II SA/Wr 807/24

II SA/Wr 807/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Andżelika Abramowska-Meller po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] nr SKO [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 lipca 2024 r. (nr 256/2024) Burmistrz B., działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023, poz. 977 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), ustalił na rzecz M. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w P. na części działki nr [...].
Powyższa decyzja jest drugą decyzją wydaną w niniejszej sprawie. Wcześniejsza została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 2 października 2023 r.
Zdaniem organu I instancji, po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowane zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną spełnia łącznie wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p.
Od niniejszej decyzji odwołanie wnieśli S. i W. S.
Podnieśli naruszenie przepisów postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 u.p.z.p. W ocenie odwołujących się decyzja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa.
Decyzją z dnia 11 września 2019 r. (nr SKO 4111/95/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), uchyliło zaskarżoną decyzji w całości i orzekło w ten sposób, że odmówiło ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w P. na części działki nr [...].
W uzasadnieniu, Kolegium w pierwszej kolejności przywołało regulacje materialnoprawne dotyczące ustalenia warunków zabudowy, wskazując m.in. na art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego brzmieniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W ocenie Kolegium, wbrew twierdzeniom organu I instancji, w realiach badanej sprawy, planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji dotychczasowej funkcji terenu i znajdującej się zabudowy. W jego ocenie nie można się zgodzić z twierdzeniem organu I instancji, że zabudowa zagrodowa występująca w obszarze analizowanym może zostać uzupełniona nową funkcją tj. zabudową mieszkaniową.
W kontekście powyższego wskazało, że u.p.z.p. rozróżnia zarówno pojęcie rodzaju zabudowy i jej funkcji. I tak z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności nazewnictwo, które odrębnie odnosi się do zabudowy mieszkaniowej, (w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) oraz odrębnie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.
Zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, stanowią zatem odmienny rodzaj zabudowy. Charakterystycznym jest również, że wśród zabudowy mieszkaniowej wyraźnie rozróżnia się jako odmienny typ zabudowę jednorodzinną i zabudowę wielorodzinną.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotnym jest to, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych stanowią różne rodzaje zabudowy, nawet jeżeli jakiś budynek tworzący zabudowę zagrodową jest użytkowany na cele mieszkalne. Stan taki nie zmienia funkcji terenu, jako obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Kolegium wskazało, że w u.p.z.p. brakuje definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", a za niedopuszczalne w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenu należy uznać bezpośrednie, wiążące stosowanie definicji legalnej zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Budynki te mają służyć przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowić miejsce zamieszkania i pracy rolnika (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30.01.2009 r., sygn.. akt II SA/G1 793/08). Natomiast rozważając użyte w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. pojęcie "gospodarstwa rolnego" niewątpliwie wobec braku definicji tego pojęcia w u.p.z.p. należy sięgnąć po definicję podaną w 55 Kodeksu cywilnego: "Za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego".
W ocenie Kolegium w sprawie, pojęcie zabudowy zagrodowej należy interpretować mając na uwadze zarówno rodzaj, jak i funkcję, jaką ma ona spełniać. W ramach takiej zabudowy - rożnej rodzajowo od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy wielorodzinnej - budowa i użytkowanie budynków, w tym na cele mieszkalne, podporządkowane jest odmiennej funkcji terenu wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntów rolnych, z którymi pozostaje w ścisłym związku. Grunty rolne zabudowane albo niezabudowane w myśl przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie tracą takich cech do momentu formalnego ich wyłączenia z produkcji rolnej.
Zdaniem Kolegium, skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Kolegium wskazało również, że organ I instancji przeprowadził postępowanie uwzględniając obowiązujące w tej materii przepisy prawa. Zrealizował wskazania wynikające z uprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 2 października 2023 r., gdyż została sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna, w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, której wyniki znalazły następnie odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i załączniku nr- 2 i 4 (część opisowa analizy oraz wyniki analizy) pod kątem ustalenia charakteru zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.
Planowana zaś przez wnioskodawcę inwestycja jest innego rodzaju i funkcji albowiem zamierza ona zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny z infrastrukturą techniczną. Funkcja planowanego budynku nie będzie związana w żaden sposób z istniejącym w obszarze analizowanym rolnym przeznaczeniem gruntów. Taka inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, a zamierzenie inwestycyjne nie realizuje zasady "dobrego sąsiedztwa". W zaskarżonej decyzji nie wykazano również, że wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe oraz kulturowe pozwalają na wprowadzenie w przedmiotowym terenie zabudowy niezwiązanej rodzajowo z terenami rolniczymi.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła M. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzuciła:
I. Naruszenie norm prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu w zakresie interpretacji pojęcia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" w sytuacji, gdy powoływana ustawa nie zawiera definicji legalnej tzw. "zabudowy zagrodowej" i uznanie, iż planowana inwestycja, która ma polegać na wzniesieniu budynku mieszkalnego będzie sprzeczna z rodzajem zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, które również są zabudowane m.in. budynkami mieszkalnymi i taką pełnią funkcję, a w konsekwencji przyjęcie, iż planowane przedsięwzięcie narusza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...] nie stanowi kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika iż nieruchomości sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, również mają charakter nieruchomości mieszkaniowych, w tym nieruchomość będąca własnością wnoszących odwołanie i nie została ona wzniesiona pod rządami obecnych przepisów jako tzw. nieruchomość zagrodowa;
- art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie pominięcia faktu, iż nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako dz. nr [...] nie jest zabudowana, ale na pozostałych zabudowanych działkach posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej występuje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż planowana inwestycja narusza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zebranych dowodów nasuwa wniosek odmienny;
- art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób niebudzący zaufania strony do organów władzy państwowej poprzez wydawanie rozstrzygnięć pozbawionych podstaw prawnych a opartych na własnej dowolnej interpretacji ustawowych pojęć oraz w zakresie przeciwstawnego traktowania pojęć zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, w tym, bez uzasadnionej przyczyny wbrew utrwalonej praktyce orzeczniczej w odniesieniu do analogicznych stanów faktycznych występujących na terenie B., co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy tożsame warunki zabudowy były w przeszłości ustalone dla tych samych nieruchomości skarżącej oraz są ustalane dla nieruchomości położonych na innych obszarach gminy B. przy założeniu, iż zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa stanowią ten sam, a nie odmienny, rodzaj zabudowy.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w zebranym w sprawie materiale dowodowym nie znajdują się żadne dokumenty potwierdzające okoliczność, iż nieruchomość stanowiąca własność S. i W. S. ma charakter nieruchomości stricte "zagrodowej" w rozumieniu § 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem strony Kolegium, działając jako organ II instancji, w sposób dowolny a nie swobodny, wbrew regułom określonym art. 7 i 80 k.p.a., oceniło zebrany materiał dowodowy w postaci wskazań zawartych w analizie architektoniczno-urbanistycznej w wyznaczonym obszarze analizowanym oraz załącznikach nr 2 i 4 tj. części opisowej i wynikach analizy oraz przyjęło, iż planowana przez skarżącą inwestycja zmierzająca do budowy budynku mieszkaniowego z infrastrukturą techniczną nie nawiązuje do zabudowy zlokalizowanej na nieruchomościach sąsiednich, którą organ ten w sposób dowolny uznał za inny rodzaj zabudowy, tj. zabudowę zagrodową pomimo faktu, iż nieruchomość ta również zabudowana jest budynkiem mieszkalnym.
Zdaniem strony uchybienia organu miały ujemny wpływ na zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej. Negatywnie należy ocenić działania polegające na podejmowaniu przez organ czynności bez należytego informowania strony o ich przeprowadzeniu, uniemożliwieniu stronie właściwego przygotowania się do przeprowadzanych czynności oraz pozbawieniu strony możliwości korzystania z pomocy ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Również sposób gromadzenia przez organ materiału dowodowego podlegać powinien negatywnej ocenie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.).
Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 września 2019 r. (nr SKO 4111/95/2024), uchylająca decyzję Burmistrza B. z dnia 29 lipca 2024 r. (nr 256/2024) i odmawiająca ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w P. na części działki nr [...].
Na wstępie należy zauważyć, że tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji, poprzedzających jej podjęcie regulują przepisy cytowanej już u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku.
W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarach wskazanych przez ustawodawcę.
Przywołany przepis uzależnia możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako jednego z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Dokonując takiej oceny należy zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie odwołał się do parametru funkcji zabudowy występującej na "większości" działek sąsiednich, względnie do funkcji występujących na "kilku" działkach sąsiednich. Wystarczy, aby "jedna" działka sąsiednia zabudowana była w sposób świadczący, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy.
Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się dla nowej zabudowy na podstawie analizy stanu istniejącego. Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, a Sąd nie kwestionuje ich prawidłowości. Zarzutu względem prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego nie sformułowała również skarżąca. Jej zarzuty oscylują wokół uznania przez Kolegium, iż planowana na działce nr [...] budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie spełnia wymogów kontynuacji dotychczasowej funkcji terenu i jego zabudowy, gdyż występująca na obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa nie może zostać uzupełniona nową funkcją, tj. zabudową mieszkaniową.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego. W tym kontekście trzeba przede wszystkim zauważyć, że w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół terenu inwestycyjnego, znajdują się grunty rolne oraz zabudowa zagrodowa. Wprawdzie zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu – zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Jak nadto zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne i zabudowa zagrodowa, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a więc nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, a ponadto staje się zwykle źródłem konfliktów społecznych (por. wyrok NSA z 27 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2813/19, wyrok NSA z 6 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1526/21 CBOSA). Z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji (odory, hałasy)
Tym samym słusznie wskazało Kolegium, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a funkcja planowanego budynku nie będzie związana w żaden sposób z istniejącym w obszarze analizowanym rolnym przeznaczeniem gruntów. Z tego też względu brak było podstaw do podzielenia zarzutów skarżącej. Z przeprowadzonej analizy nie wynika zaś, aby w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, do której w zakresie kontynuacji funkcji mógłby nawiązać organ lokalizacyjny. Jak już wspomniano, na wyznaczonym terenie istniejąca zabudowa ma wyłącznie charakter zabudowy zagrodowej.
Sąd nie dopatrzył się także naruszeń przepisów postępowania, w tym zwłaszcza naruszeń wskazanych w skardze przepisów: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało przez organy administracji publicznej w zgodzie z przepisami k.p.a. Organy w sposób kompleksowy zgromadziły materiał dowodowy, niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy i dokonały jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy mógł stanowić podstawę do prawidłowego zastosowania przepisów u.p.z.p. i podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy zasadnie dostrzegł uchybienie organu I instancji wadliwie przyjmujące, że zabudowa zagrodowa występująca w obszarze analizowanym może zostać uzupełniona nową funkcją w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w tym zakresie wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne. W ocenie Sądu, Kolegium, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo też wyjaśniło skarżącej przesłanki, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z jej aprobatą, nie świadczy o zasadności zarzutów w tym zakresie.
Nie znajduje też w aktach sprawy potwierdzenia zarzut braku informacji o podejmowanych w sprawie czynnościach organu i uniemożliwienia stronie przygotowania się do ich przeprowadzenia oraz pozbawienia strony możliwości korzystania z ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby taki pełnomocnik został ustanowiony. Nadto strona, pismem z dnia 26 czerwca 2023 r., została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a w jego treści pouczona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i prawie składania wyjaśnień. Poinformowano także skarżącą o sporządzeniu projektu decyzji i przekazaniu jej do uzgodnienia właściwym organom.
Jedynie marginalnie należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji wadliwie wskazano rok 2019 zamiast 2024 jako rok jej wydania. Uchybienie to jednak w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych, należy uznać za uchybienie pozostające bez wpływu na treść wydanej decyzji
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.