższe, niniejsza skarga podlegała odrzuceniu, co też orzeczono w pkt. I sentencji kierując się brzmieniem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Orzeczenie zaś zawarte w pkt. II znajduje swoje oparcie w brzmieniu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.