II SA/WR 810/24

II SA/Wr 810/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 156 par. 1 pkt 2, pkt 6 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2015 poz 1651
art. 86 ust. 1 pkt 7, art. 83d ust. 1 pkt 6, art. 84 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott-Hampel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Ścinawa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 29 lipca 2024 r. Nr SKO/OS-414/153/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 16.08.2016 r. (nr RO.613.118.2016) Starosta Lubiński (dalej: Starosta) udzielił Gminie Ś. (dalej: Gmina) zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] miasta Ś., będących własnością wnioskodawcy w zakresie ujętym w tabeli (vide: str. 7-15 decyzji, drzewa oznaczone nr od 1 do 705), zgodnie z lokalizacją wynikającą z załącznika graficznego do decyzji, stanowiącego jego integralną część, pod warunkiem dokonania nasadzeń zastępczych (pkt 6 decyzji). Za usunięcie drzew wymienionych w tabeli w pkt 6 decyzji Starosta naliczył opłatę w wysokości 11.636.690,61 zł (pkt 7 decyzji), której uciszenie odroczył na okres 3 lat od dnia upływu terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych, tj. do 31.10.2021 r. (pkt 8 decyzji). Starosta wyznaczył termin usunięcie drzew do 30.12.2017 r. (pkt 9 decyzji).
Na wniosek Gminy, decyzją z 23.10.2017 r., Starosta zmienił termin usunięcia drzew i krzewów na 28.02.2018 r.
Zawiadomieniem z 07.07.2021 r. Starosta poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie spełnienia warunków określonych w decyzji z 16.08.2016 r. w zakresie dokonania nasadzeń zastępczych.
Postanowieniem 05.05.2022 r. Starosta sprostował omyłkę w decyzji z 16.08.2016 r. w zakresie błędnego wskazania obrębu działki, na której należało dokonać nasadzeń zastępczych. Następnie postanowieniem z 12.05.2022 r. Starosta sprostował kolejną omyłkę w decyzji z 16.08.2016 r. w zakresie wysokość naliczonej opłaty za usunięcie drzew wymienionych w tabeli w punkcie 6 decyzji z kwoty 11 636 690,61 zł na kwotę 3 817 763,94 zł. Starosta sprostował w tym trybie również tabelę znajdującą się na stronach od 18 do 31 decyzji.
Decyzją z 25.05.2022 r. Starosta stwierdził, że część nasadzeń zastępczych została wykonana niezgodnie z decyzją z 16.08.2016 r. (pkt 1), na tej podstawie umorzył w części ustaloną opłatę z tytułu usunięcia drzew, w wysokości: 297.488,16 zł (pkt 2) oraz zobowiązał Gminę do zapłaty opłaty z tytułu usunięcia drzew w wysokości: 3.520.275,78 zł (pkt 3). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w Legnicy (dalej: Kolegium lub SKO) z 07.10.2022 r. Wywiedziona od tego rozstrzygnięcia skarga do WSA we Wrocławiu została oddalana nieprawomocnym wyrokiem z 14.06.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 9/23.
Pismem z 31.08.2023 r. Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 16.08.2016 r. W uzasadnieniu wniosku Gmina podniosła, że wszystkie zmiany decyzji wynikające z decyzji zmieniającej lub postanowień o jej sprostowaniu nie są prawnie skuteczne i nie weszły do obrotu prawnego z powodu braku ich doręczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Sytuacja taka dotyczy decyzji z 23.10.2017 r. oraz postanowień z 05.05.2022 r. i z 12.05.2022 r. Wnioskodawca poddał również pod wątpliwość istnienie upoważnienia dla pracownika podpisującego decyzję, a także decyzję zmieniającą oraz postanowienia prostujące. Podniesiono, że wnioskująca Gmina występowała o weryfikację upoważnienia pracownika, ale nie uzyskała takiego dokumentu, a także nie znajduje się on w aktach sprawy. W ocenie pełnomocnika Gminy wystąpienie takiej sytuacji, której wnioskująca nie może jej skutecznie zweryfikować, wywołuje skutek w postaci konieczności uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z wydaniem "nieaktów", gdyż w istocie nie pochodzą one od organu administracji publicznej.
Niezależnie od powyższego pełnomocnik Gminy zarzucił Staroście wydanie decyzji z 16.08.2016 r. z rażącym naruszeniem:
1) przepisów o właściwości, tj. art. 83a ust. 1 u.o.p., w zakresie w jakim dotyczy rozstrzygnięć podjętych przez organ, a związanych z ochroną drzew i krzewów rosnących na działce nr [...], stanowiącej w istocie własność Powiatu Lubińskiego i oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga; a także drzew oznaczonych na załączniku graficznym do decyzji pod nr [...] i [...], a rosnących na działce nr [...] nie będącej własnością Gminy;
2) przepisów o współdziałaniu, tj. art. 83a ust. 2 u.o.p., w zakresie w jakim dotyczy rozstrzygnięć podjętych przez organ, a związanych z ochroną drzew i krzewów rosnących w pasie drogowym powiatowej drogi nr [...] (działka nr [...]), poprzez pominięcie przy wydawaniu zezwolenia uzgodnienia z RDOŚ;
3) art. 83 ust. 1 u.o.p. i art. 28 k.p.a. w związku z brakiem zgody właściciela nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...] obręb [...] Ś. na usunięcie drzew i braku interesu prawnego Gminy do występowania z takim wnioskiem we wskazanym zakresie;
4) art. 86 ust. 1 pkt 6 u.o.p. w związku z jego pominięciem, wbrew ustaleniom stanu faktycznego wynikającego z wniosku strony i dokonanych oględzin, i naliczeniu opłaty za wycinkę w sytuacji, gdy drzewa na działce nr [...] były usuwane w związku z przebudową drogi publicznej;
5) art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. w związku z jego pominięciem, wbrew ustaleniom stanu faktycznego wynikającego z wniosku strony i dokonanych oględzin, i naliczeniu opłaty za wycinkę w sytuacji, gdy drzewa, których obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm nie przekraczał: a) 75 cm - w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, b) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew, a były usuwane w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego lub do innego użytkowania zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) art. 83d ust. 1 pkt 6 i art. 84 ust. 2 w związku z art. 85 u.o.p., w zakresie nie naliczenia części opłat w decyzji zezwalającej a w innym akcie administracyjnym (postanowieniu wydanym na podstawie art. 113 k.p.a.), a także błędnego naliczenia opłaty przy użytych przez organ stawkach;
7) art. 83d ust. 2 u.o.p. w związku z art. 3 pkt 8 u.p.o.ś., w zakresie błędnego ustalenia kompensaty przyrodniczej i zaniechania przez organ obowiązku oceny warunków dostępności dla nasadzeń przede wszystkim w zakresie przystosowawczym, w oparciu o cechy przyrodnicze i lokalizacyjne wybranego miejsca.
Decyzją z 29.07.2024 r. SKO w Legnicy odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubińskiego z 16.08.2016 r. Kolegium wskazało, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, tj. nie stosuje przepisu materialnego, a orzekając jak organ kasacyjny, koncentruje się wyłącznie na ustaleniu jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności (albo jej niezgodności z prawem) i nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sporu, tj. kwestiach materialnoprawnych. W postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i nie rozstrzyga co do istoty sprawy, lecz - co zostało wyżej wyjaśnione – dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest bowiem aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc). Oznacza to, iż w ramach postępowania nieważnościowego sprawa nie jest rozstrzygana ponownie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji.
Po przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy i podejmowanych w toku postępowania czynności, Kolegium nie dostrzegło w kwestionowanej przez Gminę decyzji Starosty z 16.08.2016 r. rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreśliło, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane jakiekolwiek, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja z obrotu prawnego tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W analizowanej sprawie skład orzekający Kolegium doszedł do przekonania, że treść wydanej w dniu 16.08.2016 r. decyzji Starosty nie pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów, na podstawie których decyzja ta została wydana. Powyższe powoduje, że wszystkie podnoszone przez pełnomocnika Gminy zarzuty wobec wydanej decyzji we wniosku z 31.08.2023 r. są nieuzasadnione i bezpodstawne.
Zdaniem SKO, zaskarżona decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. Kolegium wskazało, że uzasadniając kwestionowaną decyzję Starosta wziął pod uwagę cel złożonego wniosku, tj. projektowaną inwestycję polegającą na budowie Strefy Aktywności Gospodarczej na terenie miasta Ś. i wskazał, że mając na uwadze względy społeczne, postanowił przychylić się do wniosku Gminy i zezwolić na usunięcie drzew, pod warunkiem dokonania nasadzeń zastępczych, aby wyrównać szkody w środowisku przyrodniczym. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że wydająca decyzję z 16.08.2016 r. z upoważnienia Starosty Lubińskiego, [...] –E. L. posiadała do tego stosowne upoważnienie (vide: zarządzenie nr 25/2013 r. z 30.01.2013 r. w sprawie udzielenia upoważnienia). Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że posiadała takie upoważnienie również do wydania pozostałych, związanych z decyzją aktów, tj. decyzji zmieniającej z 23.10.2017 r. oraz postanowień prostujących z 05.05.2022 r. i z 12.05.2022 r. Kolegium za niezasadny uznało zarzut Gminy, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony, z pominięciem samej strony. Organ I instancji prawidłowo doręczył decyzję pełnomocnikowi strony.
Za chybione uznano zarzuty dotyczące braku skuteczności wejścia do obrotu prawnego zmian w decyzji z 16.08.2016 r., jakie nastąpiły na mocy decyzji z 23.10.2017 r. oraz postanowień prostujących z 05.05.2022 r. i z 12.05.2022 r., z uwagi na doręczenie rozstrzygnięć bezpośrednio Gminie. Podkreślono, że tak sformułowany zarzut nie dotyczy kwestionowanej decyzji z 16.08.2016 r., której Gmina domaga się stwierdzenia nieważności. Tym samym taki zarzut może być przedmiotem odrębnych wniosków o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej aktów.
Za chybione Kolegium uznało również zarzuty o rażącym naruszeniu przepisów o właściwości (art. 83a ust. 1 u.o.p.), o współdziałaniu (art. 83a ust. 2 u.o.p.) oraz przepisów art. 83 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 6 u.o.p. z uwagi na objęcie zezwoleniem na wycinkę drzew położonych na działkach niebędących własnością Gminy. Zarzut ten dotyczy drzew rosnących na działce nr [...] obręb [...] Ś., stanowiącej własność Powiatu Lubińskiego, będącej jednocześnie drogą publiczną powiatową nr [...], tj. drzew oznaczonych nr: 1, 118, 157, 158, 160, 50, 162, 167 oraz drzew rosnących na działce nr [...] obręb [...] Ś., nie stanowiących własności Gminy Ś., oznaczonych nr: 163, 164. Kolegium zauważyło, że kwestia tych działek oraz numerów drzew została niezgodnie ze stanem rzeczy przedstawiona przez Gminę. W tym zakresie Kolegium zwróciło uwagę na treść załączników mapowych do decyzji z 16.08.2016 r., tj. załączników nr 1 i nr 2 - inwentaryzacja dendrologiczna z wytypowaniem roślin do usunięcia (mapy w skali 1:500), przedłożonych do wyjaśnień Starosty, zawartych w piśmie z 27.11.2023 r. Załączniki te zawierają oznaczenia drzew, na jakie zwracał uwagę pełnomocnik Gminy, tj. drzew o nr: 1, 118, 157, 158, 160, 50, 162, 167 oraz 163, 164. Dla przejrzystości obrazu kolorem zielonym ujęto drzewa o takiej numeracji, ujęte w decyzji (zezwoleniu), natomiast kolorem pomarańczowym oznaczono drzewa o tej samej numeracji, na które nie wydano zezwolenia do wycięcia, a które znajdują się poza granicami inwestycji. Z analizy załączników mapowych wynika, że pełnomocnik Gminy mylnie sądzi, że drzewa oznaczone nr: 1, 118, 157, 158, 160, 50, 162, 167 rosnące na działce nr [...], obręb [...] miasta Ś. (droga powiatowa - własność Powiat Lubiński) zostały ujęte w zezwoleniu do wycinki. Podobnie jest z drzewami oznaczonymi nr 163 i 164, położonymi na działce nr [...]. Tymczasem z załącznika nr 2 do pisma Starosty z 27.11.2023 r. wynika bezspornie, że drzewa te znajdują w granicach opracowania (czarna linia przerywana), natomiast zlokalizowane są poza granicami inwestycji (czerwona linia przerywana). Drzewa z działki nr [...] obręb [...] (droga) oraz z działki nr [...] nie zostały ujęte w zezwoleniu, a wyłącznie zostały zinwentaryzowane (vide: załącznik nr 2).
Kolegium uznało za bezzasadny zarzut rażącego naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Jak wynika bezspornie z treści wniosku oraz dokumentacji dendrologicznej zamierzonym celem wycięcia drzew oznaczonych we wniosku była inwestycja związana z projektowaną budową Strefy Aktywności Gospodarczej na obrzeżach miasta Ś., na terenie nieużytkow. Całość dokumentacji w sprawie wprost wskazuje, że celem wnioskującej Gminy, nie było przywrócenie terenu planowanej inwestycji do użytkowania rolniczego czy innego, zgodnego z przeznaczeniem terenu. Organ I instancji nie stosował tego przepisu i nie orzekał na jego podstawie. Zarzut jego rażącego naruszenia poprzez jego pominięcie jest zarzutem chybionym. Kolegium stanęło na stanowisku, że organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie kompletnego wniosku w sprawie (wraz z inwentaryzacją dendrologiczną opracowaną przez specjalistów w dziedzinie architektury krajobrazu) oraz przeprowadzonych oględzin w terenie, a strona w każdym czasie mogła składać stosowne wnioski dowodowe na etapie prowadzonego postępowania zwykłego, a także zakwestionować wydane w sprawie rozstrzygnięcie poprzez złożenie odwołania. Z akt sprawy wynika, że wnioskująca Gmina w toku sprawy nie składała żadnych wniosków dowodowych, nie wnosiła uwag do sprawy oraz nie zakwestionowana wydanej decyzji z 16.08.2016 r. w postępowaniu odwoławczym.
Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów art. 83d ust. 1 pkt 6, art. 84 ust. 2 oraz art. 85 u.o.p. w zakresie ustalonej opłaty z a usuniecie drzew objętych zezwoleniem. Na podstawie tych przepisów Starosta ustalił opłatę za usunięcie drzew w wysokości 11.636.690,61 zł (pkt 7 decyzji), co przedstawił w ujęciu tabelarycznym na str 18-31 uzasadnienia decyzji. Kolegium przyznało, że postanowieniem z 12.05.2022 r. Starosta sprostował z urzędu błąd dotyczący naliczonej opłaty za usunięcie drzew, albowiem zauważano podczas weryfikacji wykonania przez Gminę warunków decyzji w zakresie nasadzeń zastępczych, że dokonano błędnych działań arytmetycznych, w związku z tym opłata winna być niższa, tj. w wysokości 3.817.763,94 zł. W takiej sytuacji Kolegium uznało, że zarzuty Gminy zamierzają do ponownej weryfikacji rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 7 decyzji w zakresie, jaki przekracza niniejsze postępowanie.
Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przez organ I instancji art. 83d ust. 2 u.o.p., który to przepisy reguluje kwestię dotyczącą zamieszczenia w zezwoleniu na usunięcie drzew warunku w postaci wykonania nasadzeń zastępczych, Kolegium wskazało, że pełnomocnik Gminy, wbrew treści wniosku, jaki Gmina złożyła w dniu 05.08.2016 r. wskazując działki do nasadzeń zastępczych i opisując te tereny w inwentaryzacji, tj. w zakresie działek o numerach [...] obręb Ś. miasto, [...] obręb J. i [...] obręb Z., aktualnie przekonuje, że ostateczna zgoda organu I instancji na wskazany we wniosku teren do nasadzeń jest błędna. Kolegium zauważyło, że zarzut ten w istocie dotyczy okoliczności sprawy, które w postępowaniu nieważnościowym nie mogę podlegać ponownej weryfikacji.
Ponadto Kolegium uznało za istotne wskazanie, że okoliczności związane z nasadzeniami zastępczymi, w tym ich lokalizacją były przedmiotem rozważań tego organu w decyzji z 07.10.2022 r., która została wydana na skutek złożonego przez Gminę odwołania od decyzji Starosty z 25.05.2022 r. Na podstawie tej ostatniej decyzji Starosta stwierdził, że część nasadzeń zastępczych została wykonana niezgodnie z decyzją z 16.08.2016 r. (pkt 1 decyzji), umorzył w części ustaloną opłatę (pkt 2 decyzji) oraz zobowiązania Gminy do zapłaty opłaty z tytułu usunięcia drzew w wysokości 3.520.275,78 zł (pkt 3 decyzji).
Niezależnie od powyższego Kolegium uznało za nieuzasadnione stanowisko Gminy, która wskazuje na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji z 16.08.2016 r., dlatego że w razie jej wykonania w zakresie poniesienia przez Gminę ciężaru błędnie naliczonej opłaty, wywołałoby to czyn zagrożony karą, tj. z art. 231 § 1 k.k. oraz karą za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Po pierwsze dlatego, że decyzja została przez Gminę już wykonana w zakresie usunięcia ok. 700 drzew, na które kwestionowana decyzja zezwalała. Po wtóre, faktyczna opłata do uiszczenia przez Gminę została naliczona decyzją z 25.05.2022 r. Zgodnie z treścią art. 84 ust. 7 u.o.p., w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Wskazany przepis dotyczy konsekwencji braku wykonania obowiązku prawnego w postaci nasadzeń zastępczych, który został określony dla Gminy w decyzji administracyjnej wydanej na jej wniosek. W przypadku wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew pod warunkiem ich przesadzenia lub zastąpienia innymi i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty za ich usunięcie w trybie art. 84 ust. 3 u.o.p., a następnie stwierdzenia niewykonania tego warunku w wyznaczonym w decyzji terminie, zgodnie z art. 84 ust. 7 u.o.p., musi być podjęte rozstrzygnięcie o pobraniu opłaty.
Kolegium zauważyło, że przy całej wielowątkowości sprawy, nie można nie dostrzec konieczności zrekompensowania straty, jaka nastąpiła w środowisku na skutek działań Gminy przy realizacji inwestycji związanej z budową Strefy Aktywności Gospodarczej poprzez wycięcie z terenu inwestycji ponad 700 drzew. Niepowodzenie w nasadzeniach zastępczych i związany z tym prawny obowiązek uiszczenia opłaty na podstawie art. 84 ust. 7 u.o.p., wyrażony w decyzji Starosty z 25.05.2022 r., stanowi faktyczne uzasadnienie złożonego przez Gminę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 16.08.2016 r., która nie zawiera żadnej kwalifikowanej wady prawnej. Ponadto, ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji oznaczałoby de facto utratę legalności dokonanego już usunięcia drzew. Zdaniem Kolegium w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 k.p.a.
Pismem z 07.10.2024 r. Gmina Ś. złożyła skargę na decyzję SKO w Legnicy z 29.07.2024 r., wnosząc o jej uchylenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze został zawarty wniosek o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącej strony rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania, tj. postępowania sądowoadministracyjnego o sygn. akt II SA/Wr 497/24. Strona skarżąca podniosła zarzuty polegające na:
1) wydaniu decyzji przez skład orzekający, który nie gwarantował bezstronności, a w którym przynajmniej co do jednej osoby zachodziła przesłanka z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc z naruszeniem art. 27 k.p.a.;
2) naruszeniu art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż przepisy te nie mają zastosowania w zawisłej sprawie, pomimo, że:
a) naruszeniu art. 154 k.p.a., względnie art. 155 k.p.a. - poprzez błędne uznanie przez organ nadzorujący, jak i organ I instancji, iż przepis ten nie miał zastosowania w sprawie o sygn. RO.613.118.2016, zakończonej decyzją ostateczną i prawomocną, a miał zastosowanie art. 113 § 1 k.p.a.;
b) naruszenie art. 109 § 1 w związku z art. 40 § 2 i art. 110 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż pominięcie pełnomocnika strony w sprawie o sygn.
RO.613.118.2016 w doręczeniu postanowienia Starosty z 12.05.2022 r. o sprostowaniu decyzji z 16.08.2016 r., nie wywołuje skutku prawnego w postaci nie zaistnienia niedoręczonego aktu w obrocie prawnym;
c) naruszeniu przepisów o właściwości, tj. art. 83a ust. 1 u.o.p. w zakresie w jakim dotyczy rozstrzygnięć podjętych przez organ I instancji, a związanych z ochroną drzew i krzewów rosnących na działce nr [...], stanowiącej w istocie własność Powiatu Lubińskiego i oznaczonej w ewidencji gruntów i [...], jako droga; a także drzew oznaczonych na załączniku graficznym do decyzji pod nr 163 i nr 164, a rosnących na działce nr [...] nie będącej własnością Gminy;
d) naruszeniu przepisów o współdziałaniu, tj. art. 83a ust. 2 u.o.p. w zakresie w jakim dotyczy rozstrzygnięć podjętych przez organ I instancji, a związanych z ochroną drzew i krzewów rosnących w pasie drogowym powiatowej drogi nr [...] (działka nr [...]), poprzez pominięcie przy wydawaniu zezwolenia uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska;
e) naruszeniu art. 83 ust. 1 u.o.p. i art. 28 k.p.a. w związku z brakiem zgody właściciela nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...] obręb [...] Ś. na usunięcie drzew i braki interesu prawnego Gminy do występowania z takim wnioskiem, we wskazanym zakresie;
f) naruszeniu art. 86 ust. 1 pkt 6 u.o.p. w związku z jego pominięciem, wbrew ustaleniom stanu faktycznego wynikającego z wniosku strony i dokonanych oględzin, i naliczeniu opłaty za wycinkę w sytuacji, gdy drzewa na działce nr [...] były usuwane w związku z przebudową drogi publicznej;
g) naruszeniu art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. w związku z jego pominięciem, wbrew ustaleniom stanu faktycznego wynikającego z wniosku strony i dokonanych oględzin, i naliczeniu opłaty za wycinkę w sytuacji, gdy drzewa, których obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm nie przekraczał:
- 75 cm - w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego;
- 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew, a były usuwane w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego lub do innego użytkowania zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
h) naruszeniu art. 83d ust. 1 pkt 6 i art. 84 ust 2 w związku z art. 85 u.o.p., w zakresie nie naliczenia części opłat w decyzji zezwalającej, a w innym akcie administracyjnym, a także błędnego naliczenia opłaty przy użytych stawkach. Skala tego naruszenia jest kardynalna, skoro tylko odmienne przeliczenie i zsumowanie "pojedynczych opłat" zawartych w decyzji merytorycznej (kolumna 7 strony od 18 do 31) daje łączną kwotę opłat za usunięcie drzew w wysokości 3.810.328,05 zł, a nie 11.636.690,61 zł;
i) naruszeniu art. 83d ust. 2 u.o.p. w związku z art. 3 pkt 8 ustawy z 27.04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w zakresie błędnego ustalenia kompensaty przyrodniczej i zaniechania przez organ I instancji obowiązku oceny warunków dostępności dla nasadzeń przede wszystkim w zakresie przystosowawczym, w oparciu o cechy przyrodnicze i lokalizacyjne wybranego miejsca;
3) wybiórczej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu nadzwyczajnym, służącą wyłącznie argumentacji potwierdzającej przyjęte przez organ nadzorujący tezy m.in. o zaistnieniu w sprawie błędu arytmetycznego, tj. z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.;
4) pominięciu, a w konsekwencji niezbadaniu wszystkich wskazanych przez skarżącą zarzutów rażącego naruszenia prawa, jako przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 12.08.2016 r. - art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 9 i 11 k.p.a.;
5) wydaniu decyzji w oparciu o przesłanki pozaprawne lub prawne, którymi jednak organ nadzorujący nie mógł być w żaden sposób związany.
Strona skarżąca w uzasadnieniu zarzutów skargi oraz wniosku o zawieszenie postępowania przedstawiła obszerną argumentację na ich poparcie.
W odpowiedzi na skargę SKO w Legnicy stwierdziło, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Kolegium podtrzymuje swoją dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 23.12.2024 r. WSA we Wrocławiu oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, choć większość zarzutów nie mogła mieć znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.
Przedmiot skargi Gminy Ś. stanowi decyzja SKO w Legnicy z 29.07.2024 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubińskiego z 16.08.2016 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na terenie nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] miasta Ś., będących własnością Gminy Ś.
Poza sądową kontrolą w niniejszej sprawie pozostają zatem decyzje oraz postanowienia, które wydane zostały po podjęciu przez Starostę decyzji z 16.08.2016 r., w tym w szczególności postanowienie tego organu z 12.05.2022 r., którego mocą została sprostowana oczywista omyłka w decyzji z 16.08.2016 r. w zakresie wysokości naliczonej opłaty za usunięcie drzew. Kierowane pod adresem tego ostatniego postanowienia zarzuty Gminy dotyczące rażącego naruszenia prawa były przedmiotem odrębnego postępowania o stwierdzenie jego nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieprawomocnym wyrokiem z 11.03.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 497/24, uchylił postanowienie SKO w Legnicy z 29.04.2024 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 29.02.2024 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia z 12.05.2022 r.
Wobec treści zarzutów skargi przyjdzie dalej wskazać, że system nadzwyczajnych trybów postępowania składa się z postępowania w sprawie wznowienia postępowania, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten opary jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (tak B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2019, s. 402). Stąd też w okolicznościach niemniejszej sprawy nie mogły zostać uwzględnione te spośród zarzutów formułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 16.08.2016 r., które w istocie dotyczą wyczerpująco wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., podstawa prawnych wznowienia postępowania. Ponadto, co słusznie podkreśliło Kolegium, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kontynuacją sprawy zakończonej ostateczną decyzją Starosty z 16.08.2016 r. Postępowanie nieważnościowe nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej co do jej istoty, służy wyłącznie stwierdzeniu, czy zakwestionowana przez stronę decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad skutkujących z woli ustawodawcy jej nieważnością – określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia, niż w postępowaniu zwykłym. Przyjdzie przy tym zauważyć, że skarżąca Gmina, będąca adresatem kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji Starosty z 16.08.2016 r., nie zakwestionowała jej w trybie odwoławczym.
W konsekwencji, tak przedstawiający się zakres uprawnień organu, w ramach postępowania nadzwyczajnego, wyznacza ramy sądowej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Z tego powodu należało zaakceptować stanowisko Kolegium odnośnie zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja z 16.08.2016 r., które oscylują wokół kwestii dotyczących braku jej skutecznego doręczenia stronie czy też braku właściwego upoważnienia pracownika do jej wydania. Prawidłowo Kolegium oceniło za chybione zarzuty wniosku dotyczące braku skuteczność wejścia do obrotu prawnego zmian decyzji z 16.08.2016 r., jakie nastąpiły na mocy decyzji z 23.10.2017 r. oraz postanowień prostujących z 05.05.2022 r. i 12.05.2022 r. Jak trafnie zauważyło SKO w zaskarżonej decyzji, także zarzuty dotyczące wydania decyzji z 16.08.2016 r. z naruszeniem przepisów o właściwości i współdziałaniu, z uwagi na objęcie zezwoleniem na wycinkę drzew położnych na działkach niebędących własnością Gminy, czy też drzew rosnących w pasie drogi publicznej, do których wycięcia doszło w związku z jej przebudową, nie mogły przynieść oczekiwanego skutku. Poza prawidłowo ocenioną przez Kolegium bezzasadnością tych zarzutów przyjdzie zauważyć, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro zatem sformułowane zarzuty odnoszą się do sfery ustaleń faktycznych, nie było rolą organu, a tym bardziej Sądu, rozstrzygać, czy w decyzji z 16.06.2016 r. udzielono zgody na usunięcie drzew oznaczonych nr 1, 118, 157, 158, 160, 50, 162, 167 - rosnących na działce nr [...] obręb [...] oraz drzew oznaczonych nr [...] i [...] - położnych na działce nr [...], czy też udzielenie takiego zezwolenie dotyczyło drzewa nr 1 - zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...]; drzew nr 118, 157, 158, 160 i 50 -zlokalizowanych na działce nr [...] oraz drzew nr 162 i 167 - zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...]. Z tych samych powodów prawidłowo zostały ocenione zarzut polegające na rażącym naruszeniu art. 83 ust. 1 w związku z art. 28 k.p.a., art. 83d ust. 2 u.o.p. oraz art. 86 ust. 1 pkt 6, jako zarzuty, które w istocie dotyczy okoliczności sprawy, które w postępowaniu nieważnościowym nie mogą podlegać ponownej weryfikacji. Z kolei zarzut dotyczący wydania decyzji z 16.08.2016 r. z naruszeniem przepisów o współdziałaniu, poprzez pominięcie uzgodnienia z RDOŚ, zakwalifikować należy jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Podzielić należy również stanowisko Kolegium w odniesieniu do oceny wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Odnosząc się bezpośrednio do treści tego przepisu należy zauważyć, że obejmuje on wyłącznie sytuację, w której samo podjęcie czynności wykonawczych realizowałoby znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary, nie zaś sytuację, w której wykonanie decyzji mogłoby dopiero pociągnąć za sobą dalsze zdarzenia, które realizację takich znamion mogłyby stanowić. Biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy należy wskazać, że rozwiązania ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do możliwości nałożenia obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych przyjmuje formę prawną warunku, od spełnienia którego zależy obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów (zob. wyrok NSA z 31.03.2017 r., sygn. akt II OSK 1965/15). W przypadku zatem, gdy podmiot usuwający drzewa nie wykonał w terminie całości wskazanych w zezwoleniu nasadzeń zastępczych, organ wydający zezwolenia powinien wygasić zezwolenie w części odraczającej termin płatności opłaty, w której wykonano nasadzenia zastępcze, zaś w zakresie niewykonaniach nasadzeń zastępczych, powinien dokonać przeliczenia opłaty. Adresat zezwolenia będzie wówczas na ogólnych zasadach zobowiązanych do wniesienia opłaty (tak. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, lex/el) 2024, uwaga 4 i 5 do art. 84). W takim przypadku podstawą wniesienia opłaty nie będzie decyzja wydana w przedmiocie udzielenia zgody na usunięcie drzew lecz decyzja zobowiązująca do zapłaty opłaty z tytułu usunięcia drzew. W takim złożonym stanie prawnym, wykonanie decyzji z 16.08.2016r. nie mogło wywołać czynu zagrożonego karą. Pozostałe zarzuty skargi nie są również zasadne. Zwłaszcza w sprawie nie zachodziły podstawy do wyłączenia, na postawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 k.p.a., wskazanego w skardze członka Kolegium. Zgodzić się należy z Kolegium, że przesłanka wyłączenia na tej postawie członka organu kolegialnego dotyczy jedynie takiej sytuacji, w której członek takiego organu bierze udział w orzekaniu w sprawie do co aktu zaskarżonego za pomocą zwyczajnych lub nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w którego wydaniu uprzednio uczestniczył. Wobec tego należy stwierdzić, że w postępowaniu odwoławczym (zwykłym) przedmiotem badania była decyzja Starosty z 25.05.2022 r., wydana w przedmiocie zobowiązania Gminy do zapłaty naliczonej opłaty za usunięcie drzew. Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji przedmiotem badana była decyzja Starosty z 16.08.2016 r., która dotyczyła udzielonego Gminie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów.
Sąd podzielił natomiast zarzut skargi dotyczący błędnego uznania przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, że decyzja Starosty z 16.08.2016 r. nie narusza w sposób rażący art. 83d ust. 1 pkt 6, art. 84 ust. 2 oraz art. 85 u.o.p., w zakresie ustalonej opłaty za usunięcie drzew objętych zezwoleniem. Zgodnie z art. 83d ust. 1 pkt 6 u.o.p. do obligatoryjnych elementów decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów należy ustalenie wysokości opłaty za usunięcie zidentyfikowanego co do cech gatunkowych i jednostkowych oraz miejsca usunięcia drzewa lub krzewu. W sprawie nie jest kwestionowany fakt znacznego zawyżenia wysokości tej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Taka opłata winna wynosić: według postanowienia Starosty z 12.05.2022 r. - 3.817.763,94 zł, według SKO w Legnicy w postanowieniu z 29.02.2024 r. - 3.817.768.96, zaś według Gminy w skardze na to postanowienie - 3.810.328,05 zł, zamiast naliczonej przez Starostę w decyzji z 16.08.2016 r. kwoty 11.636.690,61 zł. Jednocześnie tut. Sąd przesądził wyrokiem z 11.03.2025 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 497/25, że błąd dotyczący naliczenia opłaty, nie jest oczywistą omyłką (błędnym działaniem arytmetycznym), która może być sprostowana w trybie rektyfikacji decyzji. Sąd uznał ten błąd za wadę merytoryczną decyzji. Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie – czy taką wadę decyzji należy zakwalifikować jako wadę kwalifikowaną, skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, ustalenie w sposób oczywiście błędny (zawyżony) wysokości opłaty za usunięcie drzew i krzewów należy uznać w okolicznościach sprawy za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 16.08.2016r., ponieważ jest ono następstwem oczywistego naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz przemawiają za tym szeroko rozumiane racje społeczno-gospodarcze. W zakresie objętym decyzją z 16.08.2016 r. obowiązywał niewątpliwy stan prawny, który został właściwie przedstawiony przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Rażące naruszenie przepisu art. 83d ust. 1 pkt 6 u.o.p., polegające na wadliwym naliczeniu opłaty i tym samym wadliwe rozstrzygnięcie w decyzji z 16.08.2016 r. koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z art. 84 ust. 2 u.o.p. opłatę za usunięcie drzew ustala się w zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów. Skoro celem na tej podstawie naliczonej opłaty za usunięcie drzew jest zapewnienie środków finansowych mających rekompensować zmiany w środowisku, powstałe na skutek działania danego podmiotu, to w ocenie Sądu, nieuprawione naliczenie opłaty, wysokości blisko trzykrotnie przekraczającym prawidłowo naliczoną opłatę, nie jest do zaakceptowania w świetle konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z perspektywy zasady zaufania do władzy publicznej. Stanowi ono przejaw jaskrawego, wyraźnego, oczywistego i bezspornego naruszenia prawa. Tym samym Sąd nie podzielił odmiennego stanowiska SKO w Legnicy wyrażonego w zaskarżonej decyzji z 29.07.2024 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 16.08.2016 r.
Za co najmniej przedwczesne Sąd uznał również stanowisko Kolegium dotyczące oceny zarzutu rażącego naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p., poprzez uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym przepis ten nie znalazł zastosowania, dlatego organ I instancji nie mógł go naruszyć. Przyjdzie wskazać, że hipoteza tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, obejmuje nie tylko przywrócenie gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego ale także przewrócenie takich gruntów do innego użytkowania zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Badając zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, Kolegium ograniczyło się do wskazania, że celem wycięcia drzew była inwestycja związana z budową Strefy Aktywności Gospodarczej na obrzeżach miasta Ś., na terenach nieużytków. Powołując się na całość dokumentacji sprawy Kolegium uznało, że wskazuje ona, że celem Gminy nie było przywrócenie terenu planowanej inwestycji do użytkowania rolniczego czy innego, zgodnego z przeznaczeniem terenu. Nie podważając prawdziwości pierwszej części tego twierdzenia, w ocenie Sądu, z dokumentacji sprawy nie wynika, aby można było kategorycznie wykluczyć sytuację, że inwestycja planowana na terenie nieużytków nie spełnia celu polegającego na przywróceniu takiego gruntu do innego użytkowania zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zweryfikowanie tej okoliczności w oparciu o analizę planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, nie odnosi się do sfery ustaleń fatycznych, a tym samym nie przekracza zakresu postępowania w sprawie stwierdzenia postępowania nieważności decyzji. W tym zakresie ewentualna wada nie tkwi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ale w niej samej. Okoliczność, że we wniosku nie wskazano, że usunięcie drzew związane jest z przywróceniem gruntów nieużytkowych do użytkowania rolniczego lub innego użytkowania zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zwalania organu rozpatrującego taki wniosek od stosowania regulacji ustawowych przewidujących na tej podstawie zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty. Skorzystanie przez podmiot wnioskujący o udzielenie zgody na usunięcie drzew i krzewów z ustawowego zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty z tego tytułu ma podstawowe znaczenie dla określenia wysokości takiej opłaty. Ponadto w sprawie umyka Kolegium fakt, że przepis prawa miejscowego, do którego odsyła przepis art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p., ma przymiot przepisu prawa powszechnie obowiązującego i organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięć obowiązane są takie regulacje stosować. W tym kontekście trafnie wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku z 25.07.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 119/23. Sąd wojewódzki stwierdził, że skoro ustawodawca jako zasadę ustanowił ponoszenie przez właściciela nieruchomości opłat za usunięcia drzewa lub krzewu (art. 84 ust. 1 u.o.p.), ale jednocześnie wskazał sytuacje w których opłat tych nie nalicza się, to nieuprawnione naliczenie opłaty stanowi jaskrawe, wyraźne, oczywiste i bezsporne naruszenie zasady prawnej, i jednocześnie zignorowanie korzystnego dla jednostki odstępstwa od tej zasady. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania w świetle konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, i z perspektywy zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) w świetle której jednostka ma prawo oczekiwać precyzyjnego stosowania prawa przez organ, uwzględniającego zasadę, i wyjątki od niej. W tym świetle istnieją uzasadnione podstawy aby przyjąć, że nałożenie opłaty za usunięcie drzewa w sytuacji, gdy przepisy prawne naliczenia takiej opłaty nie przewidują, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Sądu, z przedstawionych powodów należało uznać, że wniosek Gminy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 16.08.2016 r. nie został przez Kolegium w Legnicy w sposób dostateczny i prawidłowy rozpoznany, a tym samym rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia jej nieważności okazało się przedwczesne. Sprawa wymaga pogłębionej i kompleksowej analizy, także w aspekcie oceny wystąpienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., tj. wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.).
W dotychczasowym postępowaniu Kolegium nie poczyniło jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego jakie skutki prawne wywołała sporna decyzja Starosty, prawdopodobnie z tego powodu, że uznało, że nie zaistniała w sprawie pozytywna przesłanka stwierdzenia jej nieważności. W realiach rozpatrywanej sprawy rzeczą Kolegium będzie zatem podjęcie wszelkich czynności (zgodnie z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) celem ustalenia okoliczności koniecznych dla oceny zaistnienia lub nie tej przesłanki w okolicznościach danej sprawy. Kolegium weźmie przy tym pod uwagę to, że nieodwracalność skutków prawnych nie polega na tym, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, nie chodzi bowiem o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. W wyroku z 10.07.2019 r. sygn. akt II OSK 2220/17 NSA wskazał przy tym zasadnie, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., odnosi się do skutków prawnych a nie faktów. Nieodwracalność skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji.
Konkludując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w Legnicy uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia.
Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.