II SA/Wr 732/25

II SA/Wr 732/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 2 ust. 3,  art. 3 ust. 7
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8 par. 2,  art. 218 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez A. w W.– O. R. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 2 czerwca 2025 r. nr SKO 4141/35/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 14.03.2025 r. (data wpływu do organu) A., O. R. we W. (dalej: Agencja lub strona skarżąca), zwróciła się o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkaniowego nr [...] w budynku położnym przy ul. [...] w miejscowości L., działka nr [...]. We wniosku podano, ze lokal mieszkalny znajduje na I piętrze, składa się z 2 pokoi, kuchni, łazienki , przedpokoju, zaś jego powierzchnia użytkowa wynosi [...] m². Nadmieniono, że jest to ostatni lokal stanowiący własność Skarbu Państwa – Agencji w wielorodzinnym budynku mieszkalnym, który został wybudowany w 1979 r. Do wniosku załączono dwa egzemplarze szkiców sytuacyjnych kondygnacji I piętra i kondygnacji piwnic z zaznaczonym lokalem mieszkalnym i pomieszczeniem przynależnym (piwnicą).
Wobec stwierdzenia braków w złożonym wniosku Starosta Kłodzki wezwaniem z 19.03.2025 r. zobowiązał Agencję do poprawienia i uzupełnienia przedłożonej dokumentacji poprzez:
1) podanie identyfikatora działki ewidencyjnej, na której usytuowany jest budynek przy ul. [...], działka nr [...];
2) przedłożenia dwóch egzemplarzy aktualnej dokumentacji technicznej lub uproszczonej inwentaryzacji budynku (lokalu) z opisem, wykonanej zgodnie z wymogami Prawa budowlanego, z której wynika, że lokal spełnia wymogi samodzielnego lokalu mieszkalnego, przeznaczonego na stały pobyt ludzi, który wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych – w myśl art. 2 u.w.l.;
3) wskazanie w zestawieniu powierzchni pomieszczenia, do którego można dostać się poprzez 4. pokój (pow. [...] m²), które zostało uwzględnione na rzucie pomieszczeń I piętra lokalu nr [...].
Agencja udzieliła odpowiedzi na to wezwanie przy piśmie z 31.03.2025 r. Dyrektor O. R. we W. wyjaśnił, że w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w L. znajduje się 20 lokali mieszkalnych. Przed rozpoczęciem procesu prywatyzacji w 2004 r. rzeczoznawca majątkowy posiadający uprawnienia budowlane na zlecenie Agencji sporządził inwentaryzację budynku. W oparciu o tak sporządzoną inwentaryzację Starosta Kłodzki w roku 2005 wydał zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych, w których zostały zamieszczone imiona i nazwiska użytkowników lokali. Dla lokalu nr [...] wydano zaświadczenie o znaku: [...] z 24.08.2005 r., w którym wpisane jest imię i nazwisko osoby, która była wówczas użytkownikiem tego lokalu. Wyjaśniono, że takiej treści zaświadczenie nie może stanowić obecnie podstawy do zawarcia notarialnej umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz innej osoby. Nadmieniono, że w dniu 19.07.2022 r. Agencja, w identycznej sytuacji i w oparciu o takie same dokumenty, uzyskała zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] ([...]). Ponadto wskazano, że lokal nr [...], pozostaje ostatnim lokalem w zasobach Agencji, z którym związany jest udział w nieruchomości wspólnej wynoszący 393/10000. Podtrzymano także stanowisko z wniosku z 14.03.2025 r. na temat opisu lokalu nr [...], podając, że składa się on z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. Z pokoju o pow. [...] m² wychodzi się na balkon (loggie).
Wobec stwierdzenia niewykonania wezwania w zakresie wykazania loggii w zestawieniu powierzchni pomieszczenia lokalu nr [...], Starosta Kłodzki wydał w dniu 04.04.2025 r. postanowienie znak ZPAiB.705.9.2.2025.AB5, którym odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego w budynku położonym przy ul. [...] w L. – miasto. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Agencja nie wskazała loggii w zestawieniu powierzchni pomieszczeń, jednak na rzucie I. piętra, niniejsze pomieszczenie zostało przedstawione jako składowa lokalu nr [...]. Starosta nie miał przy tym wątpliwości, że loggia służy do wyłącznego użytku właścicieli lokalu, ponieważ jedyne wejście do niego prowadzi z pokoju nr [...]. Związek funkcjonalny nakazuje zaliczyć powierzchnię loggii do powierzchni użytkowych pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...]. W tym zakresie organ powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 22.10.2004 r., sygn. akt II CK 98/04, w którym stwierdzono, że o tym, co wchodzi w skład nieruchomości, decyduje własność, a decyzję o tym, jakie części budynku nie zostaną wliczone do sumy powierzchni użytkowej wszystkich samodzielnych lokali w budynku i tym samym staną się współwłasnością lokali (nieruchomością wspólną), podejmuje się w chwili ustanowienia odrębnej własności lokali. Powołując się na treść art. 2 u.w.l., Starosta stwierdził, że lokal objęty wnioskiem, nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie. Treścią zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 2 ust. 2 u.w.l. jest stwierdzenie, że lokal objęty wnioskiem spełnia wymagania ustawowe, a w sytuacji gdy takich wymagań nie spełnia, zgodnie z treścią art. 219 k.p.a., właściwy organ musi wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.
Z takim stanowiskiem nie zgodziła się Agencja, która w zażaleniu powoła się na definicję powierzchni użytkowej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z nią, za powierzchnię użytkową lokalu nie uważa się między innymi powierzchni loggii. Ponadto autor zażalenia wskazał, że powierzchnię użytkową budynku pomniejszyć o loggie nakazuje również § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenie Ministra Rozwoju z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Niezależnie od powyższego Agencja wskazała, że zgodnie z art. 3 ust. 3 u.w.l., udział właściciela lokalu wyodrębnionego w nieruchomości wspólnej odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi. Udział właściciela samodzielnych lokali niewyodrębnionych w nieruchomości wspólnej odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej tych lokali wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi. Do wyznaczenia stosunku, o którym mowa powyżej niezbędne jest określenie, oddzielnie dla każdego samodzielnego lokalu, jego powierzchni użytkowej wraz z powierzchnią pomieszczeń do niego przynależnych. Wobec tego zauważano, że ustalenia powierzchni użytkowych, a co za tym idzie udziałów związanych z prawem własności poszczególnych lokali w budynku przy ul. [...], dokonano w pierwotnej inwentaryzacji przed rozpoczęciem wyodrębniania poszczególnych lokali. W inwentaryzacji tej, w powierzchni użytkowej żadnego z lokali nie uwzględniano powierzchni loggii. W takiej sytuacji zauważano, że realizacja żądania organu, tj. doliczenie do powierzchni użytkowej lokalu nr [...] powierzchni loggii (jako jedynemu z lokali w tym budynku, ponieważ jest to ostatni niewyodrębniony lokal) spowodowałoby, że udział w nieruchomości wspólnej, przyporządkowany w pierwotnej inwentaryzacji do lokalu nr [...] byłby niewłaściwy. Złamana zostałaby również zasada jednolitego sposobu ustalania udziałów dla wszystkich lokali, którą ustawodawca nakazuje zachować nawet w przypadku błędnie (niezgodnie z przywołanym art. 3 ust. 3 u.w.l.) ustalanych udziałów. W tym zakresie powołano się na treść art. 3 ust. 7 u.w.l. Nadto autor zażalenia wskazał, że dotychczasowy sposób wyodrębniania lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w L., był akceptowany przez Starostę, który wydawał zaświadczenia o samodzielności dla innych lokali, np. w ostatnich latach dla lokali nr [...] i [...] (lokal nr [...] ma strukturę analogiczną do struktury lokalu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania). Odmowa wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie stanowi więc naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. Ponadto wskazano w zażaleniu, że Agencja dysponuje zaświadczeniem o samodzielności lokalu nr [...] (zaświadczenie z 24.08.2005 r. – znak: [...]), jednak zawiera ono dane osobowe ówczesnego użytkownika lokalu. Wskazane zaświadczenie nie może stanowić załącznika do zawarcia notarialnej umowy sprzedaży lokalu na rzecz innej osoby. Stąd zachodzi konieczność pozyskania nowego dokumentu, przy czym nowe zaświadczenie potwierdzać będzie taki sam stan jak zaświadczenie wydane w 2005 r.
Postanowieniem z 02.06.2025 r. (nr SKO 4141/35/2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach postanowienia SKO przedstawiło podstawę materialnoprawną dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Przedstawiło także kryteria decydujące o uznaniu danego lokalu za lokal samodzielny. Ponadto Kolegium omówiło zagadnienia procesowe związane w wydaniem takiego zaświadczenia. Wskazało, że w tym przypadku kluczowe znaczenie odgrywają dokumenty przedkładane przez stronę wnioskującą o zaświadczenie. Przenosząc powyższe stanowisko na grunt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że Agencja nie uzupełniła wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] położonego w wielorodzinnym budynku przy ul. [...] w L. o dokumentację techniczną sporządzoną zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane, z której wynikałby przymioty samodzielnego lokalu mieszkalnego. Kolegium zauważyło, że pomimo wezwania Starosty do przedłożenia dwóch egzemplarzy aktualnej dokumentacji technicznej lub uproszczonej inwentaryzacji budynku, Agencja dołączyła takie zestawienie, które Kolegium uznało za nieaktualne. W tym zakresie Kolegium zwróciło uwagę na opis techniczny lokalu, który został sporządzony w 2005 r., a więc 20 lat przed złożeniem wniosku. Zdaniem Kolegium w tym czasie stan techniczny lokalu mógł się zmienić. Reasumując, w ocenie Kolegium, brak uzupełnienia dokumentacji technicznej lokalu, zawierającej jego opis, co wynika choćby z art. 2 ust.6 u.w.l., musi spotkać się z odmową wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Odnosząc się do argumentu strony, że jest to ostatni lokal mieszkalny niewyodrębniony w budynku przy ul. [...] w L., zdaniem Kolegium, nie może być w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy w ogóle wzięty pod uwagę. W ten sam sposób Kolegium oceniło kwestię powierzchni użytkowej lokalu i wliczania do niej powierzchni balkonu loggii.
Na powyższe postanowienie Skarb Państwa – reprezentowany przez Agencję we W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1). art. 3 ust. 7 u.w.l., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten nakazuje stosowanie dotychczasowych zasad obliczania udziału w nieruchomości wspólnej aż do wyodrębnienia ostatniego lokalu, co w niniejszej sprawie oznaczało konieczność pominięcia powierzchni loggii, tak jak czyniono to przy wyodrębnianiu poprzednich 19 lokali w budynku.
2). art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez ich pominięcie i błędne przyjęcie, że powierzchnię loggii należy wliczyć do powierzchni użytkowej lokalu, podczas gdy przepisy te jednoznacznie wyłączają taką możliwość.
Ponadto w skardze sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1). art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego rażące naruszenie, polegające na odstąpieniu przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w identycznym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny, w sytuacji gdy organ I instancji uprzednio wydawał zaświadczenia o samodzielności dla innych lokali w tym samym budynku (np. lokalu nr [...] o analogicznej strukturze) w oparciu o tę samą inwentaryzację i metodologię obliczania udziałów, której teraz odmawia zastosowania;
2). art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji i zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w sytuacji gdy SKO oparło swoje rozstrzygnięcie na nowej, niepodnoszonej wcześniej przez organ I instancji przesłance - rzekomej nieaktualności dokumentacji technicznej z 2005 r., całkowicie ignorując kluczowy dla sprawy argument skarżącej dotyczący konieczności zachowania jednolitości w obliczaniu udziałów (art. 3 ust. 7 u.w.l.) oraz dotychczasową praktykę organu (art. 8 § 2 k.p.a.);
3). art. 217 i art. 219 k.p.a. poprzez błędną interpretację istoty postępowania o wydanie zaświadczenia, w sytuacji gdy SKO słusznie zauważyło, że zaświadczenie jest jedynie aktem wiedzy potwierdzającym stan wynikający z posiadanych przez organ dokumentów. Jednocześnie jednak bezpodstawnie zakwestionowało dokumentację z 2005 r., na podstawie której organ przez lata wydawał prawidłowe zaświadczenia, i zażądało nowej dokumentacji do potwierdzenia stanu faktycznego, który nie uległ zmianie. Jest to wewnętrznie sprzeczne i przeczy charakterowi samego postępowania o wydanie zaświadczenia.
Na podstawie tych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego jej postanowienie organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej strony zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Agencja zarzuciła orzekającym organom całkowite zignorowanie fundamentalnej dla sprawy zasady określonej w art. 3 ust. 7 u.w.l. Przepis ten stanowi regułę, zgodnie z którą, jeżeli w budynku wyodrębniono już co najmniej jeden lokal i określono udziały w nieruchomości wspólnej w określony sposób (nawet jeśli był on odmienny od standardowego), to przy wyodrębnianiu kolejnych lokali, aż do ostatniego włącznie, należy stosować tę samą, raz przyjętą metodologię. Celem tej regulacji jest zapewnienie, aby suma udziałów w nieruchomości wspólnej zawsze wynosiła 1 (jedność). W przedmiotowym budynku wyodrębniono już 19 z 20 lokali. We wszystkich przypadkach udziały obliczono na podstawie powierzchni użytkowej z pominięciem loggii. Żądanie Starosty, aby teraz, przy ostatnim lokalu, nagle zmienić tę metodę i doliczyć powierzchnię loggii, jest wprost sprzeczne z dyspozycją art. 3 ust. 7 u.w.l. Realizacja tego żądania doprowadziłaby do sytuacji, w której suma udziałów w nieruchomości wspólnej przekroczyłaby 1, co jest prawnie niedopuszczalne. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji nie może zmuszać wnioskodawcy do działania sprzecznego z bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa. Za sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami skarżący uznał twierdzenie Starosty, że "związek funkcjonalny nakazuje zaliczyć powierzchnię loggii do powierzchni użytkowych". Zarówno art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, jak i § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jednoznacznie stanowią, że do powierzchni użytkowej lokalu nie wlicza się m.in. powierzchni balkonów i loggii. Są to definicje legalne, którymi organ jest związany. Organ nie może tworzyć własnej, arbitralnej definicji powierzchni użytkowej w oparciu o niejasne kryterium "związku funkcjonalnego". Według strony skarżącej, postępowanie organu I instancji stanowi przykład naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a., ponieważ przez blisko 20 lat ten sam organ, w odniesieniu do tego samego budynku i tej samej inwentaryzacji, akceptował przyjętą metodologię obliczania udziałów. Co więcej, w sytuacji całkowicie analogicznej do obecnej - konieczności wydania nowego zaświadczenia z powodu danych osobowych w starym dokumencie organ ten w dniu 19.07.2022 r. wydał zaświadczenie dla lokalu nr [...] (sygn. [...]). Odmowa uczynienia tego samego w przypadku lokalu nr [...], bez wskazania jakiejkolwiek racjonalnej przyczyny zmiany stanowiska, jest działaniem arbitralnym, niekonsekwentnym i podważającym zaufanie do stabilności działań administracji. Ponadto zdaniem strony skarżącej, Kolegium, zamiast merytorycznie odnieść się do kluczowych zarzutów zażalenia dotyczących art. 3 ust. 7 u.w.l. i art. 8 § 2 k.p.a., oparło swoje rozstrzygnięcie na całkowicie nowej podstawie. SKO stwierdziło, że Agencja nie przedłożyła "aktualnej dokumentacji technicznej", gdyż ta z 2005 r. jest przestarzała. W przeświadczeniu autora skargi taka argumentacja pozostaje chybiona z kilku powodów. Po pierwsze, organ l instancji nie uczynił zarzutu nieaktualności dokumentacji podstawą swojej odmowy, skupił się wyłącznie na kwestii loggii. SKO wyszło więc poza merytoryczne granice sprawy zakreślone przez organ l instancji. Po drugie, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ jedynie potwierdza istniejący stan faktyczny na podstawie posiadanych dokumentów. Skoro stan techniczny lokalu nie uległ zmianie, a jego samodzielność została już raz potwierdzona na podstawie tej samej dokumentacji w 2005 r., to nie ma żadnych podstaw do żądania tworzenia nowej inwentaryzacji tylko po to, by organ mógł ponownie potwierdzić ten sam, niezmieniony fakt. Hipotetyczne stwierdzenie SKO, że stan techniczny "mógł się zmienić", jest niedopuszczalną w postępowaniu administracyjnym spekulacją, a nie ustaleniem opartym na dowodach.
W udzielonej odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 09.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Wyjaśnić trzeba w dalszej kolejności, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej jako: "k.p.a.". Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4). Przepis art. 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odmienny od postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym k.p.a. nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów może być uzasadnione, a bywa nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, ponieważ może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania prawnej sfery jej adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85).
Z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające z dokumentów czy innych materiałów będących w posiadaniu organu administracji (por. uzasadnienia do wyroków: WSA w Warszawie z 21.11.2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11; WSA w Warszawie z 22.06.2006 r. sygn. VI SA/Wa 292/06).
Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne co do zasady dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z 23.04.2020 r. sygn. II OSK 1223/19, NSA z 09.02.2018 r., sygn. I OSK 813/16).
Zaświadczenie, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie, jest dodatkowo przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w ustawie z 24.06.1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048) - dalej jako: "u.w.l.". Według art. 2 ust. 3 u.w.l. to, czy lokal jest samodzielny, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Do wydawania tych zaświadczeń stosuje się odpowiednio przepisy art. 217-220 k.p.a. Niewątpliwie postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie powołane wyżej przepisy. Mimo, iż zaświadczenie wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów", to odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (por. uzasadnienie do uchwały NSA z 27.07.2009 r., sygn. akt I OPS 2/09).
Co istotne, zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok NSA z 12.04.2018 r., sygn. II OSK 2527/17).
Zgodnie z art. 2 u.w.l.: 1. "Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. 1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. 1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. 1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11.07.2003 r. 2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. 3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. 4. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". 5. Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. 6. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej.".
Na gruncie niniejszej sprawy Kolegium, oddalając zażalenie Agencji na postanowienie Starosty Kłodzkiego odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...], położonego w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w L., podstawą przyjętego stanowiska, odmiennie niż organ I instancji, uczyniło okoliczność braku uzupełnienia dokumentacji technicznej lokalu, która powinna zawierać aktualny jego opis, co wynika z art. 2 ust. 6 u.w.l. Według Kolegium stan techniczny lokalu mógł się zmienić w stosunku do sporządzonej w 2005 r. dokumentacji. Tym samym organ II instancji uznał za pozbawione prawnego znaczenia argumenty Agencji odnoszące się do faktu, że lokal nr [...] pozostaje ostatnim lokalem mieszkalnym, niewyodrębniony w budynku przy ul. [...] w L. W ten sam sposób Kolegium odniosło się do kwestii powierzchni użytkowej lokalu i wliczania do niej powierzchni loggii.
Wobec przedstawionego stanowiska Sąd uznaje za zasadne zarzuty skargi, w których jej autor wskazuje na naruszenie art. 217 i art. 219 k.p.a., poprzez bezpodstawne zakwestionowanie na etapie rozpatrywania zażalenia dokumentacji budynku przedłożonej wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Przyznać należy w jednym rację Kolegium, mianowicie w tym, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, podstawą do wydania takiego zaświadczenia, nie są prowadzone przez organ ewidencje, rejestry bądź inne dane pozostające w jego dyspozycji, lecz dokumenty przedkładane przez stronę wnioskującą. Bezspornie Starosta, wezwaniem z 19.03.2025 r., zobowiązał Agencję do przedłożenia aktualnej dokumentacji technicznej lub uproszczonej inwentaryzacji budynku (lokalu) z opisem, wykonanej zgodnie z wymogami Prawa budowlanego, lecz z lektury do uzasadnienia wydanego przez ten organ postanowienia z 04.04.2025 r. wynika, że po zapoznaniu się z wyjaśnieniami Agencji z 31.03.2025 r., gdzie podtrzymano stanowisko dotyczące aktualności przedłożonej dokumentacji, szczegółowo przy tym opisując lokal nr [...], Starosta takie wyjaśnienia zaakceptował. Podstawą odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] uczynił zaś pogląd, zgodnie z którym w zestawieniu powierzchni pomieszczeń powinna znaleźć się powierzchnia loggii. W tym zakresie Starosta wskazał, że loggia służy do wyłącznego użytku właściciela lokalu, ponieważ jedyne wejście do niej prowadzi z pokoju nr [...]. Uwzględniając ten związek funkcjonalny, Starosta zaliczył powierzchnię loggii do powierzchni użytkowych pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...].
Biorąc pod uwagę przedstawione uwarunkowania prawne, a także uwzględniając specyfikę uproszczonego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, nie odbierając przy tym Kolegium kompetencji do ponownego zbadania i rozpoznania sprawy dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, w tym do przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 k.p.a.), potrzebnego do ustalenia stanu faktycznego lub stanu prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem, w ocenie Sądu, organ ten stwierdził całkowicie dowolnie, że przedłożona dokumentacja techniczna nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. W tym zakresie Kolegium powołało się zasadniczo na niesprecyzowaną i niepotwierdzoną możliwość zmiany stanu technicznego lokalu. Sąd nie wyklucza w żadnym stopniu zaistnienia takiej sytuacji, np. poprzez brak oddzielenia logii od reszty mieszkania nr [...] wyszczególnionymi na przedłożonych rysunkach ścianami, oknem lub drzwiami. Tym niemniej tak daleko idące stanowisko Kolegium nie może być oparte wyłącznie na przypuszczeniach. Organ ten, w przypadku odmiennego podejścia od organu I instancji do powodów, dla których należało odmówić wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...], posiadał przewidziane prawem możliwości weryfikacji aktualności przedłożonej dokumentacji technicznej, czego jednak zaniechał, naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 218 § 2 k.p.a. Już samo to uchybienie skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Ponadto zdaniem Sądu, istotne znaczenie dla oceny prawidłowości kontrolowanych postanowień ma fakt, że organy w zasadzie nie wyjaśniły i nie odniosły się w żaden sposób do okoliczności podnoszonych przez Agencję, co w zasadzie wyklucza możliwość ich sądowej kontroli. W tym zakresie Kolegium dosłownie jednym zdaniem odniosło się do podnoszonego w zażaleniu zagadnienia zastosowania w sprawie regulacji wynikającej z art. 3 ust. 7 u.w.l. W ten sam sposób potraktowało zarzut zażalenia, w których jego autor powołał się na treść art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, dowodząc, że powierzchni loggii nie należy wliczać do powierzchni użytkowej lokalu.
Wobec powyższego doszło do istotnego naruszenia obowiązków organu odwoławczego wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania wymagającej ponownego rozpatrzenia sprawy w całości – w tym ustosunkowania się do zgromadzonych materiałów dowodowych oraz zgłaszanych wniosków i zarzutów stron postępowania.
W ocenie Sądu, w przypadku potwierdzenia, że stan techniczny lokalu nr [...] nie uległ zmianie względem roku 2005, koniecznym będzie zastosowanie w sprawie regulacji wynikających z art. 8 ust. 7 u.w.l. Przepis ten przewiduje kolizyjne rozwiązanie historycznych zaszłości. Dotyczy on sytuacji, w której lokale były wyodrębniane bez uwzględnienia faktu przynależności do nich takich pomieszczeń jak piwnice czy schowki (tak H. Izdebski, Komentarz do art. 3 ust. 7 u.w.l. lex/el 2023), a przypadku spornego budynku, zabudowanych loggii. Bez zatem zmiany określenia udziałów w umowie, o której mowa w art. 3 ust. 7 zdanie drugie u.w.l., nie jest możliwe odstąpienie od dotychczasowego sposobu kwalifikacji pomieszczeń o charakterze przynależnym w trakcie sukcesywnego wyodrębniania lokali, który to problem w przypadku niniejszej sprawy uwidocznił się w przypadku ostatniego lokalu mieszkalnego, który pozostawał w zasobie Agencji.
Zgodzić się także należy z autorem skargi, który słusznie podnosząc zarzut naruszenia zasady rozstrzygania spraw zgodnie z utrwaloną praktyką (art. 8 § 2 k.p.a.), zauważył, że Starosta w odniesieniu do innych lokali znajdujących się w tym budynku, w tym dla lokalu nr [...], który posiada analogiczny układ pomieszczeń jak lokal nr [...], wydał zaświadczenia, z których wynika, że powierzchnia loggii nie jest wliczana od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu nie sprzyja realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy administracyjne, w tym dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego oraz zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji, dotyczy to także odmowy wydania zaświadczenia. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przedwcześnie bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym przez odniesienia się do wszystkich zarzutów zażalenia o charakterze istotnym, jak też bez dokonania prawidłowej oceny zgormadzonych w sprawie dowodów. Doszło zatem do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 124 § 2 i art. 218 § 2 w związku art. 144 i art. 11 k.p.a. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, uchylając nie tylko zaskarżone postanowienie ale także - biorąc pod uwagę zakres koniecznych ustaleń faktycznych oraz regulację wynikającą z art. 2 ust. 3 u.w.l. -poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Rzeczą Starosty przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie wzięcie pod uwagę stanowiska Sądu i ustalenie, czy materiały znajdujące się w posiadaniu organu, jak również dokumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą pozwalają na wydanie zaświadczenia o żądanej przez nią treści, a w razie konieczności, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Dopiero po uznaniu, że posiadane przez organ dane, jak i przedstawione przez Skarżącą dokumenty nie pozwalają na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, będzie miał on podstawę do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2023 r.. poz. 1935). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej strony kwota 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.