II SA/Wr 811/25

II SA/Wr 811/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-06-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Marta Pawłowska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska- Wołyniak Sędzia WSA Marta Pawłowska Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 28 marca 2018 r . w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta S. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 września 2025 r. A. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako skarżąca) zaskarżyła w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta S., w części tzn. w zakresie § 3 ust. 1 pkt 3 i 4 w części dotyczącej zastrzeżenia tj. "z zastrzeżeniem pkt 4a", §3 ust. 1 pkt 5 wprowadzających zakaz lokalizacji obiektów związanych ze zbieraniem, składowaniem, magazynowaniem, przetwarzaniem lub termicznym przekształcaniem odpadów, na terenach oznaczonych symbolami [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, w tym na działkach skarżącej nr [...], nr [...], nr [...] obręb S., w miejscowości S.
Wskazanej uchwale skarżąca zarzuciła istotne naruszenie zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego wskazując:
1) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 15 ust. 1 poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i uchwalenie planu o treści sprzecznej z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które to studium przewiduje dla terenów P/U o funkcji produkcyjno - usługowej, jedynie ograniczenie w zakresie niedopuszczenia realizacji przedsięwzięć zawsze mogących oddziaływać na środowisko, daje natomiast pełną swobodę dopuszczenia do lokalizacji na tym terenie przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, jak również w żaden sposób nie ogranicza na tych terenach działalności podmiotów zajmujących się przetwarzaniem odpadów;
2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 14 ust. 5 poprzez nie przeprowadzenie analizy zgodności przewidywanych w miejscowym planie rozwiązań z ustaleniami studium przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu, co doprowadziło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu;
3) art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez: a) brak właściwego zważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustaleniu zakazu prowadzenia działalności związanej ze zbieraniem, składowaniem, magazynowaniem, przetwarzaniem lub termicznym przekształcaniem odpadów, do której prowadzenia przygotowana została już infrastruktura na działkach o nr [...], [...], [...] i wobec świadomości organu, że nieruchomości zakupiono właśnie w celu prowadzenia takiej działalności ze względu na fakt, że położone są bezpośrednio przy drodze [...], w konsekwencji czego organ wpływa nie tylko na przyszłe przedsięwzięcia właściciela nieruchomości związane z przetwarzaniem odpadów, ale uniemożliwia wykorzystanie istniejącej już infrastruktury; b) brak wykazania właściwego uzasadnienia dla wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności związanej ze zbieraniem, składowaniem, magazynowaniem, przetwarzaniem lub termicznym przekształcaniem odpadów dla terenów przeznaczonych pod działalność przemysłową ([...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P), w szczególności w postaci odpowiednich analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, przy jednoczesnym braku oparcia wprowadzonych ustaleń na aktualnych sposobach przeznaczenia terenu przedmiotowych działek, w konsekwencji czego organ nie wskazał jakimi kryteriami lub przesłanki kierował się wprowadzając zakaz, c) nie uwzględnieniu na żadnym etapie uchwalania planu uzasadnienia przesłanek którymi kierował się organ gminy wprowadzając zakaz prowadzenia działalności związanej z zbieraniem, składowaniem, magazynowaniem, przetwarzaniem lub termicznym przekształcaniem odpadów dla działek skarżącej, w konsekwencji czego nie wynika to z treści samego uzasadnienia do uchwały i ogólnodostępnych dokumentów przedstawionych przez organ w toku prac nad planem; d) nie uwzględnienie na żadnym etapie uchwalania planu faktu umiejscowienia działek nr [...], [...], [...] na terenach przemysłowych, znajdujących się bezpośrednio w sąsiedztwie drogi [...], co uniemożliwia prowadzenie działalności przemysłowej odpowiadającej PKD właściciela nieruchomości, i w konsekwencji doprowadzenie przez organ do zablokowania prowadzenia działalności gospodarczej zgodnej z profilem działalności prowadzonej od 2013 r.; e) poprzez pozorne wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów związanych ze zbieraniem, składowaniem, magazynowaniem, przetwarzaniem lub termicznym przekształcaniem odpadów, na terenach oznaczonych symbolami [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, gdy de facto zakaz ten odnosi się i oddziałuje na sytuację prawną i faktyczną skarżącej, która na tych terenach jako jedyna prowadzi działalność w zakresie zakazanym planem;
4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 w związku z art. 36 i 37 u.p.z.p. poprzez ich nieuwzględnienie i nieprzeprowadzenie przez organ faktycznej analizy finansowej konsekwencji wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności i całkowite pominięcie przez organ poniesienia wysokich konsekwencji finansowych związanych z uprawnieniami właściciela w zakresie dochodzenia odszkodowania za poniesione szkody w związku z obniżeniem wartości nieruchomości i znacznym ograniczeniem możliwości prowadzenia na jej terenie działalności przemysłowej, które nie występowało w momencie zakupu działki przez skarżącą;
5) art. 15 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 72, 137, 138, 141 ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzenie do planu ograniczeń które nakierowane są na uniemożliwienie przez skarżącą działalności w ramach jej nieruchomości jest prawnie i społecznie oczekiwanym dla ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości dla ochrony środowiska w sytuacji, gdy stanowi to o przekroczeniu władztwa gminy, gdyż racjonalny prawodawca chroniąc środowisko dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie wprowadza całkowitego zakazu przetwarzania odpadów, a przyjęte ograniczenie pozbawia skarżących możliwości wykonywania swoich nienaruszalnych uprawnień właścicielskich i władczych, które ukierunkowane mogą być nie tylko na utrzymywanie dotychczasowej działalności, lecz również na jej modernizację czy rozbudowę zgodnie ze standardami i wymogami stosownych norm prawa związanych z ochroną środowiska;
6) art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji przez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności przez wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy nieruchomości działek, wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez przeprowadzenia kompleksowych badań, analiz terenu;
7) art. 2, 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji przez naruszenie zasady ochrony praw nabytych, proporcjonalności, ignorowanie zasady, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych praw i wolności, swobody działalności gospodarczej;
8) art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji przez nieudowodnienie przez organ, że przyjęty zakaz prowadzenia działalności związanej z przetwarzaniem odpadów odpowiada interesowi publicznemu, który przeważa nad indywidualnym właściciela.
Skarżąca wskazała, że przedmiotowe działki nabyła w październiku 2021 r., działalnością w zakresie gospodarki odpadami zajmuje się od 2013 r., a działki nabyła w celu rozwoju działalności. Dla tego celu podjęła szereg czynności administracyjnoprawnych, np. w zakresie realizacji przyłączy wodnych. Wskazuje to, że organ miał świadomość planów skarżącej. Zdaniem skarżącej to jej działania podjęte dla uzyskania decyzji środowiskowej oraz uprzedzenia jednego z pracowników Urzędu Miasta w S. skłoniły organ do uchwalenia planu. Skarżąca wskazuje, że jest jedynym podmiotem, na terenie objętym planem, prowadzącym taka działalność, tzn. gospodarkę odpadami, co sprawia, że regulacja jest nacelowana wyłącznie w nią, ogranicza jej prawa, w tym prawo własności, dyskryminuje ją z perspektywy prowadzenia działalności gospodarczej. Organ nie uzasadnił powodów zasadności zakazu. Zdaniem skarżącej uchwała jest nieproporcjonalna, niekorzystnie wpływa na interes prywatny. Pominięto także ewentualne skutki dla finansów gminy związane z uniemożliwieniem wykonywania dotychczasowej działalności.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów planu wobec jej działek, ewentualnie stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżąca zwróciła się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów (decyzja SKO we Wrocławiu z 16 czerwca 2025 r. odmawiająca A. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia "Budowa hali produkcyjnej z budynkiem biurowo – socjalnym i wiatą magazynową, waga najazdową i szambem oraz rozpoczęcie produkcji granulatu miedziowego i aluminiowego na terenie działem [...], [...], [...], uchwala Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwalą z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta S., decyzja spółki S. w sprawie warunków technicznych wykonania przyłącza wodociągowego do budynku biurowego i hali produkcyjnej na działce nr [...], wydruk odpisu księgi wieczystej obejmującej działkę nr [...]).
W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu prawidłowo ukształtowano relację między studium a planem. Zarzut braku przeprowadzenia analizy zgodności przewidywanych regulacji planistycznych ze studium jest chybiony ze względu na wyłącznie formalny charakter uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Została wykonana analiza zasadności przystąpienia do regulacji planistycznej, analogicznie wykonano prognozę skutków finansowych, która pełni role informacyjną i nie jest załącznikiem do projektu planu. Na przedmiotowych nieruchomościach skarżąca nie prowadziła żadnej działalności gospodarczej. W sprawie nie ulega wątpliwości, że obowiązujący plan miejscowy nie przewiduje możliwości prowadzenia gospodarowania odpadami na terenie [...]P, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej. Organ podkreśla, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, skoro możliwości prowadzenia gospodarki odpadowej skarżąca legalnie nie miała, a regulacja nie wyłączyła wszystkich uprawnień właścicielskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., poddaje kontroli sądu administracyjnego skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Według art. 147 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwale lub akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu, do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie wyżej wskazanego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej.
Najpierw Sąd zweryfikował legitymację skarżącej do wniesienia skargi, badając kwestię naruszenia interesu prawnego. Sąd ustalił, że skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości objętych zaskarżonym planem, nabytych 8 października 2021 r. przed wejściem w życie uchwały planistycznej, tzn. działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], obręb S. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu. Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 140). Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 849/16, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W rezultacie Sąd potwierdził naruszenie interesu prawnego skarżącej.
Nieruchomości skarżącej w miejscowym planie zlokalizowane są na terenie oznaczonym symbolem P, z zakazem lokalizacji obiektów związanych ze zbieraniem, składowaniem, magazynowaniem, przetwarzaniem lub termicznym przekształcaniem odpadów. Sedno sporu stanowi zgodność z prawem takiej regulacji, która na terenie P wyłącza obiekty związane ze wskazanym zakresem gospodarowania odpadami.
Zmiany, które kwestionuje skarżąca ujęte są w § 3 uchwały zmieniającej. W rezultacie zmiany § 7 pkt 2 otrzymuje brzmienie: na terenach objętych planem dopuszcza się przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem pkt 4 i 4a. Punkt 4a stanowi: zakazuje się obiektów związanych ze zbieraniem, składowaniem, magazynowaniem, przetwarzaniem lub termicznym przekształcaniem odpadów w ramach terenów oznaczonych symbolami [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P. § 7 pkt 3 otrzymuje brzmienie: zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska, z wyjątkiem przedsięwzięć stanowiących realizację inwestycji celu publicznego oraz inwestycji realizowanych na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczonych symbolami [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, z zastrzeżeniem pkt 4 i 4a.
Na czele skargi postawiono zarzuty niezgodności zaskarżonych regulacji planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dlatego o tym Sąd roztrząsał w pierwszej kolejności.
Odnosząc się do relacji normatywnej pomiędzy studium a planem miejscowym, trzeba przywołać przepisy art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące, że chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. czytamy, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Relacja pomiędzy planem a studium wynika także pośrednio z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., bowiem chociaż przepis odnosi się do projektu planu i stanowi, że wójt sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, to logiczne jest, że zgodności tej nie może zatracić przyjęty plan miejscowy. Ponadto w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu. Pomiędzy ustaleniami studium i planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność; wystarczy, by nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Chodzi o zakaz sprzeczności planu z kierunkami zagospodarowania przewidzianymi w studium, nie o konieczność literalnego powielenia w planie wskazań studium. Plan miejscowy ma doprecyzowywać ustalenia studium, lecz nie może prowadzić do modyfikacji przyjętych w nim kierunków albo do ich wykluczenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. II OSK 1499/23, z dnia 15 października 2025 r. sygn. akt II OSK 974/23, z dnia 17 marca 2026 r. sygn. akt II OSK 1004/26). Reasumując, z przepisów wynika, że: 1) ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, 2) plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, 3) plan miejscowy powinien być zasadniczo spójny z zapisami studium.
Zdaniem skarżącej prawodawca planistyczny naruszył studium zakazując na jej nieruchomości lokalizacji obiektów związanych z zbieraniem, składowaniem, magazynowaniem, przetwarzaniem lub termicznym przekształcaniem odpadów. Istotne dla sprawy przepisy planu miejscowego brzmią następująco: § 7 pkt 2: na terenach objętych planem dopuszcza się przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem pkt 4 i 4a. Punkt 4a stanowi: zakazuje się obiektów związanych ze zbieraniem, składowaniem, magazynowaniem, przetwarzaniem lub termicznym przekształcaniem odpadów w ramach terenów oznaczonych symbolami [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P. § 7 pkt 3: zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska, z wyjątkiem przedsięwzięć stanowiących realizację inwestycji celu publicznego oraz inwestycji realizowanych na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczonych symbolami [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, z zastrzeżeniem pkt 4 i 4a.
Według Studium (uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., w brzmieniu ustalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S.): w części C ( Kierunki rozwoju przestrzennego), w rozdziale 16 ( Kierunki i zasady zagospodarowania oraz użytkowania terenów, s. 234), w jednostce redakcyjnej 16.2 (Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania (od s. 236), dla P/U (ust. 14) wskazano tereny dla funkcji produkcyjno - usługowych - przemysłowych, produkcyjnych, usługowych, składów i magazynów z wyłączeniem aktywności związanych z produkcją rolniczą oraz obiektów związanych z wydobyciem kruszywa (s. 250-251). Następnie w ośmiu punktach napisano: 1) dopuszcza się funkcje mieszkaniowe związane z obiektem funkcji produkcyjno - usługowych (np. mieszkanie właściciela); 2) dopuszcza się zieleń urządzoną; 3) nie dopuszcza się realizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko; 4) dopuszcza się lokalizację miejsc postojowych; 5) ustala się maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 2; 6) ustala się maksymalną wysokość zabudowy - 20 m dla budynków, 49 m dla budowli; 7) udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 10% powierzchni działki; 8) dopuszcza się przeprowadzenie dróg i ulic oraz sieci infrastruktury technicznej i lokalizację urządzeń towarzyszących w sposób nie kolidujący z przeznaczeniem i pozostałymi zasadami zagospodarowania terenu, w szczególności nie degradujący walorów estetycznych i krajobrazowych.
Oceniając relację (narusza/nie narusza) pomiędzy kontrolowanym planem a studium Sąd najpierw odniósł się do litery aktów, ich gramatycznej logiki. Dla terenu obejmującego nieruchomości skarżącej studium wprowadziło funkcje produkcyjne - usługowe - przemysłowe, wyłączając produkcję rolniczą oraz wydobycie kruszywa. Oznacza to, że autor studium nie sprzeciwia się różnego rodzaju produkcji (usługom, przemysłowi), ale zabrania produkcji rolniczej i wydobycia kruszywa. Plan miejscowy podtrzymuje produkcję lub usługi, z tym jednak, że zawęża ich zakres precyzując, iż zakazuje obiektów związanych z określonymi postaciami gospodarki odpadami. Zdaniem Sądu nie oznacza to naruszenia studium przez plan, ponieważ takie doprecyzowanie stanowi zgodne z prawem uszczegółowienie, skonkretyzowanie, i w żadnym razie nie eliminuje funkcji zakreślonej przez studium. Hipotetycznie, dla ilustracji można wskazać, że wyłącznie zieleń zamiast produkcji stanowiłoby naruszenie ustaleń. Natomiast ograniczenie, wyłączenie określonego kierunku gospodarowania, produkcji (usług) jest zgodne z rolą prawodawcy planistycznego, i wpisuje się we władztwo planistyczne (samodzielność planistyczną) w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.p.z.p.
Idąc dalej, Sąd przeanalizował kontekst zagospodarowania terenów wyznaczony przez studium gminy S. Sąd nie wyczytał w tym dokumencie, aby twórca studium preferował, ukierunkował, czy "zachęcał" prawodawcę planistycznego do rozwijania gospodarki odpadowej. Studium wskazuje ogólnie, w zakresie działalności produkcyjnej, że zasadniczo powinna być oddalona od siedzib ludzkich, blisko trasy S 8, nieuciążliwa. Studium odnosi się do gospodarki odpadami, ale w perspektywie gospodarki komunalnej, postępowania z odpadami komunalnymi. Dlatego Sąd nie odnalazł w tym zakresie argumentu, jakoby studium ukierunkowało prawodawcę miejscowego do lokalizacji zakładów zbierania, składowania, magazynowania, przetwarzania lub termicznego przekształcania odpadów.
Wreszcie Sąd zbadał użyte w studium sformułowania, co ma znaczenie zwłaszcza w kontekście zarzutu skargi nawiązującego do tego, że jedynie ograniczenie dotyczy nie dopuszczenia realizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. Tym samym - jak twierdzi skarżąca - istnieje pełna swoboda przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. W przedmiotowym studium generalnie posłużono się następującymi określeniami, w kwestii kierunków (zasad zagospodarowania): dopuszcza się (co językowo oznacza, że coś jest możliwe), nie dopuszcza się (co oznacza zakaz, brak możliwości), ustala się (co oznacza związanie, wyznaczenie parametru), zaleca się (charakter niewiążący). Oczywiście, co już wcześniej Sąd wskazał, w studium napisano: "nie dopuszcza się realizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko". Z takiego sformułowania bezspornie wynika, że zabronione są przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Ich po prostu realizować nie wolno. Jednak, w ocenie Sądu, nieuprawniona jest interpretacja, że dopuszczone są wszelkie inne przedsięwzięcia. Co do tych innych przedsięwzięć, w tym mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, studium pozostawiło stanowienie twórcy planu miejscowego, i zdaniem Sądu mieści się to w kompetencjach prawodawcy planistycznego, i nie stanowi nadużycia władztwa. Zważywszy charakter studium i powołaną treść, organ planistyczny nie naruszył jego ustaleń, a konkretne regulacje mieszczą się w ramach wskazanych sformułowań.
Władztwo planistyczne nie jest nieograniczone, i zważywszy, iż prawodawcy miejscowemu pozostawiono znaczny zakres swobody, Sąd zweryfikował również, czy granice tej swobody (władztwa planistycznego) nie zostały przekroczone. Samo stwierdzenie o nienaruszaniu studium przez plan nie musi stanowić samodzielnej, wystarczającej przesłanki usprawiedliwiającej przepis planu, czy decydującej o jego prawidłowości. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje przesłanki uwzględniane przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w szczególności należą do nich: wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), prawo własności, (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Art. 1 pkt 3 nakazuje, przy określaniu sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, ważyć interes publiczny i interesy prywatne. Sposób uwzględnienia tych przesłanek, ważenia interesów i wartości przy realizacji władztwa i korzystaniu przez organ z samodzielności planistycznej sprowadza się do konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Sąd zbadał więc, czy takiej proporcjonalności, powiązanej ze wskazanymi przesłankami, odpowiada zaskarżony plan.
Jak wskazuje skarżąca, prowadzi ona na terenie gminy S. gospodarkę odpadami od wielu lat (od 2013 r.), zaś nieruchomości, których dotyczy niniejsza sprawa, nabyte w 2021 r., mają służyć rozwojowi tej działalności. Sądowi z urzędu (sprawa o sygn. II SA/Wr 781/25) znana jest działalność w zakresie gospodarki odpadami prowadzona przez skarżącą i związane z nią podmioty na innych nieruchomościach gminy S. Niewątpliwie prywatny interes skarżącej, w postaci dopuszczalności prowadzenia wymienionych form gospodarki odpadami, konfrontuje się z interesem publicznym, którego nosicielem jest organ gminy.
Niewątpliwie działalność gospodarcza w zakresie gospodarki odpadami, zwłaszcza w znaczącej skali, stwarza dla otoczenia określone uciążliwości i oddziaływania, i w odczuciu społecznym nie zawsze jest pożądana. Takie uwarunkowanie należy dostrzegać w działalności prawodawcy miejscowego, "okrajającego" ogólnie szeroką kategorię przemysłu (produkcji) o określone dziedziny działalności gospodarczej. W tym znaczeniu kompetencje organu wynikają z władztwa planistycznego, roli reprezentanta interesu społecznego, jak i twórcy oraz realizatora polityki przestrzennej w gminie.
W tej perspektywie Sąd nie zgodził się z argumentem o nieproporcjonalnym, nadmiernym ograniczeniu prawa własności skarżącej. Własność nie jest prawem nieograniczonym, i w praktyce sprowadza się do wiązki różnych uprawnień, sposobów korzystania z przedmiotu własności. W kontrolowanej sprawie prawo własności skarżącej zostało ograniczone o konkretny aspekt (sposób) gospodarowania odpadami, niewątpliwie dla skarżącej istotny, jednak nie pozbawiający wskazanych nieruchomości ich zasadniczo przemysłowego charakteru. Trzeba zauważyć, że skarżąca nie prowadziła dotychczas na przedmiotowych nieruchomościach gospodarki odpadami, więc nie ma mowy o pozbawieniu skarżącej uprawnień, które realnie, zgodnie z prawem wykonywała. Z kolei zamiary inwestycyjne skarżącej, i `związane z nimi czynności administracyjne czy mające na celu pozyskanie środków finansowych, mieszczą się raczej w charakterystycznym dla przedsiębiorców planowaniu, czy nawet określonym ryzyku związanym z gospodarowaniem i inwestycjami. Nie przekładają się jednak na uzasadnione, oparte na prawie oczekiwanie, że polityka przestrzenna gminy podąży w kierunku korzystnym, oczekiwanym przez skarżącą, jako podmiocie gospodarczym.
Zarzuty skarżącej w zakresie rzekomych uprzedzeń wobec jej działalności przez pracowników gminy nie są niczym poparte, nie odniósł także oczekiwanych skutków argument, że zaskarżona uchwała nakierowana jest wyłącznie na skarżącą. Uchwała odnosi się do każdorazowego właściciela nieruchomości, i ogranicza każdy podmiot chcący realizować istotny w sprawie zakres gospodarki odpadowej.
W tym świetle zgłoszone dowody nie mogły wpłynąć na wydany wyrok, ponieważ odzwierciedlają one zamiary inwestycyjne skarżącej, podjęte w tym kierunku czynności związane z uzyskaniem stosownym decyzji. W żaden sposób nie świadczą jednak o wadliwości prawnej postępowania organu uchwalającego miejscowy plan.
Ujmując łącznie podniesione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że wprowadzona regulacja planistyczna nie jest nieproporcjonalna, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego, nie ingeruje we własność i inne prawa skarżących w sposób bezprawny, arbitralny. Sąd nie doszukał się również naruszenia przez plan innych przepisów prawnych, w tym Konstytucji oraz Prawa ochrony środowiska.
Sąd nie uznał zarzutów celujących w tryb sporządzania zaskarżonego planu, w szczególności nieuzasadnione są twierdzenia o braku potrzebnych analiz, zaś relacja pomiędzy adekwatnym Studium a planem została odczytana właściwie, o czym była mowa już wcześniej.
Przeprowadzona kontrola nie wykazała również innych istotnych naruszeń zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Z tych powodów Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.