II SA/Wr 66/22

II SA/Wr 66/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 67 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2021 r. nr 1194/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki istniejących elementów zniszczonego budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 5 listopada 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. M., J. B., M. S. oraz T. D. od decyzji 27 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej PINB), nakazującą T. D., A. F., M. S., W. C., M. C., J. B. i A. M. – współwłaścicielom budynku położnego we W. przy ulicy [...] – rozbiórkę istniejących elementów zniszczonego budynku, tj. ścian zewnętrznych i wewnętrznych, posadzki oraz uporządkowanie terenu.
Z akt sprawy wynika, że z informacją o przedmiotowym obiekcie wystąpił do PINBU we Wrocławiu J. M. podnosząc, że budynek jest w złym stanie technicznym, natomiast posadowiony jest przy terenach miejskich zielonych, gdzie jeżdżą rowerzyści i bawią się dzieci. Wobec tych okoliczności prosił o przeprowadzenie przez organy nadzoru budowalnego stosownej inspekcji. Organ nadzoru budowlanego zgromadził informacje o położeniu budynku i jego stanie prawnym, po czym zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości, że w dniu 12 grudnia 2016 r. przeprowadzi kontrolę na miejscu i zwrócił się o ich obecność w tym czasie i udostępnienie obiektu. W czasie kontroli obecni byli T. D. i S. A. Ustalono, że na działce [...], AM – [...], obr. O. znajduje się budynek murowany dwukondygnacyjny. Budynek jest w złym stanie technicznym - nie posiada dachu (brak konstrukcji i pokrycia dachu), brak stolarki okiennej, widoczne luźne cegły gzymsu wieńczącego, brak tynków zewnętrznych, w wielu miejscach widoczna jest wykruszona spoina między cegłami oraz widoczna erozja cegieł. Przedmiotowy budynek usytuowany jest bezpośrednio przy pasie zieleni wzdłuż chodnika przy ul. [...] (ściana budynku przy pasie zieleni jest nieogrodzona - usytuowana w linii ogrodzenia sąsiednich nieruchomości). W pozostałej części budynek ten jest ogrodzony ogrodzeniem z siatki. Budynek jest nieużytkowany.
Kolejną kontrolę na miejscu organ przeprowadził po dwóch latach, w dniu 13 listopada 2018 r. W jej wyniku ustalono, że stan budynku nie uległ zmianie. Bezpośrednio po kontroli T. D. złożył w organie pisemne wyjaśnienia i wniósł o umorzenie postępowanie ewentualnie o jego zawieszenie. Podniósł, że przez dwa lata podczas których organ nie podejmował żadnych działań, stan budynku się nie zmienił, a to z uwagi na dużą grubość ścian i budowę z cegły pełnej. Skoro zaś sam organ nadzoru stwierdził, ze stan budynku przez 23 miesiące nie uległ zmianie to oznacza to, że nie stwarza on zagrożenia, a zatem nie ma potrzeby dalszego prowadzenia postępowania. Zadeklarował jednocześnie, że wdroży wszelkie możliwe działania w celu zabezpieczenia obiektu i poprawy jego stanu. Podniósł, że od lat podejmuje starania o odkupienie udziałów w nieruchomości, co umożliwiłoby mu prowadzenie prac budowlanych. Od dwojga współwłaścicieli już odkupił, stara się o większą część, jednocześnie prowadząc rozmowy z pozostałymi o uzyskanie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że działania te utrudnione były z uwagi na obiektywne okoliczności, takie jak spór sądowy o ustanowienie służebności przez działkę [...] na której położony jest sporny budynek oraz nadal widniejący w księdze wieczystej wpis z danymi poprzedniego współwłaściciela.
Podniósł, że zamierza wystąpić do organów administracji architektoniczno budowlanej ze zgłoszeniem robót budowlanych pozwalających zabezpieczyć budynek przed dalszą degradacją i nawiązał współpracę z biurem architektonicznym w przedmiocie sporządzenie projektu budowalnego dotyczącego obiektu.
W dniu 13 grudnia 2018 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ulicy [...] we W. Pismem z tej samej daty powiadomił T. D., że celem postępowania jest doprowadzenie budynku do właściwego stanu technicznego.
Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. organ I instancji zwrócił się do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości o wskazania zamiarów dotyczących budynku i wskazanie:
• czy zamierzają dokonać rozbiórki będącego w złym stanie technicznym budynku;
• czy zamierzają podjąć działania naprawcze (poprzedzone sporządzeniem stosownej ekspertyzy technicznej) celem przywrócenia właściwego stanu technicznego budynku, jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.
Na wniosek T. D. organ przedłużył termin do złożenia powyższej deklaracji, tak aby możliwe było porozumienie współwłaścicieli w tym przedmiocie.
W dniu 25 lutego 2021 r. PINB dokonał kolejnej kontroli budynku. Stwierdził podczas niej, że stan budynku nie zmienił się i nadal nie jest on zabezpieczony, wobec czego od strony frontowej pracownicy organu zabezpieczyli obiekt taśmą. Obecny podczas kontroli T. D. oświadczył, że wykonał zabezpieczenia otworów drzwiowych (wzmocnienie nadproży, ościeży, wstawienie stolarki), wstawienie drzwi i zabezpieczenie okien od strony frontowej na parterze oraz usunięcie pęknięcia w narożu od strony zewnętrznej budynku. Jego zdaniem stan obiektu nie pogorszył się w przeciągu ostatnich dwóch lat, a nawet uległ polepszeniu poprzez wykonane zabezpieczenia. Chciałby wyremontować budynek, ale dwóch współwłaścicieli nie udzieliło jeszcze zgody.
W czasie postępowania PINB zwrócił się o informacje o obiekcie do Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu. W odpowiedzi wskazano, że budynek położony jest w granicach obszaru ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków jako Historyczny układ urbanistyczny dawnej wsi i osiedla O. we W., natomiast nie jest objęty formami ochrony konserwatorskiej wynikającymi z art. 7 pkt 103 ustawy o ochronie zabytków. Wskazano przy tym, że ochrona archeologiczna należy do kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Organ pozyskał również decyzję Prezydenta Wrocławia nr 6201/2015 z dnia 23.11.2015 r. ustalającą na rzecz S. A. warunki zabudowy przy ul. [...] we W. obręb: O., AM-[...], działka nr [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej (w miejscu istniejącego) oraz decyzję Prezydenta Wrocławia nr 1337/2017 z dnia 21.03.2017 r. przenoszącą ww. decyzję na rzecz Pana T. D.
Pismem z dnia 25 marca 2021 r. T. D. wyjaśnił, że opasał budynek siatką rusztowaniową na poziomie gzymsu, przestawił ogrodzenie od strony podwórza na odległość 3,5 od budynku, wejście do budynku zabezpieczył kłódkami. Nadto przedłożył protokół ostatniej kontroli okresowej budynki i podniósł, że prace wskazane w ekspertyzie wykonana w terminach w niej wskazanych, chyba że wcześniej uzyska pozwolenie na budowę, to wówczas postępował będzie zgodnie z tym projektem. Z ekspertyzy wynikało, że prace remontowe należy rozpocząć w ciągu 2-3 lat, zanim stan budynku nie zacznie się pogarszać, przy czym zalecono jak najszybsze podjęcie remontu/przebudowy. Stan techniczny budynku określono jako dostateczny.
Podczas wyznaczonej na dzień 11 maja 2021 r. rozprawy administracyjnej, stawili się T. D., J. B. i M. S. Strony oświadczyły, że istnieje umowa o podziale quad usum i według jej postanowień T. D. jest wyłącznym władającym tą nieruchomością. T. D. oznajmił, że nie jest stroną tej umowy, nie posiada jej, podobno była zawarta z jego poprzednikiem prawnym, ale nie jest ujawniona w księdze wieczystej budynku. Zauważył przy tym, że podział do korzystania nie jest równoznaczny z możliwością dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznajmił, ze zabiegał o uzyskanie takiej zgody od wszystkich współwłaścicieli, ale nie dysponuje zgodną od wszystkich współwłaścicieli, w szczególności zgodą Państwa C. Stanowczo oświadczył, że chce dokonać przebudowy obiektu. J. B. na rozprawie do protokołu również oznajmił, że jest za remontem budynku, natomiast M. S. planom tym się nie sprzeciwia.
Na pytanie o zgodę na rozbiórkę obiektu T. D. stanowczo się nie zgodził, M. S. oświadczył, że uważa że decyzję w tym względzie podjąć powinien T. D., natomiast J. B. zgodę taką do protokołu wyraził.
W dniu 14 maja 201 r. PINB sporządził własnymi zasobami ocenę stanu technicznego budynku. Zgodnie z zawartymi w niej wnioskami budynek posiada szereg uszkodzeń i jest w złym stanie technicznym, uniemożliwiającym jego użytkowanie. Brak stropu powoduje brak usztywnienia ścian, znaczne wypłukanie zaprawy spomiędzy cegieł również wpływa na brak stateczności ścian. Doprowadzenie budynku do stanu umożlwiającego jego bezpieczne użytkowanie jest niemożliwe przez miejscowe naprawy z uwagi na znaczną degradację cegieł zapraw w całej objętości murów. Aby doprowadzić budynek do właściwego stanu technicznego należałoby odbudować strop i dach, po uprzednim wykonaniu w znacznej części rozbiórki i odtworzenia ścian. Natomiast istniejące ściany nie nadają się do remontu z uwagi na ich znaczną degradacje (25% struktury ścian). Ze względów techniczny i ekonomicznych budynek nie nadaje się do odbudowy, tylko do rozbiórki.
W dniu 25 maja 2021 r. przedłożono w PINB pismo stanowiące uzupełnienie sporządzonego protokołu "Kontroli pięcioletniej w 2021 roku budynku gospodarczego przy ul. [...] we W. (działka nr [...], AM – [...], obręb [...] - O.)", w którym wskazano jakie prace należy wykonać aby utrzymać obiekt w należytym stanie.
W dniu 21 sierpnia 2021 r. PINB wydał decyzję, w której nakazał współwłaścicielom rozbiórkę przedmiotowego budynku w oparciu o art. 67 Prawa budowlanego. Roboty budowlane związane z rozbiórką ww. części budynku nakazał rozpocząć w terminie nie krótszym niż 6 tygodni od dnia kiedy ww. decyzja stanie się ostateczna i zakończyć wraz z uporządkowaniem terenu w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy ww. decyzja stanie się ostateczna. W decyzji przytoczono zapisy przepisy art. 67 ust. 2 i 3 PB i stwierdzono, ze obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków a teren na jakim jest położony nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, zatem wyłączenia rozbiórki z art. 67 PB nie mają w sprawie zastosowania.
Odwołanie od ww. decyzji złożyli solidarnie A. M., J. B. i M. S. oraz odrębnie T. D.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w dniu 5 listopada 2021 r. zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśnił, że zgodnie z art. 67 Prawa budowalnego, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.
Szczegółową procedurę postępowania w ww. sprawie, w oparciu o cytowany przepis określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043).
Jak wynika z § 2 ww. rozporządzenia przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 Prawa budowlanego właściwy organ ustala:
przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego,
dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1 (w razie wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego), nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu,
przeprowadza rozprawę.
Według uznania organu odwoławczego stan techniczny przedmiotowych części budynku jest bardzo zły. Stopień jego degradacji w pełni uzasadnia wydany przez organ I instancji nakaz rozbiórki. Świadczą o tym ustalenia dokonane zarówno w toku przeprowadzonych kontroli jak i wyjaśnienia złożone przez współwłaścicieli nieruchomości, protokół z rozprawy administracyjnej, przedłożone opracowania techniczne oraz ocena techniczna. Już w decyzji Prezydenta Wrocławia nr 6201/2015 z dnia 23.11.2015 r. o warunkach zabudowy wskazano, że stan techniczny obiektu znajdującego się na działce nr [...] AM-[...] obręb O. nie pozwala na jego adaptację.
Przyczyną niewykonania przez właścicieli remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego jest brak zgody wszystkich współwłaścicieli na zakres robót budowlanych i chęć zmiany jednego ze współwłaścicieli przeznaczenia budynku z gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny. W tym kontekście organ odwoławczy wywodził, że zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w prawie budowlanym. Jednak w ocenie DWINB nie mogą to być gołosłowne twierdzenia, a muszą być to działania uzewnętrzniające wolę właściciela. Tymczasem, T. D. pomimo składanych w toku postępowania deklaracji zamiaru odbudowania przedmiotowego budynku, nie podjął żadnych rzeczywistych kroków, mających na celu odbudowę obiektu. Od czasu wszczęcia postępowania administracyjnego w grudniu 2018r., dokonał jedynie prac zabezpieczeniowych (m. in. opasanie części budynku siatką rusztowaniową, zabezpieczenie wejść do budynku kłódkami, ogrodzenie budynku). Powyższych czynności nie można uznać jako zmierzających do odbudowania obiektu. Ponadto pomimo wyrażenia zamiaru odbudowy budynku, Skarżący pozwolił na dalsze niszczenie obiektu. Nadto jak sam wskazuje jego celem jest zrealizowanie inwestycji wskazanej w warunkach zabudowy czyli budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej (w miejscu istniejącego) a nie odbudowa i zachowanie budynku gospodarczego z funkcją spichlerza.
Odnośnie do obciążenia obowiązkiem wykonania rozbiórki wszystkich współwłaścicieli organ wyjaśnił, ze pomimo przedkładanych informacji nie wykazano w sprawie aby zwarta była wiążą strony umowa o podziale obiektu do korzystania, zatem zasadnie obowiązek ten nałożony na właścicieli.
DWINB zaznaczył, że pomimo zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w którym znajdowała się ocena stanu technicznego sporządzona zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043). skarżący nie ujawnił swoich wątpliwości, ani nie przedłożył opracowania technicznego określającego stan techniczny obejmujący swoim zakresem m. in. odwierty próbne i obliczenia stateczności istniejących murów. Tymczasem skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania". Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów.
Dalej DWINB wywodził, że nakazanie rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego jest daleko idącą ingerencją organu administracji w konstytucyjnie chronione prawo własności lecz w niniejszym postępowaniu jest z całą pewnością uzasadnione, spełnione zostały bowiem przesłanki zastosowania ww. przepisu. Zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy i umożliwiającym prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych.
W nawiązaniu do terminu wykonania przedmiotowych obowiązków wyjaśnił, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 189, poz. 2043) w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, "termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki'. Powyższe oznacza, że prace rozbiórkowe można rozpocząć najwcześniej po upływie 6 tygodni od dnia doręczenia zobowiązanemu decyzji o nakazie rozbiórki, nie zaś, jak mylnie zinterpretowała strona, że prace rozbiórkowe należy rozpocząć w ciągu 6 tygodni od dnia doręczenia stronie przedmiotowej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że prace rozbiórkowe ze względów bezpieczeństwa powinny być wykonane możliwie najszybciej.
DWINB podniósł również, że zgodnie z art. 67 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust 1 nie ma zastosowania do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków, a w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków na przedmiotowym terenie nie uchwalono również planu zagospodarowania przestrzennego dlatego tez nie ma zastosowania w tym przypadku ww. wyłączenie zapisów art. 67 ust 1 Prawa budowlanego.
Nie godząc się z opisaną decyzją skargę do tutejszego sądu wywiódł T. D., domagając się jej usunięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, a to:
a) art. 61 a § 1 KPA poprzez jego niezastosowanie i niewydanie w sprawie postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w 2016 r.;
b) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) dalej jako "KPA" poprzez nieuzasadnione wszczęcie postępowania oraz wybiórcze rozstrzygnięcie w sprawie, a tym samym uchybienie zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej;
c) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienia woli współwłaścicieli co do przywrócenia stanu pierwotnego budynku, wniosków z protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej oraz umowy quad usum kształtującej uprawnienia poszczególnych współwłaścicieli, co doprowadziło w skutku do błędnego zaadresowania decyzji;
d) art. 42 § 1 KPA w zw. z art. 40 § 4 KPA przez doręczanie korespondencji uczestnikom postępowania na błędne adresy oraz nie w miejscu ich zamieszkania;
2) przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 67 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), dalej: "Prawo budowlane" oraz § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowalnych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043) dalej: "Rozporządzenie"; poprzez ich błędne zastosowanie, co doprowadziło do uznania przedmiotowego budynku za obiektywnie nienadający się do przywrócenia do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy analiza całości materiału dowodowego wskazuje przeciwnie;
b) art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy obiekt budowlany jest nieużytkowany;
c) § 7 ust. 1 Rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i wyznaczenie technicznie, społecznie i rynkowo nieuzasadnionego terminu przeprowadzenia robót rozbiórkowych;
d) art. 21 a ust. 1a Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione oraz sprzeczne z pouczeniem wynikającym z decyzji, nakazanie współwłaścicielom sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że z uwagi na długi czas trwania postępowania, w którym organ podejmował działania bardzo opieszale, a przerwy pomiędzy nimi trwały nawet dwa lata, był on w zasadzie pozbawiony możliwości podejmowania konkretnych działań, albowiem gdyby wystąpił z jakimkolwiek wnioskiem do organów administracji architektoniczno budowlanej, to wszystkie działania w tym zakresie prowadziłby do zawieszenia postępowania z uwagi na postępowanie toczące się przed organami nadzoru budowalnego. Wskazał również, że od 2017 r. wykonał szereg działań zabezpieczających i wzmacniających budynek, które zostały zupełnie w podjętych rozstrzygnięciach zignorowane przez organu nadzoru budowlanego. Podniósł, że nieprawdziwe są wnioski przewijające się w decyzjach obu organów, jakoby celem skarżącego nie było faktycznie doprowadzenie do stanu pierwotnego, lecz budowa innego obiektu, zgodnego z warunkami zabudowy. Taka sytuacja miałaby miejsce jedynie wówczas, gdyby organ nie prowadził postępowania i je umorzył, pozostawiając pełną swobodę w zakresie zmiany przeznaczenia obiektu w sposób zgody z warunkami zabudowy. W sytuacji prowadzonego postępowania i ewentualnej decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do stanu pierwotnego, skarżący był gotów i potwierdzał taką gotowość m.in. w trakcie rozprawy administracyjnej, co jednak w żadnym zakresie nie zostało wzięte pod uwagę przez oba organy.
Prowadzone przez skarżącego ze współwłaścicielami rozmowy doprowadziły do uzyskania zgód większej części współwłaścicieli. Nie mniej jednak na skutek przeniesienia udziału we współwłasności przez Pana R. C. na rzecz jego dzieci tj. Pana W. C. oraz Pani M. C., konieczne stało się pozyskanie zgód obu tych osób. Skarżący prowadził rozmowy z Panem W. C. na temat wyrażenia tych zgód, jednakże mimo ustnych zapewnień, zgody takiej w formie pisemnej ostatecznie do dnia wniesienia niniejszej skargi nie otrzymał. Równocześnie w 2021 r. Pan B. zbył znikomą część udziałów kolejnemu współwłaścicielowi, w świetle czego, konieczne stało się pozyskanie zgody od kolejnego współwłaściciela Pani A. M., co przy wątpliwościach, co do ważności zawartej umowy zbycia udziałów (wyłącznie na potrzeby korzystania z drogi w trakcie prowadzonego postępowania o ustanowienie służebności - Sąd Rejonowy W. F. sygn. akt [...]), do dnia ostatecznego przesądzenia tej kwestii jest wątpliwe. Z tych względów skarżący, wobec wyczerpania wszelkich dróg polubownego pozyskania zgód, w najbliższych dniach wniesie wniosek o zniesienie współwłasności do sądu, którego celem będzie m.in. przysądzenie własności działki [...] wyłącznie skarżącemu. Pozwoliłoby to na podjęcie w krótkim czasie niezbędnych działań projektowych oraz pozyskanie koniecznego pozwolenia na budowę.
Skarżący podkreślił, że organ I instancji (PINB) nie dołożył wystarczających starań aby kompleksowo ocenić stan techniczny budynku. Ewaluacja nośności ścian dokonana podczas kontroli, na których oparta jest decyzja, została wykonana tylko powierzchownie, bez przeprowadzania nawiertów, a nawet ich ostukania, uwzględnienia grubości ścian oraz stosownych obliczeń stabilności konstrukcji. Pomimo tego, PINB z góry wykluczył możliwość przeprowadzenia prac naprawczych (chociaż wcześniej sam twierdził, że takowe prace będą konieczne - wezwanie z 2019 r.) i odbudowy, co stoi również w sprzeczności z protokołem z okresowej kontroli pięcioletniej - sporządzonym przez mgr. inż. H. Zaznaczył, że wydając decyzję, PINB nie wywiązał się również z obowiązku wynikającego z § 6 Rozporządzenia tj. wykazania, że przedmiotowy budynek nie nadaje się do remontu, wykończenia ani odbudowy, a wręcz zaprzeczył tej tezie wymieniając czynności, które należałoby wykonać w celu doprowadzenia go do należytego stanu technicznego - aby doprowadzić budynek do właściwego stanu technicznego należałoby odbudować strop i dach, po uprzednim wykonaniu w znacznej części rozbiórki i odtworzeniu istniejących ścian. Zaznaczono również, że doprowadzenie budynku do należytego stanu technicznego jest niemożliwe poprzez miejscowe naprawy implikując tym samym, że generalny remont budynku byłby w stanie to zapewnić. Podobnej opinii jest autor protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej - mgr. inż. P. H., który uwzględnia w pkt 4. (str. 9 protokołu) możliwość zaplanowania i przeprowadzenia odbudowy/przebudowy budynku.
W skardze zaznaczono również, że art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego oprócz technicznych możliwości odbudowy wskazuje też na potrzebę uwzględnienia woli właściciela. Orzecznictwo wyraźnie wspiera to stanowisko - nakazanie wykonania robót budowlanych, zmierzających do przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem budowlanym, a także nakazanie rozbiórki takiego budynku, stanowi ingerencję władzy publicznej w uprawnienia właścicielskie, w związku z czym rozstrzygniecie, czy w sprawie należy wydać nakaz częściowej, czy całościowej rozbiórki musi być poprzedzone ustaleniem zamiaru właściciela. (Wyrok NSA z 25.08.2020 r., II OSK 669/20, LEX nr 3157747). W toku całego postępowania skarżący składał wielokrotnie deklaracje potwierdzające zamiar wykonania prac naprawczych obiektu. Pozostało to jednak bez uwzględnienia, a nawet bez uzasadnienia jego nieuwzględnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na wniosek skarżącego tutejszy sąd postanowieniem z dnia 1 czerwca 2022 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 9 listopada 2022 r. skarżący wniósł o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego, wskazując na chęć odbudowy budynku i podjęcia wykonania stosownych prac budowlanych. Podniósł, że cele jego i organu są spójne – doprowadzenie budynku do właściwego stanu technicznego.
J. M.(1) i M. S. sprzeciwili się temu wnioskowi. DWINB w piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2022 r. również nie wyraził zgody na mediację, podnosząc dodatkowo, że przyczyną niewykonania przez właścicieli remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego było brak zgody wszystkich współwłaścicieli na zakres robót budowlanych i chęć zmiany jednego ze współwłaścicieli przeznaczenia budynku z gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny. Pomimo jednak składanych deklaracji zamiaru odbudowania przedmiotowego obiektu przez Pana T. D. nie podjął on żadnych rzeczywistych kroków, mających na celu odbudowę obiektu. Od czasu wszczęcia postępowania administracyjnego w grudniu 2018 r., dokonał jedynie prac zabezpieczeniowych (m.in. opasanie części budynku siatką rusztowaniową, zabezpieczenie wejść do budynku kłódkami, ogrodzenie budynku). Powyższych czynności nie można uznać jako zmierzających do odbudowania obiektu. Co więcej, pomimo wyrażenia zamiaru odbudowy budynku, Skarżący pozwolił na dalsze niszczenie obiektu. W tym miejscu podkreślić także należy, iż jego pierwotnym celem było zrealizowanie inwestycji wskazanej w warunkach zabudowy, czyli budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej (w miejscu istniejącego), a nie odbudowa i zachowanie budynku gospodarczego z funkcją spichlerza, co przeczy istocie art. 67 Prawa budowlanego i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ponadto przedmiotowy obiekt stwarza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia.
Na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. skarżący podtrzymał prezentowane w skardze stanowisko. Dodatkowo podniósł, że organ nie uzyskał stanowiska konserwatora zabytków, pomimo że obiekt znajduje się na obszarze chronionym.
Podkreślił również zarzut, że nawet w przypadku uznania konieczności rozbiórki obiektu, to zakreślony trzymiesięczny termin jest za krótki na przeprowadzenie prac. Powinien być on co najmniej roczny. Poinformował również, że jeden z udziałów we współwłasności został zbyty w drodze licytacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 259 ze zm.) – "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu dającym podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przechodząc na grunt badanej sprawy i podstaw materialno-prawnych zaskarżonej decyzji wskazać należy, że warunkiem wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 cyt. ustawy jest ustalenie dwóch przesłanek. Po pierwsze, że obiekt budowlany jest obiektem niewykończonym lub nieużytkowanym. Po drugie, że taki obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia.
Zgodnie z art. 72 p.b. Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043) – dalej: "rozporządzenie w sprawach rozbiórek". Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ:
1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego;
2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu;
3) przeprowadza rozprawę.
Natomiast zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia:
Protokół oględzin obiektu budowlanego, o których mowa w § 2 pkt 2, zawiera:
1) opis stanu technicznego obiektu budowlanego;
2) przyczyny powstania uszkodzeń lub zniszczenia obiektu budowlanego;
3) określenie stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi;
4) opis stanu zaawansowania robót budowlanych - w przypadku obiektu niewykończonego.
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie wykazały w sposób jednoznaczny, z uwzględnieniem trybu określonego w przepisach rozporządzenia, że obiekt znajdujący się na działce [...] przy ulicy [...] we W. nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia i powinien być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 67 ust. 1 p.b.
Podstawę ustalenia, że obiekt podlega rozbiórce stanowiły protokół oględzin, oraz ocena stanu technicznego obiektu wykonana w ramach zasobów własnych przez organ pierwszej instancji. Organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach podnosiły, że pomimo deklarowanej chęci odbudowy czy remontu obiektu przez skarżącego, twierdzenia te były gołosłowne i dlatego organy nie dały im wiary.
Takie stanowisko organów nie może zasługiwać na aprobatę. Po pierwsze jak słusznie zauważył skarżący, przez pierwsze kilka lat trwania postępowania było ono prowadzone w sprawie stanu technicznego budynku. Trafnie również zauważył skarżący, że organ kierując do współwłaścicieli zapytanie czy zamierzają się podjąć remontu wskazał, że brak stanowiska właścicieli w wyborze jednego z rozwiązań (z wyłączeniem zgody na rozbiórkę) spowoduje podjęcie przez organ działań zmierzających do ustalenia zakresu robót budowlanych koniecznych do przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego budynku.
O ile nie można oczywiście wykluczyć, że przeprowadzone w sposób prawidłowy działanie doprowadziłoby do konkluzji, że przywrócenie odpowiedniego stanu technicznego nie jest możliwe, to jednak nie mogły organy następnie w wydanych decyzjach podnosić, że twierdzenia skarżącego o chęci działań naprawczych były gołosłowne. Skarżący wszak wykonywał na bieżąco i na własny koszt działania zabezpieczające wskazywane przez PINB, co z pewnością nie miałoby miejsca gdyby godził się z ewentualną rozbiórką, ale przede wszystkim pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, że organ zmierza do wskazania prac niezbędnych do wykonania w obiekcie, co jest zbieżne z jego zamiarami, a nadto wyklucza ryzyko, że ewentualne wcześniejsze jego działania nie spotkają się aprobata organów nadzoru budowlanego. Pierwsze kwestie w przedmiocie rozbiórki organ poruszył dopiero w maju 2021 r. na rozprawie i w sporządzonej opinii technicznej. Natomiast przed majem 2021 r. w postępowaniu nie było w zasadzie mowy o rozbiórce obiektu. Trudno tez odmówić racji skarżącemu, że uzyskanie zatwierdzenia projektu budowlanego byłoby utrudnione z uwagi na toczące się postępowanie przed organami nadzoru. W takich okolicznościach nie można w żadnym razie zarzucić skarżącemu braku podejmowanych działań, skoro sam organ pierwszej instancji od 2016 roku do 2021 roku prowadził postępowanie w zakresie określenia stanu technicznego budynku i ustalenia robot niezbędnych do wykonania w celu przywrócenia należytego stanu technicznego.
Kolejną kwestią powodującą wadliwość podjętych rozstrzygnięć jest w ocenie sądu brak zastosowania przez organy przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie § 2 pkt 2 i § 4 rozporządzenia, czyli zlecenia właścicielowi obiektu sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu
przed orzeczeniem rozbiórki organ dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu. § 4 ust. 1 zaś przesądza, że ekspertyzę techniczną wykonuje się, jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu takie okoliczności w sprawie zachodzą. Wskazać należy tutaj, że poza stanowczymi i konsekwentnymi deklaracjami skarżącemu o planowanym remoncie obiektu, złożył on do akt sprawy protokół kontroli okresowej budynku, z której wynika możliwość podjęcia działań umożliwiających odbudowę/przebudowę obiektu. W takiej sytuacji, gdy właściciel obiektu składa zastrzeżenia do opinii sporządzonej przez organ i przedstawia kontrdowód, rzeczą organów było sięgnąć do przewidzianego w rozporządzeniu środka i zobowiązać stronę do złożenia ekspertyzy technicznej w określonym terminie. W szczególności, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nakaz rozbiórki obiektu jako bardzo głęboko ingerujący w prawo własności, dodatkowo jeszcze przy wyraźnej woli właściciela dokonania odbudowy obiektu, musi być poprzedzony bardzo wnikliwie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, wykazującym ponad wszelką wątpliwość, że nakaz rozbiórki jest jedyną możliwością zakończenia postępowania.
Sąd rozpoznając sprawę powziął również wątpliwości w zakresie możliwości orzeczenia rozbiórki obiektu bez uzgodnienia z organem ochrony zabytków. Ze znajdującej się w aktach decyzji o warunkach zabudowy, powoływanej zresztą przez organy obu instancji w wydanych decyzjach wynika, że działka na której jest położony obiekt, znajduje się w obszarze ujętym w Gminnej Ewidencji Zabytków, zatem decyzja o warunkach zabudowy musiała być uzgodniona z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Organ ten uzgodnił projekt decyzji wskazując, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie zabytku archeologicznego jakim jest wieś o metryce średniowiecznej, na terenie ujętym w wykazie zabytków. W związku z tym zastosowanie znajduje art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi że w przypadku realizowania robót ziemnych, które mogłyby doprowadzić do zniszczenia zabytku archeologicznego niezbędne jest przeprowadzenie badań archeologicznych. Badania archeologiczne należy przeprowadzić na podstawie pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Jest oczywiste, że rozbiórka obiektu jest jednoznaczna ze zniszczeniem zabytku. W takiej sytuacji prowadzenie robót budowlanych, w tym zmierzających do rozbiórki, wymaga pozwolenia Konserwatora. Organy nie tylko nie uwzględniły tego w swoich decyzjach, ale wyznaczając okres trzech miesięcy na wykonanie wszelkich prac, ustaliły ten termin jako niemożliwy do dotrzymania, w świetle konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie dokonały żadnej analizy skutków ochrony konserwatorskiej i jej wpływu na możliwość wydania decyzji na podstawie art. 67 ust.1 p.b
Bez wątpienia organy przekroczyły swe kompetencje i wyszły poza normę stosowanego przepisu stwierdzając w swych rozstrzygnięciach, że odbudowa jest ekonomicznie nieuzasadniona. Przepisy nie przewidują takiej przesłanki wydania nakazu rozbiórki, organy nadzoru budowanego z pewnością nie dysponują również wiedzą o możliwościach finansowych właściciela obiektu. Nie powinny również powinny dokonywać ocen ekonomicznych rezultatów prywatnych przedsięwziąć budowlanych. Rozważania w tym przedmiocie powinny zostać z rozstrzygnięć wyeliminowane.
Dodatkowo, co oczywiście nie było powodem uchylenia decyzji, zwrócić należy uwagę, że w związku z podniesioną przez skarżącego na rozprawie zmianą stosunków własnościowych, zmianie ulegnie również krąg adresatów decyzji wydanej w sprawie. Prawidłowo bowiem organy przedstawiły tę kwestię wskazując, że adresatami orzeczenia w niniejszym postępowaniu muszą być wszyscy właściciele nieruchomości.
Sąd nie uznał natomiast za uzasadnionego zarzutu skargi w zakresie braku postanowienia o wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek informacji o złym stanie budynku złożonej przez J. M. Na skutek wniesionej informacji organ w pierwszej kolejności ustalił współwłaścicieli nieruchomości tj osoby które mogłyby być stronami ewentualnego postępowania, a następnie po przeprowadzeniu kontroli na miejscu i zweryfikowaniu przekazanej informacji, wszczął z urzędu postępowanie, o czym zawiadomił w sposób prawidłowy strony. Wszczęcie postępowania z urzędu nie wymaga wydania w tym przedmiocie odrębnego postanowienia. Nie było również powodu do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem pismo J. M. organ potraktował (słusznie) jako pismo informacyjne, a postępowanie wszczął z urzędu po zweryfikowaniu przekazanej informacji.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie dopuściły się istotnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i dlatego zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny przeprowadzić postępowanie mając na względzie wyżej przestawione stanowisko Sądu oraz przepisy rozporządzenia, które określa warunki i tryb postępowania w sprawie rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.