II SA/Wr 650/25

II SA/Wr 650/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-07-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37a ust. 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21, art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2026 r. sprawy ze skargi J. S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane I. stwierdza nieważność § 29 i § 30 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej J. S.A. w K. istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
J. S.A. z siedzibą w K. (dalej "strona skarżąca, "skarżąca spółka", "Spółka") wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2022 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2022 r. poz. [...]), zarzucając naruszenie:
1) art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") w zw. z postanowieniami § 27-30 zaskarżonej uchwały w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 r. wydał wyrok, w którym orzeczono, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a co za tym idzie uchwały te bez ww. regulacji, czy też z ich pominięciem, nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym;
2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określającego zasadę proporcjonalności oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez obciążenie strony skarżącej, jako najemcy nieruchomości, na której eksponowane są loga, szyldy, reklamy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z jej przepisów § 27-30 dotyczących poniesienia kosztów realizacji nakazów związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Wobec powyższego skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 27-30, i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa oraz poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że z uwagi na w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego zaskarżona uchwała nie może być stosowana, co więcej musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. Trybunał Konstytucyjny wydając przedmiotowe orzeczenie, wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. Ustawodawca nie przewidział możliwości samodzielnego wprowadzania przez organy gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie istotą jest brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organy gminy uchwały krajobrazowej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że regulacja zawarta w przepisie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego, co wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Na ustawodawcy więc w tym wypadku ciążył obowiązek zapewnienia mechanizmu kompensacyjnego. Brak określenia tego mechanizmu powoduje, że tak sformułowana uchwała nie może funkcjonować w polskim systemie prawnym. W ocenie strony skarżącej w obecnym stanie prawnym uchwały, które weszły w życie, powinny być uchylone lub powinna być stwierdzona ich nieważność w toku postępowań sądowoadministracyjnych, zaś do czasu wprowadzenia mechanizmu odszkodowawczego przez polskiego ustawodawcę gminy powinny zaniechać stosowania dotychczas wprowadzonych oraz wprowadzania nowych aktów prawa miejscowego. Podkreślono, że przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. określa esentialia negotti uchwały reklamowej, w konsekwencji powyższego uchwały bez tych regulacji czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Interes prawny Spółka wywiodła z uprawnień najmu do lokali sklepowych w W. (przy ul. [...], al. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]), gdzie zamieszczone są tablice i urządzenia reklamowe sieci sklepów strony skarżącej "[...]", które podlegają dostosowaniu do regulacji zaskarżonej uchwały, oraz z publicznego prawa podmiotowego określonego w przepisach Konstytucji RP dotyczącego wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22) i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej odrzucenie ze względu na niewykazanie naruszenia interesu prawnego, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał, że strona skarżąca nie wykazała, że faktycznie posiada we wskazanych lokalizacjach tablice reklamowe, w tym tablice podlegające dostosowaniu do zaskarżonej uchwały. Nie przedstawiła też dowodów na fakt posiadania umów najmu określonych nieruchomości. Organ zanegował potrzebę stwierdzenia nieważności uchwały w całości, skoro obiekty skarżącej spółki znajdują się w strefach [...] i [...].
Po rozpoznaniu wniesionej skargi, wyrokiem z dnia 12 września 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 344/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność § 29 i § 30 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej J. S.A. w K. istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej (pkt I sentencji), dalej idącą skargę oddalił (pkt II sentencji) i zasądził od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III sentencji).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lipca 2025 r. (sygn. akt II OSK 2958/24) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji) oraz zasądził od strony skarżącej na rzecz Miasta W. kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji). Sąd kasacyjny wskazał w pierwszej kolejności, że Sąd Wojewódzki nie ocenił prawidłowo, czy Spółka, skarżąc postanowienia § 29 i § 30 uchwały, wykazała naruszenie swojego konkretnego i realnego interesu prawnego. Podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 u.s.g. musi bowiem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia i to w sposób wskazujący na bezpośredniość, aktualność i realność tego naruszenia. Nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie, że skoro skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w postaci prowadzenia placówek handlowych, to posiada urządzenia i tablice reklamowe, które "muszą zostać dostosowane do postanowień uchwały". Ponadto z materiału aktowego wynika, że Spółka nie wykazała, że faktycznie posiada we wskazanych lokalizacjach tablice reklamowe, w tym tablice podlegające dostosowaniu do uchwały. Nie przedstawiła też dowodów na fakt korzystania z określonych nieruchomości.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 106 § 4 P.p.s.a., wedle którego fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony, NSA uznał, że nie jest on zasadny. Sąd Wojewódzki oceniając legalność zaskarżonych przepisów uchwały, wykorzystał argumentacyjnie, że jest "okolicznością powszechnie znaną, że na obiektach handlowych J. umieszczone są urządzenia reklamowe i tablice reklamowe". Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie istotnych dla sprawy ustaleń stanu faktycznego, przesądzających o przyjęciu skargi do rozpoznania, na podstawie faktów nieznajdujących odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Natomiast naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy jednak odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki dokonał interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału aktowego na podstawie zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika organu, przyjął, że organ potwierdził posiadanie przez Spółkę tablic i urządzeń reklamowych wymagających dostosowania do uchwały. Nie dokonał zatem oceny legalności uchwały na podstawie ustaleń nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, jak wskazał sąd kasacyjny, Sąd Wojewódzki oceni, czy Spółka była legitymowana do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę, tj. czy posiada własny realny, konkretny i obiektywnie istniejący interes prawny lub uprawnienie do zaskarżenia postanowień § 29 i § 30 uchwały, a po przesądzeniu tej kwestii, czy interes ten został naruszony wskazanymi przepisami uchwały.
Po powrocie akt do WSA we Wrocławiu sprawa została zarejestrowana pod sygn. II SA/Wr 650/25.
Zarządzeniem z dnia 1 października 2025 r. wezwano stronę skarżącą oraz organ do ustosunkowania się do uzasadnienia powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz faktu podjęcia uchwały z dnia [...] listopada 2024 r. Nr [...] wraz ze złożeniem ewentualnych wniosków, w tym wniosków dowodowych.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ wskazał w piśmie z dnia 14 października 2025 r., powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., że podjął uchwałę z dnia [...] października 2024 r. Nr [...] w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały, która dotyczy m.in. zmiany zapisu § 29. Wskazano w niej, że postanowienia tej uchwały znajdują zastosowanie dla tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, pod warunkiem, że zostały wzniesione lub w inny sposób umieszczone, bez uzyskania stosownych zgód budowlanych (§ 29 ust. 1 pkt 1). Powyższe zatem oznacza, że jeżeli tablice i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały zostały wzniesione lub w inny sposób umieszczone, po uzyskaniu stosownych zgód budowlanych, to postanowienia niniejszej uchwały nie mają zastosowania. Pozostałe zmiany przedmiotowej uchwały pozostają bez wpływu na istotę niniejszej sprawy.
Spółka w piśmie z dnia 7 listopada 2025 r. wskazała natomiast na dokumenty potwierdzające tytuł prawny do następujących obiektów (sklepów "[...]"):
1) nr [...] (W., ul. [...]) – umowa najmu z dnia 13 stycznia 2022 r.,
2) nr [...] (W., ul. [...]) – "Aneks nr 2 i porozumienie" zawarty w dniu 15 listopada 2013 r. do umowy dzierżawy z dnia 12 kwietnia 1999 r.,
3) nr [...] (W., ul. [...]) – Aneks nr 4 zawarty w dniu 23 marca 2020 r. do umowy najmu z dnia 14 października 2010 r.,
4) nr [...] (W., ul. [...]) – umowa najmu z dnia 21 lipca 2015 r.,
5) obiekt nr [...] przy ul. [...] w W. pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej (kw nr [...]),
6) w odniesieniu do obiektów nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) zawarte zostały aneksy w formie elektronicznej,
7) w odniesieniu do decyzji i zaświadczeń administracyjnych oraz powiązanych z nimi fragmentów projektów (rzutów elewacji itp.), które załączone były do pisma z dnia 20 października 2025 r., strona poinformowała, że Spółka dysponuje jedynie cyfrowymi zapisami tych dokumentów, dlatego też wniosła o:
a) zobowiązanie Prezydenta Miasta W. do przedłożenia akt:
– sprawy o sygn. [...], zwłaszcza zaświadczenia z dnia 22 stycznia 2025 r. wraz z jego załącznikiem, tj. projektem budowlanym Remontu elewacji budynku handlowo-usługowego ze sklepem "[...], [...] W., Al. [...] wraz z pracami towarzyszącymi,
– sprawy o sygn. [...], zwłaszcza zaświadczenia z dnia 26 marca 2024 r. wraz z załączonym projektem budowlanym Remontu elewacji budynku handlowo-usługowego elewacji budynku przy ul. [...] w W.,
– decyzji z dnia 4 kwietnia 2017 r. nr 280/2017 wraz z projektem budowlanym, zwłaszcza rysunkami technicznymi i wizualizacjami elewacji ukazującymi urządzenia reklamowe,
– decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r. nr 26/2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę pawilonu handlowego przy ul. [...] w W.,
– decyzji z dnia 13 lutego 2014 r. nr 150/2014 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dotyczących obiektu przy ul. [...] w W.,
– decyzji z dnia 6 maja 2013 r. nr 395/2013 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczącą obiektu przy ul. [...],
– decyzji z dnia 10 marca 2023 r. nr 80/2023 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczącą obiektu przy ul. [...] w W.;
b) zobowiązanie Starosty W. do przedłożenia decyzji z dnia 12 stycznia 2011 r. nr 37/2011 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót przy obiekcie przy ul. [...] w W.
W związku z powyższym Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych powyżej na fakt istniejących na przedmiotowych sklepach urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały.
W piśmie z dnia 20 października 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej poinformował, że Spółka w całości podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie jednak, mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w niniejszej sprawie, wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonej dokumentacji nieruchomości wymienionych w pierwotnej skardze, w ramach których Spółka prowadzi działalność handlową, na fakt wykazania interesu prawnego w złożeniu skargi. Pełnomocnik wyjaśnił przy tym, że pośród załączonych dokumentów znajdują się dokumenty potwierdzające tytuł prawny Spółki do tych obiektów, daty uzyskiwania stosownych pozwoleń i stanowiących załączniki wniosków wizualizacji (uwzględniających urządzenia reklamowych), również wskazujące na istniejące już wcześniej urządzenia reklamowe. Dokumenty te potwierdzają, że już przed wejściem w życie uchwały na przedmiotowych obiektach znajdowały się urządzenia reklamowe. Jednocześnie strona zauważa, jak wskazał pełnomocnik, że już samo posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowych lokalizacji stanowi dostateczne wykazanie jej interesu prawnego, a to z uwagi na zaskarżenie uchwały krajobrazowej w całości i wciąż istniejącą niemożność dostosowania przedmiotowych obiektów do potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie czyniąc zadość wytycznym sądu kasacyjnego zawartym w wyroku z dnia 22 lipca 2025 r. (sygn. akt II OSK 2958/24) w zakresie oceny, czy skarżąca Spółka posiada własny realny, konkretny i obiektywnie istniejący interes prawny lub uprawnienie do zaskarżenia postanowień § 29 i § 30 zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi.
Ponownie należy wskazać, że na podstawie art. 1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2022 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Należy w tym miejscu jeszcze raz wskazać, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Co równie istotne skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stwierdzenie zatem przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej otwiera dopiero możność merytorycznego rozpoznania skargi oraz ewentualnego stosowania środków sądowoadministracyjnych określonych w art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g.
Strona skarżąca spełniła warunek posiadania interesu prawnego do kwestionowania zaskarżonej uchwały, bowiem jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystaniem wskazanych obiektów handlowych podlega regulacjom prawnym zawartym w uchwale, które dotyczącą tablic i nośników reklamowych znajdujących się na terenie tych obiektów. Interes ten Spółka wywodzi – jak wskazano w skardze – z uprawnień najmu do lokali sklepowych w W. (lokale przy ul. [...], al. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]), gdzie zamieszczone są tablice i urządzenia reklamowe sieci sklepów skarżącej "[...]", które podlegają dostosowaniu do regulacji uchwały krajobrazowej. Co więcej z materiału aktowego wynika, że skarżąca spółka faktycznie wykazała, że legitymuje się tytułami obligacyjnymi do lokali w W., przedkładając przy pismach z dnia 20 października i 7 listopada 2025 r. następujące dokumenty: umowa najmu z dnia 13 stycznia 2022 r. przy ul. [...], umowa najmu z dnia 21 lipca 2015 r. przy ul. [...], umowa najmu z dnia 27 kwietnia 2023 r. przy ul. [...], aneks do umowy z dnia 28 stycznia 2010 r. przy ul. [...], aneks do umowy najmu z dnia 28 stycznia 2010 r. przy ul. [...], Aneks nr 2 i porozumienie zawarty w dniu 15 listopada 2013 r. do umowy dzierżawy z dnia 12 kwietnia 1999 r. przy ul. [...], Aneks nr 4 zawarty w dniu 23 marca 2020 r. do umowy najmu z dnia 14 października 2010 r. przy ul. [...] oraz wydruk księgi wieczystej nr [...] nieruchomości przy ul. [...], której Spółka jest użytkownikiem wieczystym. Jednocześnie w § 6 powołanych umów przewidziano, że najemca uprawniony jest do umieszczania (na własny koszt) reklam, szyldu zawieszającego logo firmy i znaków towarowych najemcy na ścianach budynku, w którym znajduje się nieruchomość, lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Ponadto, strona skarżąca przedłożyła kopie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę pawilonu handlowego przy ul. [...] (decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia 18 stycznia 2021 r. Nr 26/2021), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę pawilonu handlowego przy ul. [...] (decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia 13 lutego 2014 r. Nr 150/2014), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę i remont lokalu handlowego przy ul. [...] (decyzja Starosty W. z dnia 12 stycznia 2011 r. Nr 37/2011), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] (decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia 6 maja 2013 r. Nr 395/2013), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę z przebudową budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] (decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia 10 marca 2023 r. Nr 80/2023) oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta W. o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowalnych prowadzonych przy al. [...] (z dnia 22 stycznia 2025 r. znak [...]) oraz ul. [...] (z dnia 26 marca 2024 r. znak [...]).
Zaskarżona uchwała w kształcie przyjętym przez Radę prowadzi zatem do wyeliminowania prawnego skutku decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. (sygn. P 20/19), brak w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i urządzeń reklamowych objętych uchwałą krajobrazową, którzy dochowali wszelkiej staranności w zapewnieniu legalności swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Strona skarżąca jest więc legitymowana do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną uchwałę w zakresie własnego interesu prawnego. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego nie oznacza jednak automatycznie zasadności skargi, ponieważ obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkowany jest jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, gdyż z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że tylko uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, należało uznać skargę za uzasadnioną jedynie w części.
Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), który stanowi, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Jednocześnie, jak wynika z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. W tym miejscu należy podkreślić, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 20/19) częściowo został uznany za niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP z dniem 21 grudnia 2023 r. Trybunał wydał wyrok na tle pytań prawnych skierowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w których sformułowano wątpliwości co do braku odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Za istotę problemu konstytucyjnego uznano brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organ gminy uchwały krajobrazowej. Pytający Sąd nie kwestionował samej możliwości wyeliminowania określonych nośników reklamowych z przestrzeni publicznej, lecz jego wątpliwości budził właśnie brak należytego odszkodowania dla właścicieli tych nośników, którzy wybudowali je legalnie w oparciu o otrzymane wcześniej pozwolenia na budowę. Zdaniem NSA brak określonego mechanizmu kompensacyjnego sprawia, że tak sformułowana uchwała krajobrazowa nie może funkcjonować w polskim systemie prawnym. Problem konstytucyjny – w ocenie NSA – koncentrował się więc na możliwości nadania przez ustawodawcę uprawnień organowi stanowiącemu gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, bez zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom dotkniętym tą uchwałą, które do tej pory legalnie prowadziły działalność reklamową przy pomocy nośników wzniesionych legalnie (na podstawie pozwoleń na budowę).
Trybunał Konstytucyjny podzielił wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia. Trybunał wyjaśnił, że na ustawodawcy ciążył obowiązek wprowadzenia takiej regulacji, która zapewniłaby podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, skorzystanie z mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest niezgodny z Konstytucją RP. Powoduje to bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych (bądź dokonali zgłoszenia robót), działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej.
Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w nim zakresie nie został wprost derogowany z systemu prawnego. Jednak konieczne jest dokonanie takiej wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p., głównie na płaszczyźnie funkcjonalnej i systemowej, która uwzględnia treść tego orzeczenia. Wyrok zakresowy powoduje bowiem, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (zob. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023, s. 114 i n., A Górska, Sposoby usuwania wadliwości procesu tworzenia prawa przez sądy administracyjne, Przegląd Sądowy, 2/2021, s. 89 i n., wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 94/22, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Na temat sposobu uwzględniania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. w procesie stosowania prawa wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 166/18), stwierdzając, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie zrealizowanych legalnie przed dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych lub ich usunięcie, nie jest dopuszczalne objęcie zakresem uchwały takich obiektów (również wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2817/20).
Kierując się powyższym stanowiskiem – w ocenie Sądu – stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 29 i § 30 w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej J. S.A. w K. istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej będzie wystarczające, aby doprowadzić zaskarżony akt prawa miejscowego do zgodności z prawem, rozumianym jako osiągnięcie stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Przepis § 29 uchwały w ust. 1 przewiduje, że postanowienia uchwały znajdują zastosowanie dla tablic i urządzeń reklamowych:
1) istniejących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, pod warunkiem że zostały wzniesione lub w inny sposób umieszczone, bez uzyskania stosownych zgód budowlanych;
2) sytuowanych, budowanych, przebudowywanych, remontowanych, rozbudowywanych lub odbudowywanych w okresie od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały.
Dla istniejących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały tablic i urządzeń reklamowych, innych niż szyldy, wzniesionych lub w inny sposób umieszczonych bez uzyskania stosownych zgód budowlanych, termin dostosowania do zasad i warunków ich sytuowania określonych w uchwale określa się na 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 4 (§ 29 ust. 2 uchwały). Dla istniejących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały szyldów, wzniesionych lub w inny sposób umieszczonych bez uzyskania stosownych zgód budowlanych, termin dostosowania do zasad i warunków ich sytuowania określonych w uchwale określa się na 12 miesiące od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 4 (§ 29 ust. 3 uchwały). Dla istniejących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały tablic i urządzeń reklamowych, usytuowanych po uzyskaniu stosownych zgód budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy Prawo Budowlane, terminu dostosowania do zasad i warunków ich sytuowania wskazanych w uchwale nie określa się, z zastrzeżeniem ust. 5 (§ 29 ust. 4 uchwały). W przypadku przebudowy, remontu, rozbudowy lub odbudowy tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w ust. 4, działania te mogą zostać podjęte z uwzględnieniem postanowień niniejszej uchwały (§ 29 ust. 5 uchwały). W ust. 6 § 29 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustalono następujące zasady i warunki dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w ust. 2-3:
1) należy usunąć wszystkie niezgodne z przepisami niniejszej uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wraz z ich zamocowaniami, takimi jak kotwy, fundamenty, haki lub ślady lub otwory po zamocowaniach;
2) należy przywrócić elementy przestrzeni zmienione w wyniku sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niezgodnych z przepisami niniejszej uchwały, do stanu poprzedniego, w szczególności poprzez uzupełnienie braków w powierzchniach i nawierzchniach sytuowania materiałami budowlanymi oraz rozmieszczenia według stanu poprzedniego;
3) w przypadku niespełnienia zasad i warunków uzależnionych od wzajemnego dostosowania względem siebie co najmniej dwóch tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych tego samego rodzaju, które spełniają jednocześnie pozostałe zasady i warunki określone w niniejszej uchwale i usytuowane są w tym samym miejscu, dostosowania do przepisów zawartych w niniejszej uchwale, według poniższej kolejności, wymagają tablice reklamowe i urządzenia reklamowe:
a) których rodzaj nie jest dopuszczony w danej strefie,
b) usytuowanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia budowlanego, o których mowa w ustawie Prawo Budowlane,
c) posiadające większą powierzchnię ekspozycji reklamy,
d) najwyższe względem poziomu najbliższej krawędzi jezdni,
e) bliżej usytuowane względem poziomu najbliższej krawędzi jezdni.
W § 30 uchwały przewidziano natomiast, że w przypadku ujęcia, po wejściu w życie niniejszej uchwały, obiektu lub obiektu wraz z otoczeniem w rejestrze zabytków lub w gminnej ewidencji zabytków (a niektóre obiekty znajdujące się we władaniu strony skarżącej znajdują się – jak wynika z przedłożonych przez Spółkę kopii decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 stycznia 2025 r. Nr 39/2025, 17 stycznia 2025 r. Nr 80/2025) – na terenie historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków), właściciel obiektu jest zobowiązany w terminie 12 miesięcy, w przypadku posiadanych czy też posadowionych przez niego tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów, dostosować je do niniejszej uchwały, z zastrzeżeniem, że termin ten liczony jest od momentu wydania decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Powyższe przepisy uchwały jako podjęte w oparciu o niezgodny z Konstytucją RP art. 37a ust. 9 u.p.z.p. należało zatem wyeliminować z obrotu.
W ocenie Sądu nie było potrzeby stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W skardze nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności przekonujących do konieczności stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, a Sąd po jej analizie także nie dostrzegł konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości, jak również § 27 i § 28 zaskarżonej uchwały, jak tego domaga się strona skarżąca. Nie jest przy tym tak, jak twierdzi to autor skargi, że przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zawiera esentialia negotii zaskarżonej uchwały i tym samym koniecznym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. (sygn. P 20/19) kwestię powyższą należało ocenić odmiennie. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności § 29 i § 30 zaskarżonej uchwały nie powoduje, że pozostałe postanowienia tego aktu prawa miejscowego nie mogą funkcjonować samodzielnie. Za sprzeczne z prawem należało uznać jedynie wprowadzenie w zaskarżonej uchwale regulacji nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie przed dniem jej wejścia w życie tablic i urządzeń reklamowych do standardów wynikających z uchwały, ponieważ taki obowiązek dostosowawczy, bez zapewnienia mechanizmu kompensacyjnego (odszkodowawczego), nałożony został na podstawie niekonstytucyjnego przepisu ustawowego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje wobec tego, że dla usunięcia niezgodności z Konstytucją RP pominięcia prawodawczego zawartego w delegacji ustawowej w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wymagane było wyeliminowanie z obrotu prawnego § 29 i § 30 zaskarżonej uchwały. Wprowadzona w tych przepisach regulacja nakazuje dostosować zrealizowane legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych). Dokonując obecnie kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd musiał uwzględnić fakt, że przepis ustawowy określający treść uchwały został częściowo uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należało uwzględnić obalenie domniemania konstytucyjności przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który stanowił delegację ustawową do wydania kwestionowanych regulacji uchwały reklamowej. W takim przypadku, jak wskazał NSA w powołanym już wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 166/18), sąd administracyjny powinien uwzględniając zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonać takiej wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p., aby rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym. Skutkiem takiej wykładni jest uznanie, że bez wyraźnego upoważnienia zawartego w u.p.z.p. Rada nie mogła samodzielnie wprowadzić zakwestionowanej skargą regulacji do zaskarżonej uchwały. Redagując przepis aktu prawa miejscowego na podstawie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., aby był on prawidłowy, Rada powinna była zatem wyłączyć z obowiązków dostosowawczych te tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, które wzniesiono na podstawie zgody budowlane, czyli legalne (wyrok WSA w Opolu z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 3/24).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 29 i § 30 zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W takim kształcie zostały one bowiem wydane z naruszeniem art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec tego skarga w zakresie jakim nie odnosi się do § 29 i § 30 uchwały podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono jak w puncie trzecim sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz art. 211, art. 212 § 1 P.p.s.a.