II SA/WR 581/23

II SA/Wr 581/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Olga Białek /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6069 Inne o symbolu podstawowym 606
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 272/25 - Wyrok NSA z 2025-04-09
II OZ 205/24 - Postanowienie NSA z 2024-05-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 633
art. 208 ust. 1 i 2
ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)
Dz.U. 2015 poz 987
par. 4, par. 6 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża  węglowodorów
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi Gminy S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr 4/2023 w przedmiocie wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego nr 4/2023 z dnia 8 sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.
Wojewoda działając na podstawie art. 208 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2023r. poz. 633 ze zm.) dalej jak p.g.g. w związku z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023r. poz. 40 ze zm.), dalej u.s.g. wprowadził do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2022r. (zwanego dalej Studium) obszar udokumentowanego złoża granitów leukokratycznych i gnejsów [...] "[...]" (zawiadomienie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 marca 2007 r., znak: [...] o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej).
Opisane wyżej zarządzenie – jak wynika z akt sprawy - stanowi kontynuacją postępowania nadzorczego rozpoczętego przez Wojewodę Dolnośląskiego w 2017 r. w wyniku którego wydane zostało:
1. zarządzenie zastępcze nr 2/2018 r. z dnia 11 lipca 2018 r., uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2019r. (sygn.akt II SA/Wr 704/18) od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2797/20) oddalił skargę kasacyjną,
2. zarządzenie zastępcze nr 2/2021 z dnia 22 października 2021r. uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2023 r. (sygn.akt II SA/Wr 621/21).
Zaskarżając opisane na wstępie zarządzenie zastępcze z dnia 8 sierpnia 2023 r. Gmina S. reprezentowana przez Wójta Gminy, w imieniu którego działał profesjonalny pełnomocnik, zarzuciła przedmiotowemu rozstrzygnięciu:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. :
1. art. 208 ust. 1 i ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) poprzez:
a/ brak wskazania w treści zaskarżonego zarządzenia kategorii rozpoznania złoża,
b/wprowadzenie do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. nieudokumentowanego stanu zasobów złoża granitów leukokratycznych.
2. art. 208 ust. 1 i 2 p.g.g. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez pominięcie w treści Studium informacji, że złoże jest położenie w granicach obszaru NATURA 2000 [...] (obszar specjalnej ochrony ptaków [...]) oraz, że na tym terenie występują tereny leśne.
II. inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.
1. § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 6 ust. 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2405; zwanego dalej: "rozporządzeniem") w zakresie w jakim:
a/ przy sporządzaniu rysunku projektu studium użyto oznaczenia uniemożliwiającego jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium a oznaczenia graficzne na rysunku stosowano w sposób nieprzejrzysty i niezapewniający czytelności poprzez określenie "granic udokumentowanych złóż kopalin" za pomocą przerywanej linii koloru żółtego, co jest tożsamym z oznaczeniem graficznym zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonej przez Radę Gminy S. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku,
b) na mapie kierunki oraz uwarunkowania gminy S. zastosowano oznaczenia graficzne granic złoża granitów leukokratycznych i gnejsów [...] "[...]", tożsame z oznaczeniem złoża "[...]" mimo, że skarżone zarządzenie zastępcze nr 4/2023 dotyczy udokumentowanego złoża granitów leukokratycznych i gnejsów [...] "[...]",
W skardze zarzucono nadto naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez działanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego, który przyjął bez zastrzeżeń dokumentację geologiczną złoża granitów leukokratycznych i gnejsów [...] a także nie podjął żadnych czynności zmierzających do weryfikacji podnoszonych przez Gminę wątpliwości formułowanych w piśmie z dnia 25 sierpnia 2019 r., poprzez brak działań zmierzających do zmiany dokumentacji geologicznej, mimo zdezaktualizowania się wielu informacji zawartych w powyższym dokumencie od 2007r. a tym samym, niespełnienia wymagań jakie powinna spełniać dokumentacja geologiczna.
Zarzucając powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz o zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg. norm prawem przewidzianych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Wniesiono także o dopuszczenie dowodu z:
1. pisma Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 18 października 2018 r. na okoliczność ustalenia, że zdaniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego brak jest podstaw do powtórnego poddawania analizie dokumentacji geologicznej,
2. pisma Wójta Gminy S. z dnia 25 sierpnia 2019 r. zawierającego wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania zmiany dokumentacji geologicznej z uwagi na istniejące wątpliwości co do prawidłowości przyjęcia bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej na okoliczność ustalenia podstaw do kwestionowania dokumentacji geologicznej.
W skardze zawarto również wniosek o rozważenie przez Sąd na podstawie art. 193 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i art. 33 ust. 3 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o następującej treści: "czy art. 45 ust. 1a w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z 3 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. 2005, nr 288, poz. 1947) w zakresie w jakim nie przewidywał możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu administracji geologicznej o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej jest zgodny z art. 78 Konstytucji RP w zw. z 31 ust. 3 Konstytucji i art 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz 77 ust 2 Konstytucji RP.
Uzasadniając zarzuty skargi wywodzono, że zaskarżone zarządzenie jest wadliwe, gdyż wprowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego obszar złoża granitów leukokratycznych i gnejsów [...] "[...]" nie jest udokumentowany w rozumieniu art. 208 ust. 2 p.g.g.
W tym względzie wyjaśniono, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p Wojewoda ma kompetencję do ujawnienia w studium istnienia rozpoznanego i udokumentowanego przez właściwe organy złoża kopalin. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje geologiczne złóż kopalin z dnia 6 lipca 2005 r. dokumentacja geologiczna powinna określać m.in. zasoby złoża (jego bilansowość) kopaliny głównej i kopalin towarzyszących (§ 3 ust. 3 pkt 3 lit. i rozporządzenia). W treści zaskarżonego zarządzenia Wojewoda wprowadził do Studium obszar złoża granitów leukokratycznych i gnejsów bez określenia kategorii rozpoznania złoża.
Ponadto zgodnie z § 2 ust. 1 zaskarżonego zarządzenia załączniki stanowią jego integralną część. Wojewoda w pkt 13.5 części opisowej uwarunkowań Studium (załącznika) wpisał: "w obrębie M. zlokalizowane jest złoże kopaliny stałej - granitów leukokratycznych i gnejsów "[...]" ([...]) w kat. C1". Zdaniem strony skarżącej treść pkt 13.5. wynikająca z załącznika nie odpowiada treści wprowadzonego do studium zarządzeniem obszaru, a nadto jest rażąco niezgodna z treścią zawiadomienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 marca 2007r. Po pierwsze błędne jest określenie, że w obrębie M. "zlokalizowane jest złoże kopaliny stałej". Po drugie brakuje informacji o zestawieniu bilansowym zasobów geologicznych złoża w kat. C1. Tym samym, wprowadzone do Studium złoża nie są udokumentowanymi złożami kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p.
Co do zarzutu naruszenia § 6 ust. 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyjaśniono, że w częściach zawierających objaśnienia użytych na projekcie rysunku studium oznaczeń i symboli tzw. legendach do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonej przez Radę Gminy S. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku, granice udokumentowanych złóż kopalin oznaczano linią przerywaną koloru żółtego oddzieloną niewielkim znakiem graficznym. Powyższe oznaczenie jest takie samo jak to, jakie wybrał organ w celu graficznego oznaczenia graficznego granicy udokumentowanego złoża kopalin w zaskarżonym zarządzeniu. Zadaniem skarżącej może to stanowić problem z jednoznacznym powiązaniem części tekstowej projektu studium z projektem rysunku studium.
Nadto wskazano, że w rysunkach Studium na planszach pt.:
a) zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla obrębu A. - uwarunkowania przyrodniczo-kulturowe,
b) zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla obrębu A. - kierunki zagospodarowania przestrzennego
znajduje się złoże oznaczone jako [...], którego granicę oznaczono za pomocą przerywanej linii koloru żółtego ze znakiem graficznym między przerwami. Powyższe oznaczenie jest tożsame z oznaczeniem zastosowanym przez Wojewodę w skarżonym orzeczeniu. Powoduje to wątpliwości co do zakresu położenia złoża granitów leukokratycznych i Gnejsów [...] "[...]".
W ocenie strony skarżącej przedstawione wyżej okoliczności w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosku, że oznaczenia graficzne na projekcie rysunku studium zastosowano w sposób nieprzejrzysty i niezapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony a przy sporządzaniu rysunku studium użyto oznaczeń uniemożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z projektem rysunku studium.
W uzasadnieniu skargi zawarta została także obszerna argumentacja kwestionująca prawidłowość przyjęcia przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej oraz uzasadnienie dla złożonego wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego zawartego w petitum skargi pytania prawnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie wskazując na niezasadność zgłoszonych zarzutów i wniosków.
W kwestii wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego podniesiono, że taki sam wniosek został już negatywnie rozpoznany przez Sąd w wyroku z dnia 2 lutego 2023 r. Sąd uznał wówczas, że zbadanie konstytucyjności art. 45 ust. 1a - Prawo geologicznego i górnicze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 30 lit. b ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze we wskazanym w skardze zakresie, nie jest potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy.
W tym samym wyroku Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 208 ust. 1 i 2 p.g.g. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez pominięcie w treści Studium informacji, że złoże jest położone w granicach obszaru NATURA 2000 [...] (obszar specjalnej ochrony ptaków [...]) oraz, że na tym terenie występują tereny leśne uznając go za nieuzasadniony. Obecna skarga powiela ten zarzut. Wystarczające jest zatem podkreślenie, że przedmiotem zarządzenia zastępczego jest jedynie wprowadzenie udokumentowanych obszarów kopalin do studium a nie weryfikacja dokumentacji bazowej, czy też wprowadzenie innych elementów treściowych do studium.
Co do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. przez przyjęcie przez Marszałka dokumentacji geologicznej, organ nadzoru wyjaśnił, że wykracza on poza zakres niniejszej sprawy. W ramach procedury wydawania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 208 p.g.g. nie mieści się instytucja przyjęcia dokumentacji geologicznej. Skoro Marszałek nie uczestniczy w procedurze wydawania zarządzenia zastępczego to jego działania nie mają żadnego znaczenia dla legalności tego aktu.
W kwestii zarzutu wskazującego, że pkt 13.5. załącznika zaskarżonego zarządzenia nie odpowiada treści zawiadomienia Marszałka z dnia 12 marca 2007 r. - błędne ma bowiem określać, że : "zlokalizowane jest złoże kopaliny stałej" oraz brakuje informacji o zestawieniu bilansowym zasobów geologicznych złoża w kat. C1 Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 208 ust.2 p.g.g istota jego kompetencji sprowadza się do ujawnienia w studium "udokumentowanego obszaru kopalin". Udokumentowanie obszaru złoża następuje w dokumentacji geologicznej. Tym samym, znaczenie ma treść dokumentacji geologicznej a nie treść pisma Marszałka jako takiego. Nadto wprowadzając w studium zapis "zlokalizowane jest złoże kopaliny stałej - granitów leukokratycznych i gnejsów "[...]" ([...]) w kat. C1" użyto zarówno sformułowań zawartych w zawiadomieniu Marszałka jak i w karcie informacyjnej złoża kopaliny stałej Państwowego Instytutu Geologicznego w systemie "MIDAS". Użycie wyrażenia "kopaliny stałej", wynika z zapisów karty tego złoża (tytuł - karta informacyjna złoża kopaliny stałej), a określa w tym przypadku stan skupienia (w odróżnieniu od płynnego i gazowego). Autor odpowiedzi na skargę zaznaczył, że w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze nie ma definicji wyrażenia "kopaliny stałej", ale jest ono używane w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (§ 6.1 -,,w dokumentacji geologicznej złoża kopaliny dla złóż kopalin stałych stosuje się...".), jak również w literaturze naukowej. Wykorzystanie danych z systemu informacji geologicznej MIDAS zawartych w karcie informacyjnej złoża kopaliny stałej, zgodne jest z opinią Ministra Klimatu i Środowiska według której: "Przez ujawnienie złóż kopalin oraz zbiorników wód podziemnych należy uznać wskazanie konkretnych złóż (...), z podaniem ich nazwy i numeru identyfikacyjnego oraz oznaczeniem ich granic w części graficznej wraz z objaśnieniem wszystkich użytych na mapie oznaczeń i symboli. (...) Ponadto w części tekstowej należy opisać rodzaj kopaliny występującej w złożu." Takie stanowisko Ministra Klimatu i Środowiska znalazło potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2017 r. (sygn.akt IV SA/Po 316/17; Lex). Z żadnych przepisów natomiast nie wynika obowiązek podawania danych o zestawieniu bilansowym zasobów geologicznych przy wprowadzaniu złoża do studium.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 6 ust. 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie zakresu projektu studium Wojewoda stwierdził, że zmiany wprowadzone do studium zarządzeniem zastępczym są czytelne, przejrzyste zapewniające integrację części tekstowej i rysunkowej oraz zawierają objaśnienia wszystkich użytych na rysunku studium oznaczeń i symboli. W skardze nie skonkretyzowano jakie konkretnie oznaczenie nie zostało objaśnione, a twierdzenie o nieczytelności studium jest tu wyłącznie subiektywną oceną skarżącego. Na rysunkach studium użyto oznaczeń graficznych dla udokumentowanego złoża "[...]" jak dla pozostałych złóż na terenie gminy (przerywana linia z kropką w kolorze żółtym). Wprowadzone zarządzeniem zastępczym złoże "[...]", w odróżnieniu od złóż wprowadzonych wcześniej przez Gminę na rysunkach studium, oprócz nazwy złoża, oznaczone jest również kodem z systemu MIDAS. Takie same dane (nazwa złoża i kod) znajdują się w części tekstowej studium, zatem oznaczenia są czytelne i jednoznacznie wiążą część tekstową z rysunkami. Nie ma możliwości pomylenia tego złoża z innym.
Z tych względów organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi.
W toku postępowania sądowego Stowarzyszenie P. wniosło o dopuszczenie go do udziału w tymże postępowaniu jako uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 lutego 2024 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 maja 2024 r. oddalił zażalenie na to postanowienie.
Wyznaczona na dzień 4 lipca 2024 r. rozprawa została na wniosek pełnomocnika strony skarżącej odroczona. Natomiast podczas rozprawy w dniu 5 września 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę wraz zawartą w niej argumentacją oraz zgłoszone wnioski dowodowe. Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.).W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 148 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca, zarówno w przywołanym akcie jak też w ustawie o samorządzie gminnym, nie wprowadza innych kryteriów kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, poza kryterium zgodności z prawem. Nadto przepis art. 148 p.p.s.a. nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodny z prawem, jeżeli został wydany przez organ niewłaściwy, brak jest podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia aktu lub naruszono procedurę podjęcia aktu.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że poddane kontroli zarządzenie zastępcze Wojewody, nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy legalności wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego którym organ nadzoru wprowadził do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2022 r., obszaru udokumentowanego złoża granitów leukokratycznych i gnejsów [...] "[...]".
Podstawą wydania kontrolowanego zarządzenia zastępczego był przepis art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Po myśli przywołanego przepisu obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed wejściem w życie tej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy, wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust.1). Po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust.2). Jednocześnie ustawodawca postanowił, że przepisy ustawy z dnia 8 maca 1990 r. o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio (ust. 5).
Wskazać również należy, że przywołany wyżej przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., co oznacza, że termin 2 lat do wprowadzenia w studium udokumentowanych złóż kopalin, upłynął dla gmin z końcem 2013 r.
W orzecznictwie wskazuje się, że unormowanie zawarte w art. 208 ust. 2 p.g.g. jest regulacją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady przyznającej gminie tzw. władztwo planistyczne, czyli ustawową kompetencję do władczego przeznaczenia terenów i ustalania zasad ich zagospodarowania. Mocą przywołanego przepisu Wojewoda został bowiem upoważniony do "wprowadzenia udokumentowanego obszaru kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Nie ulega natomiast wątpliwości, że wszelkie wyjątki od zasady przyznającej gminie władztwo planistyczne które przewidziane zostały w przepisach szczególnych takich jak art. 208 ust. 2 p.g.g., powinny być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że - niezależnie od oceny strony skarżącej, czy działanie organu administracji geologicznej było prawidłowe - faktem jest, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego przyjął bez zastrzeżeń dokumentację geologiczną złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "[...]" w kat.C1, położonego w miejscowości [...], gmina S., powiat jeleniogórski, co potwierdzone zostało zawiadomieniem tegoż organu z dnia 12 marca 2007 r. (znak: [...]).
Nie jest także kwestionowane, że do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego Gmina S. nie wprowadziła do Studium wskazanych wyżej złóż kopalin objętych – opisaną wyżej i przyjętą bez zastrzeżeń przez właściwy organ administracji geologicznej - dokumentacją geologiczną.
W świetle powyższego nie może być skutecznie podważone, że skarżąca Gmina nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 208 ust. 1 p.g.g, gdyż nie ujawniała w terminie określonym w ww. ustawie, udokumentowanego obszaru złoża kopaliny, tj opisanego wyżej obszaru złoża granitów leukokratycznych i gnejsów [...] w kat. C1.
Tym samym uznać należy, że spełniona została jedyna i wystarczająca przesłanka dla wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 208 ust.2 p.g.g.
W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że stanowisko powyższe zgodne jest z dotychczas prezentowanym i wiążącym stanowiskiem, wyrażonym w dotychczas wydanych prawomocnych orzeczeniach, podjętych wobec wcześniejszych zarządzeń zastępczych mających na celu wprowadzenie do Studium skarżącej gminy przedmiotowych złóż kopalin.
Przypomnieć wypada bowiem, że poddane obecnie kontroli sądowej zarządzenie zastępcze Wojewody stanowi trzecią już próbę wprowadzenia do Studium przedmiotowych złóż kopalin. Jak wyjaśniono w części wstępnej uzasadnienia, Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze nr 2/2018 r. z dnia 11 lipca 2018 r. które uchylone zostało wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2019r. (sygn.akt II SA/Wr 704/18) od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2797/20) oddalił skargę kasacyjną. Następnie wydane zostało zarządzenie zastępcze nr 2/2021 z dnia 22 października 2021r. które WSA we Wrocławiu uchylił prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r. (sygn.akt II SA/Wr 621/21).
W ocenie orzekającego obecnie Sądu, fakt wydania dwóch prawomocnych wyroków w sprawie której przedmiotem było zarządzenia zastępcze tego samego Wojewody, wprowadzające do Studium tej samej Gminy, to samo udokumentowane złoże kopalin, nie może być pominięte przy rozpoznaniu sprawy i nie pozostaje bez wpływu na kontrolę zaskarżonego obecnie zarządzenia zastępczego.
Wynikająca z art. 170 p.p.s.a moc wiążąca prawomocnego wyroku (orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby), oznacza bowiem, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się więc w tym, że organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2014r., sygn. akt I OSK 1133/14, CBOSA).
Dodać należy, że w świetle przywołanej wyżej zasady sądy administracyjne rozpoznające spór co do kwestii poddanej już ich ocenie, muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto we wcześniejszym prawomocnym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia czy to przez organy administracji publicznej, czy inne podmioty ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz legalizmu. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu naruszałaby bowiem art. 1 i art. 170 p.p.s.a. (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2016 r., sygn. akt II GSK 262/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2016 r., sygn. akt I FSK 328/15 - CBOSA). W związku z powyższym, w takich przypadkach rezultat wykładni przepisów powinien być nie tylko zbliżony, ale wręcz taki sam.
Uwzględniając powyższe wskazać należy, że w wyroku z dnia 2 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA Wr 621/21 tut. Sąd stwierdził, między innymi, że Wojewoda nie miał żadnych podstaw do weryfikacji prawidłowości i zasadności przyjęcia przez Marszałka dokumentacji geodezyjnej bez zastrzeżeń. Fakt takiego przyjęcia miał więc dla Gminy jak i dla Wojewody charakter wiążący. Ujawnione we wskazanym trybie złoże kopaliny miało stać się jednym z warunków zagospodarowania terenu które trzeba wziąć pod uwagę w ustaleniu kierunków zagospodarowania.
Przywołane wyżej stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku – niezależnie od jego wiążącego charakteru - skład orzekający obecnie podziela. W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty podważające wydane zarządzenie ze względu na wadliwie przyjęcie przez Marszałka Dolnośląskiego (bez zastrzeżeń) dokumentacji geologicznej i braku jego działań następczych zmierzających do jej zmiany. Jeszcze raz podkreślić należy, że Wojewoda posiadał jedynie kompetencje wynikające z art. 208 ust. 2 p.g.g. które jako regulacje szczególne powinny być interpretowane ściśle. Uprawnienia te nie obejmowały kontroli dokumentacji geologicznej przyjętej przez Marszałka, czy też ujmowanie w ramach zarządzenia zastępczego innych treści niż wynikające z art. 208 ust.2 ww. ustawy. Z tych względów na uznanie nie zasługiwał też zarzut wprowadzenia do Studium obszaru złoża z pominięciem informacji, że jest ono położone w granicach obszaru Natura 2000 [...] oraz, że na tym obszarze występują tereny leśne. Należy zwrócić uwagę, że taki sam zarzut podniesiony został w skardze na wcześniejsze zarządzenie zastępcze i po jego ocenie przez Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 2 lutego 2023r., nie został on uwzględniony.
Idąc dalej, za zasadne należy uznać twierdzenie, że skoro na podstawie art. 208 ust. 2 p.g.g. organ nadzoru ma obowiązek wprowadzenia do studium obszarów konkretnych złóż kopalin które zostały rozpoznane i udokumentowane przez właściwe organy administracji geologicznej, to w zakresie tych kompetencji niewątpliwie mieściło się wprowadzenie w dziale 13 części tekstowej Studium pt. "Występowanie udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych" informacji ujętych w pkt 13.5 - Złoże kopaliny stałej - granitów leukokratycznych i gnejsów o następującej treści: W obrębie M. zlokalizowane jest złoże kopaliny stałej - granitów leukokratycznych i gnejsów [...] ([...]) w kat.C1 którego granice zostały naniesione na mapę stanowiącą załącznik graficzny do zarządzenia zastępczego - zgodnie z zawiadomieniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 marca 2007 r. o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej tego złoża.
Strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 208 ust.1 i 2 p.g.g. przez brak wskazania w treści zarządzenia kategorii rozpoznania złoża oraz przez wprowadzenie do Studium nieudokumentowanego stanu zasobu zasobów złoża. W tym względzie wskazuje, że treść pkt 13.5 wynikająca z załącznika do zarządzenia, jest rażąco niezgodna z treścią zawiadomienia Marszałka z dnia 12 marca 2007 r.- błędne jest bowiem określenie, że w obrębie M. "zlokalizowanej jest złoże kopaliny stałej" i co istotne, brakuje informacji o zestawieniu bilansowym zasobów geologicznych złoża w kat. C1. W efekcie skarżąca uznaje, że wydając zarządzenie zastępcze organ powinien ograniczyć się tylko do wprowadzenia informacji o tym złożu w części tekstowej studium i do naniesienia jego granic na odpowiednich załącznikach. Organ wpisał natomiast dowolną, zbyt szeroką informację na temat obszaru udokumentowanego złoża, czym dokonał nieuprawnionej ingerencji w Studium.
W ocenie Sądu powyższe zarzuty nie mogą być uwzględnione. Co do braku podania w treści zarządzenia kategorii rozpoznania złoża, to zauważyć należy, że kategoria ta została ujawniona w samej części tekstowej Studium w dziale 13, w pkt 13.5 (załącznik nr 1) a także w części graficznej (załącznik nr 2) które to części - jak zauważyła sama skarżąca - stanowią integralną część kontrolowanego zarządzenia. Powyższe oznacza, że mocą ww. zarządzenia Wojewoda ujawnił w Studium także kategorię rozpoznania złoża.
Natomiast w kwestii niezgodności treści pkt 13.5 z zawiadomieniem Marszałka, należy zgodzić się z Wojewodą, że użycie w części tekstowej zwrotu "kopaliny stałej" (którego to zwrotu nie użył Marszałek w swoim zawiadomieniu) pozostaje bez znaczenia dla legalności ocenianego aktu. Jak słusznie wskazuje organ nadzoru sformułowanie kopalina stała odnosi się do stanu skupienia złoża, w tym przypadku stałego (w odróżnieniu np. lotnego) - co w sprawie nie budzi wątpliwości. Co przy tym istotne, Wojewoda nie użył sformułowania nie mającego swojego wsparcia w obowiązujących przepisach. Sformułowanie kopalina stała stosowana jest bowiem w dokumentacji geologicznej, co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny z wyłączeniem złoża węglowodorów (jak również aktu wcześniej obowiązującego). Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia część tekstowa dokumentacji geologicznej złoża kopaliny zawiera karty i zestawienia których wzory, między innymi, dla kopalin stałych określone zostały w załącznikach. Z § 6 ust. 1 wynika natomiast, że w dokumentacji geologicznej dla złóż kopalin stałych stosuje się podane kategorie rozpoznania złoża kopaliny lub jego części – w tym C1. Nadto, jak wskazuje organ nadzoru użycie tego zwrotu wynika z zapisów karty informacyjnej przedmiotowego złoża ujawnionej w systemie MIDAS. W tej sytuacji użycie przez Wojewodę w części tekstowej Studium sformułowania dookreślającego rodzaj kopaliny, mającego swoje potwierdzenie w przepisach prawa i dokumentacji geologicznej nie stanowi naruszenia prawa, tym bardziej tego rodzaju, że uzasadniałoby ono wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z tego względu.
W konsekwencji należy uznać, że zakres informacji dotyczących złoża kopalin które zostały w drodze zmiany wprowadzone do Studium nie stanowią "dowolnej, zbyt szerokiej informacji na temat obszaru udokumentowanego złoża". Wprowadzenie przez Wojewodę pojęcia kopaliny stałej przy ujawnieniu w Studium spornego złoża miało swoje oparcie w obowiązujących przepisach oraz w danych dotyczących przedmiotowego złoża zgromadzonych w systemie MIDAS Państwowego Instytutu Geologicznego którego źródłem są dokumentacje geologiczne. Co istotne, nie prowadziło w efekcie do ujawnienia w Studium innego złoża niż wskazane w zawiadomieniu Marszałka z 2007r. Również podanie przez Wojewodę nazwy złoża i numeru identyfikacyjnego mieściło się w pojęciu ujawnienia złoża kopalin. Jak wskazuje się w orzecznictwie przez "ujawnienie złóż" należy rozumieć podanie konkretnej nazwy i numeru oraz oznaczenie konturów ich granic w części graficznej. Nie ulega wątpliwości, że nazwa złoża jak też nr złoża służyć ma celom identyfikacyjnym. Na podstawie tych danych podmiot zainteresowany będzie mógł, poprzez wgląd w odpowiedni rejestr, uzyskać szereg istotnych informacji dotyczących danego złoża. Nadto wskazanie nazwy i numeru identyfikacyjnego złoża w części tekstowej jak też w części graficznej Studium pozwala na jednoznaczne powiązanie części tekstowej studium z rysunkiem studium. Jak bowiem zwraca uwagę sama strona skarżąca, w tzw. legendzie rysunku Studium granice udokumentowanych złóż kopalin oznaczono linią przerywaną koloru żółtego oddzieloną niewielkim znakiem graficznym (kropką). Takie oznaczenie organ planistyczny gminy przyjął, uchwalając studium, wobec wszystkich udokumentowanych złóż kopalin w granicach Studium. Słusznie zatem zastosował je także Wojewoda ujawniając obszar złoża kopaliny [...]. Organ nadzoru nie mógł użyć innego oznaczenia graficznego dla przedmiotowego złoża niż ustalony w legendzie Studium. Użycie innego znaku graficznego prowadziłoby bowiem do zmiany Studium nie tylko w zakresie ujawnienia samego złoża ale także w zakresie przyjętych w Studium oznaczeń. Takie działanie - jak wywodzi sama skarżąca – wykraczałoby zaś poza kompetencje organu nadzoru przyznane mu art. 208 p.g.g. Prawidłowo zatem Wojewoda użył oznaczeń graficznych dla udokumentowanego złoża takich samych jak dla pozostałych złóż. Natomiast podanie przy wprowadzonym obszarze nawy złoża i jego numeru identyfikacyjnego umożliwia jednoznaczne i czytelne ustalenie jego położenia na rysunku Studium oraz odróżnia je od innych złóż występujących na obszarze Studium – w tym od przywołanego w skardze złoża [...]. Tym samym Sąd nie podziela zarzutu skargi, że oznaczenia graficzne obszaru spornego złoża na rysunku studium "zastosowano w sposób nieprzejrzysty i niezapewniający jego czytelności w tym czytelności mapy..." oraz, że przy sporządzaniu rysunku Studium użyto oznaczeń uniemożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej studium z rysunkiem studium.
Sąd nie podziela także stanowiska strony skarżącej, że Wojewoda wprowadził złoże nieudokumentowane, gdyż nie określił zasobności tego złoża (jego ilości) – tak jak podano to w zawiadomieniu Marszałka. Sam brak informacji w Studium o stanie zasobności danego złoża nie świadczy bowiem o tym, że jest ono nieudokumentowane. Zdaniem Sądu dane dotyczących zasobności złoża nie są niezbędnym elementem dla przyjęcia, że doszło do ujawnienia danego złoża w Studium. Sąd dostrzega, że przyczyną uchylenia poprzedniego zarządzenia Wojewody była okoliczność, że dane dotyczące zasobności złoża które zostały wprowadzone do Studium różniły się w stosunku do danych wynikających z zawiadomienia Marszałka oraz z dokumentacji geologicznej. Okoliczność ta nie świadczy jednakże o zasadności zgłoszonego zarzutu. W wyroku z dnia 2 lutego 2023 r. Sąd kontrolował zarządzenie zastępcze wydane w przedmiocie ujawnienia przedmiotowego złoża odnosząc się do konkretnej treści tego aktu. Dostrzegając zaś istotne rozbieżności pomiędzy jego treścią a dokumentacją geologiczną wyeliminował je z obrotu prawnego. Uchylając zaskarżone zarządzenie zastępcze Sąd nie stwierdził jednak, że dla ujawnienia w Studium złoża niezbędne jest podanie stanu jego zasobności.
Reasumując uznać należy, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Raz jeszcze powtórzyć trzeba, że zgodnie z art. 208 ust. 2 p.g.g. organ nadzoru ma obowiązek wprowadzenia do studium jedynie obszarów konkretnych złóż kopalin, które zostały rozpoznane i udokumentowane przez właściwe organy administracji geologicznej. Ustawodawca posłużył się terminem "wprowadzenie do studium", które jak przyjmuje się w doktrynie oraz judykaturze polega na dokonaniu w nim stosownych zmian polegających na ich wykazaniu (por. B. Rakoczy, Prawo górnicze i geologiczne. Komentarz, LEX 2015, Wyd/el.). Oznacza to, że zmiana przez wojewodę studium jest dokonywana w celu formalnego ujawnienia w studium istnienia określonych złóż geologicznych na terenie gminy (zatwierdzonych wcześniej przez właściwe organy administracji geologicznej). Skoro w niniejszej sprawie zostało już prawomocnie przesądzone, że Gmina miała obowiązek ujawnienia w Studium spornych kopalin w okresie 2 lat od wejścia w życie nowelizacji ustawy, czego nie uczyniła, to Wojewoda nie tylko mógł, ale był wręcz zobligowany do wprowadzania do Studium obszaru tego złoża. Wojewoda z tego obowiązku się wywiązał dokonując w części tekstowej i graficznej Studium stosownych zmian ujawniających istnienie spornego złoża.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uzupełniająco wyjaśnić należy, że Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze kierując się treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd na wniosek stron może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd takiej konieczności nie dostrzegł. Wypada w tym względzie zaznaczyć, że o dopuszczenie takich samych dowodów i na potwierdzenie tych samych okoliczności, strona wnioskowała już w skardze z 2021 r. wniesionej w sprawie II SA/Wr 621/21. Sąd uwzględnił wówczas te wnioski na rozprawie, jednak nie uwzględnił zarzutów które wnioski te miały uzasadniać i potwierdzać. Z tych też względów brak obecnie konieczności przeprowadzenia dowodów z wnioskowanych dokumentów.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej Gminy, aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanym w skardze pytaniem prawnym, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tym względzie w przywołanych wcześniej wyrokach. Sąd nie dostrzega zatem potrzeby wystąpienia z takowym pytaniem. Przepis art. 193 Konstytucji RP daje Sądowi rozpoznającemu konkretną sprawę możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem jedynie w razie wątpliwości, co do konstytucyjności określonych przepisów ustawy. Warunkiem wystąpienia z takim pytaniem jest wątpliwość powstała co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Sądem. Takiej zależności Skład orzekający nie dopatrzył się w niniejszej sprawie, albowiem ocena konstytucyjności przepisu art. 45 ust. 1a ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 t.j.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 30 lit. b ustawy z 27.07.2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2001r., Nr 110, poz. 1190), we wskazanym w skardze zakresie, nie jest potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.