II SA/Wr 704/25

II SA/Wr 704/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Marta Pawłowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 81 c  ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Marta Pawłowska Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2025 r. Nr 777/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
D. M. (dalej: skarżący, strona skarżąca) zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) z dnia 18 lipca 2025 r. (Nr 777/2025), którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 2 czerwca 2025 r. (Nr 9/2025), którym uchylił swoje postanowienie nr 16/2023 z dnia 20 lipca 2023 r., o charakterze dowodowym, nakładające na M. M. - inwestora robót budowlanych, obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wskazanej w sentencji tego postanowienia, z uwagi na nowe okoliczności mające wpływ na istotę tej sprawy.
Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego pismem z dnia 19 czerwca 2023 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych zrealizowanych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Ząbkowickiego nr 153/2018 z dnia 23 kwietnia 2018r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorce pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym, usytuowanym w granicach działki nr ew. [...] – obręb S. przy ul. [...] w Z., wykonanych ze zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego.
Dnia 20 lipca 2023 r. PINB postanowieniem Nr 16/2023, nałożył na inwestorkę - obowiązek dostarczenia do PINB w Ząbkowicach Śląskich, w terminie do dnia 31 października 2023 r., ekspertyzy technicznej (w 2 egzemplarzach), opracowanej przez osobę posiadającą kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim bądź osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych lub uprawnienia tożsame z powyższymi oraz legitymującą się aktualnym na dzień jej opracowania zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, obejmującej:
- sprawdzenie poprawności wykonania nowych przewodów kominowych wentylacyjnych i powietrzno-spalinowych, zamontowanych dla potrzeb prawidłowego działania wentylacji łazienek i kuchni w mieszkaniach w poziomie I piętra i poddasza, a także pracy urządzeń grzewczych tj. nowych kotłów gazowych dwufunkcyjnych w każdym z tych mieszkań, a zakresie:
a) spełnienia wymogów określonych w§ 140, 141, 142, 143, 146, 149,175,266 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także zawartych w innych obowiązujących normach i przepisach;
b) zbadania skuteczności działania wykonanej wentylacji grawitacyjnej nawiewno-wywiewnej względem obowiązujących norm.
- analizę wpływu zmian wprowadzonych w trakcie realizacji ww. robót budowlanych na bezpieczeństwo użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, a w szczególności zmiany związanej z wykonaniem wentylacji kuchni w jednym z mieszkań usytuowanych w poziomie I piętra, poprzez podłączenie jej do istniejącego przewodu kominowego, a nie jak zaprojektowano w zatwierdzonym projekcie budowlanym, za pomocą nowego przewodu z blachy stalowej ocynkowanej o śr. 1600 mm, wyprowadzonego ponad połać dachu.
Powyższe postanowienie zostało oprotestowane przez inwestorkę, a DWINB postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r. (Nr 803/2023) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Dnia 2 czerwca 2025 r. PINB wydał postanowienie Nr 9/2025, którym postanowił uchylić swoje postanowienie z dnia 20 lipca 2023 r., z uwagi na nowe okoliczności mające wpływ na istotę tej sprawy.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez skarżącego, natomiast, DWINB, postanowieniem z dnia 18 lipca 2025 r. (Nr 777/2025), stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek podmiotowej niedopuszczalności zażalenia. Jak wskazano zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. i dotyczyło uchylenia postanowienia PINB wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej: u.p.b.). Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć, a wynika to wprost z treści tego przepisu. W ocenie DWINB, oprócz adresata tego postanowienia (w tym wypadku inwestorki) żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku.
Dalej wskazano, że przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. może mieć zastosowanie zarówno przed wszczęciem postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, jak również w ramach już wszczętego postępowania, np. naprawczego. W tym drugim przypadku postępowanie w sprawie wydania postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 u.p.b., jak i w przedmiocie zmiany, uzupełnienia lub uchylenia takiego postanowienia, ma charakter postępowania incydentalnego toczącego się w ramach owego postępowania "głównego". Nie można jednak przyjąć, że krąg stron uprawnionych do zaskarżenia ww. postanowienia ustalany jest inaczej w zależności od tego, na jakim etapie Zdaniem DWINB okoliczność, iż skarżący jest stroną postępowania głównego, w ramach którego PINB wydał postanowienie z dnia 20 lipca 2023 r. oraz postanowienie je uchylające, nie stanowi dla skarżącego źródła legitymacji procesowej w zaskarżeniu tego ostatniego postanowienia. Jedyną stroną, której przysługuje prawo do jego zaskarżenia, jest podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w postanowieniu wydanym w art. 81c ust. 2 u.p.b.
Te okoliczności – zdaniem organu odwoławczego – przesądzały o tym, że w sprawie wystąpiła niedopuszczalność podmiotowa zażalenia, spowodowana brakiem legitymacji procesowej skarżącego.
W skardze na powyższe postanowienie DWINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB z dnia 2 czerwca 2025 r. (Nr 9/2025), zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżący zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zażalenie wniesione przez skarżącego na postanowienie PINB z dnia 2 czerwca 2025 r., w przedmiocie uchylenia postanowienia z dnia 20 lipca 2023 r. jest niedopuszczalne, bowiem skarżący nie był adresatem postanowienia PINB nr z dnia 20 lipca 2023 r., podczas, gdy skarżący - jako współwłaściciel nieruchomości w której dokonywana była przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej - posiadał status strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz był podmiotem na którego PINB mógł nałożyć obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1 u.p.b.
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 112 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie zażalenia wniesionego przez skarżącego na postanowienie PINB z dnia 2 czerwca 2025 r., w sytuacji, gdy PINB w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2025 r. pouczył skarżącego o prawie wniesienia zażalenia do DWINB na otrzymane postanowienie.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując w myśl tych wskazań oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 u.p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 920, 923).
Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i przyjmuje za swoje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 4 kwietnia 2024 r., w którym wskazano m.in., że charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Jak bowiem wskazano oprócz adresata tego postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego), inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na właściciela obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy.
W rezultacie przyjąć należy, że tylko podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 81c ust. 2 u.p.b. jest uprawniony do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie uchylenia postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b.
Przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. może mieć zastosowanie zarówno przed wszczęciem postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, jak również w ramach już wszczętego postępowania, np. naprawczego. W tym drugim przypadku postępowanie w sprawie wydania postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 u.p.b., jak i w przedmiocie zmiany takiego postanowienia, ma charakter postępowania incydentalnego toczącego się w ramach owego postępowania "głównego". Nie można jednak przyjąć, że krąg stron uprawnionych do zaskarżenia ww. postanowienia ustalany jest inaczej w zależności od tego, na jakim etapie postępowania zostało ono wydane. Z uwagi na szczególny charakter postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. interes prawny w zaskarżeniu tego postanowienia – zarówno wydawanego po raz pierwszy, jak i w okolicznościach sprawy jego uchylenia – nadal ma wyłącznie jego adresat.
Okoliczność, iż skarżący jest stroną postępowania głównego w sprawie robót budowlanych zrealizowanych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Ząbkowickiego nr 153/2018 z dnia 23 kwietnia 2018r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej uczestniczce pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym, usytuowanym w granicach działki nr ew. [...] – obręb S. przy ul. [...] w Z., wykonanych ze zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, w ramach którego PINB wydał postanowienie z dnia 20 lipca 2023 r. oraz postanowienie je uchylające z dnia 2 czerwca 2025 r., nie stanowi dla skarżącego źródła legitymacji procesowej w zaskarżeniu tego ostatniego postanowienia. Jedyną stroną, której przysługuje prawo do jego zaskarżenia, jest podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w postanowieniu wydanym w art. 81c ust. 2 u.p.b. Jednocześnie nie może świadczyć o istnieniu legitymacji procesowej pouczenie zawarte w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2025 r. Istotnie bowiem w postanowieniu tym pouczono, że: "Na postanowienie to służy Stronom prawo wniesienia zażalenia do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, za moim pośrednictwem, w terminie siedmiu dni od daty jego doręczenia." Nie mniej jednak, co zdaje się pomijać autor skargi, błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia nie może tworzyć takiego uprawnienia dla zainteresowanego podmiotu, bowiem w sposób rażący naruszałoby to konstytucyjne zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa (art. 7 i art. 32 Konstytucji RP). W konsekwencji nie mógł zadziałać zarzut naruszenia art. 112 k.p.a.
Podsumowując stroną postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy jest tylko ten uczestnik procesu budowlanego, na którego nałożony został tego rodzaju obowiązek, i tylko ten podmiot uprawniony jest do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. (oraz postanowienia je uchylające). Inni uczestnicy procesu budowlanego mogą mieć wyłącznie interes faktyczny w tym, by obowiązek przedstawienia ekspertyzy nałożony został na określony podmiot.
Z wszystkich dotychczas względów Sąd – w składzie orzekającym – nie podziela odosobnionego poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2043/15.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.