II SA/WR 570/25

II SA/Wr 570/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 26 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr SKO/OS-414/65/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: organ odwoławczy, Kolegium), zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r. (nr SKO/OS-414/65/2024), uchyliło decyzję Wójta Gminy J. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 17 lipca 2024 r. (nr GKO-I.6236.4.2018) w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów w części dotyczącej terminu usunięcia odpadów i w tym zakresie - orzekając co do istoty sprawy - ustaliło termin usunięcia odpadów do dnia 31 sierpnia 2025 r. (pkt 1), w pozostałym zakresie utrzymało wskazane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 23 maja 2018 r. organ pierwszej instancji zawiadomił W. W. (dalej: skarżący) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i i [...], położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina J., stanowiących jego własność.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r. (nr GKO-I.6236.4.2018), orzekł w przedmiocie nakazania skarżącemu, jako posiadaczowi odpadów nielegalnie składowanych na działkach o nr geod.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie K., gmina J., usunięcie odpadów.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Kolegium decyzją z dnia 12 czerwca 2019 r. (nr SKO/OS-414/38/2019) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia 17 lipca 2024 r. (nr GKO-I.6236.4.2018) organ pierwszej instancji nakazał skarżącemu, jako posiadaczowi odpadów nielegalnie składowanych na działkach o nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie K., gmina J. usunięcie odpadów niebezpiecznych, o kodach: 08 01 11*- Odpady z produkcji, przygotowania, obrotu i stosowania powłok ochronnych (farb, lakierów, emalii ceramicznych), kitu, klejów, szczeliw i farb drukarskich oraz 15 01 10*- Opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone, a także innych niż niebezpieczne, o kodzie 19 08 05 - Ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Wskazał jednocześnie, że usuwane odpady należy przekazać uprawnionym przedsiębiorcom, posiadającym zezwolenia właściwych organów, zgodnie z ustawą o odpadach, na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, z którymi posiadacz odpadów zawrze stosowne umowy na usunięcie odpadów i ich transport do uprawnionego miejsca odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania (pkt 1 sentencji decyzji). Jednocześnie organ pierwszej instancji ustalił termin ostatecznego wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt. 1, do dnia 31 grudnia 2024 r. (pkt 2 sentencji decyzji).
Organ pierwszej instancji ustalił w trakcie przeprowadzonego postępowania, że odpady na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny K., są składowane nielegalnie w miejscu do tego nieprzeznaczonym, ponieważ zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ww. działki nie są miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów.
Stwierdził jednocześnie, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił, mimo zapewnień, dowodów wskazujących na faktycznego wytwórcę odpadów, w związku z tym za posiadacza odpadów znajdujących się na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], uznano skarżącego zgodnie z domniemaniem prawnym wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm., dalej: u.o.). W ocenie organu, wynika to również z faktu, że skarżący, nabywając przedmiotowe działki, nie zatroszczył się o sporządzenie stosownej dokumentacji w postaci protokołów przekazania, w tym dokumentacji fotograficznej nabywanego terenu.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił także, że niewłaściwe zabezpieczenie terenu przez udostępnianie klucza do szlabanu umożliwiającego wjazd na teren wyrobiska kierowcom przewożącym odpady prowadzonych budów i składowanie odpadów budowlanych na przedmiotowych działkach, a przede wszystkim fakt przewożenia ziemi i rekultywacji terenu wyrobiska, o którym zeznał kierownik budowy zatrudniony w P. Sp. z o.o. (w której większościowym udziałowcem jest skarżący), prowadzona bez stosownego zezwolenia, co z kolei zostało potwierdzone przez Starostę G., pozwala przypuszczać, że skarżący jest odpowiedzialny za gospodarowanie odpadami na przedmiotowym terenie niezgodnie z przepisami prawa.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Kolegium, zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r. (nr SKO/OS-414/65/2024), uchyliło wskazaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji z dnia 17 lipca 2024 r. w części dotyczącej terminu usunięcia odpadów i w tym zakresie - orzekając co do istoty sprawy - ustaliło termin usunięcia odpadów do dnia 31 sierpnia 2025 r. (pkt 1), w pozostałym zakresie utrzymało wskazane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu - po przytoczeniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia - organ odwoławczy argumentował w pierwszej kolejności, że fakt zalegania wyżej opisanych odpadów potwierdza pozyskana przez organ pierwszej instancji opinia biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska dr inż. M. C. opracowana na potrzeby Prokuratury Rejonowej w G. w ramach nadzorowanego śledztwa w sprawie mającego miejsce w okresie od lutego 2018 r. na terenie wyrobiska "R." w obrębie geodezyjnym K., gmina J., składowania odpadów w postaci betonu, gruzu, pianki, izolacji, folii w taki sposób, że może to spowodować istotne obniżenie jakości powierzchni ziemi, tj. o czyn z art. 183 § 1 k.k. prowadzonego pod sygn. akt [...].
Dokonując oceny tego środka dowodowego, Kolegium wskazało, że opinia biegłego jest przekonująca. Wynika z niej jasno, że na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina J., zostały zeskładowane pod ziemią odpady niebezpieczne - substancje płynne w zbiornikach typu mauser oraz beczkach metalowych. Biegły dokonał odkrywek glebowych w celu zabezpieczenia próbek gleb oraz ewentualnych odpadów do analiz laboratoryjnych, a także opisał szczegółowo sposób pobrania próbek do badań oraz przedstawił wyniki analiz laboratoryjnych, które nie zostały skutecznie podważone przez stronę. Przedmiotowa opinia czytelnie i logicznie przedstawia wnioski i konkluzje, co uprawniało uznanie jej za element materiału dowodowego potwierdzającego fakt zalegania opisanych w niej odpadów. Zdaniem Kolegium, skarżący nie przedstawił dowodów podważających rzetelność sporządzonej opinii, z których wynikałyby odmienne wnioski (np. innej opinii). W istocie więc zarzuty wobec wniosków wynikających z opinii sprowadzają się do słownej polemiki z twierdzeniami biegłego, a więc osoby legitymującej się wiedzą specjalistyczną z zakresu ochrony środowiska, wpisanego na listę biegłych sądowych przy Sądzie Okręgowym we W.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb K., gmina J., nie są miejscem przeznaczonym do składowania, czy też magazynowania jakichkolwiek odpadów. Ponadto, z dokumentacji sprawy wynika, że dla wyżej opisanych działek, na których stwierdzono składowanie odpadów, Starosta G. nie wydawał decyzji związanych z gospodarowaniem odpadami, ani z prowadzeniem rekultywacji. Faktem jest natomiast, że działki nr [...], [...] i [...], obręb K., gmina J. objęte są złożami "R. [...](1)" i "R. [...](2)". Powyższe potwierdzają pisma Starosty G. z dnia 26 kwietnia 2018 r. (nr OŚ.6122.7.2018) oraz z dnia 3 kwietnia 2019 r. (nr OŚ.6122.3.2019).
Za bezsporną okoliczność w przedmiotowej sprawie uznano, że właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb K., gmina J., jest skarżący. Kolegium podkreśliło, że w ramach prowadzonego postępowania skarżący twierdził, że nie jest osobą odpowiedzialną za zeskładowanie odpadów na terenie powyższych działek, argumentując, iż działki te zostały przez niego zakupione w styczniu i kwietniu 2017 r., natomiast z informacji zawartych w opinii biegłego wynika, że jej autor opiera swoje tezy na numerycznych modelach terenu skonstruowanych w oparciu o dane z 2016 r. Tym samym, w jego ocenie, biegły wyraził swoje stanowisko w oparciu dane z okresu, kiedy skarżący nie był właścicielem ani użytkownikiem tych działek. Jednocześnie oświadczył, że nie dokonywał żadnych czynności zdawczo-odbiorczych względem przedmiotowych nieruchomości, ani nie sporządzał żadnych protokołów ich przekazania, inwentaryzacji, czy też innych czynności stwierdzających stan nieruchomości. Skarżący twierdził także, że właścicielem odpadów zdeponowanych na przedmiotowych działkach jest firma K. sp. z o.o., która dzierżawiła te grunty od poprzedniego właściciela. Zaznaczył jednocześnie, że nie posiada na tę okoliczność żadnych dowodów.
Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji, kierując się wyjaśnieniami i wnioskami skarżącego, podjął próbę ustalenia, kto zdeponował odpady zalegające na wskazanych działkach. Przesłuchał na tę okoliczność w charakterze świadka zarówno P. Ł., poprzedniego właściciela tych działek, który od grudnia 2007 r. do dnia sprzedaży nieruchomości, miał zawartą umowę dzierżawy z firmą K. sp. z o.o. na dzierżawę tych działek. Zeznał on, że nie posiada wiedzy, kto zeskładował odpady na tych działkach. Organ pierwszej instancji podjął także czynności w celu ustalenia aktualnego stanu prawnego firmy K. sp. z o.o., jak również ustalenia wspólników spółki oraz osób zasiadających w zarządzie spółki i uprawnionych do jej reprezentacji. Na podstawie uzyskanych danych rejestrowych, organ pierwszej instancji zlecił Burmistrzowi Miasta i Gminy W.(1) (organowi miejsca zamieszkania świadka) przesłuchanie w charakterze świadka S. B., jedynego właściciela Spółki. Z protokołu z przesłuchania świadka z dnia 21 lipca 2021 r. wynika, że nie posiada on wiedzy na temat sposobu użytkowania przedmiotowych działek przez K. sp. z o.o., ani na temat składowanych tam odpadów. Wskazał, że D. G. może posiadać wiedzę na temat spółki, w tym nabycia udziałów. Następnie, działają także na wniosek skarżącego, organ pierwszej instancji przesłuchał J. C. (poprzednio J. W.), który w trakcie składanych w dniu 14 września 2022 r. do protokołu wyjaśnień podał, że posiadał 100% udziałów w spółce K. sp. z o.o., a wiążące decyzje podejmował ówczesny prezes spółki. Jak twierdzi, brał udział w podejmowaniu takich decyzji jak sprawozdania finansowe, ale w zakresie decyzji co do dzierżawy przez K. sp. z o.o. działek, w tym objętych tym postępowaniem, nie posiada żadnej wiedzy i nie podejmował w tym zakresie żadnych decyzji ani uchwał. Nie wie też, w jaki sposób były użytkowane te działki. Nie ma też wiedzy, co było wywożone i przywożone na teren przedmiotowych działek przez K. sp. z o.o., przypuszcza jedynie, że mogły być to kruszywa wydobywane przez tą spółkę. Nie ma też wiedzy, czy na teren wyrobiska były przywożone odpady. Podał jednocześnie, że nie posiadał wiedzy o bieżącej działalności K. sp. z o.o.
Przesłuchany z kolei w charakterze świadka w dniu 7 października 2022 r. D. K. (poprzednio D. G.), wyjaśnił, że nie posiada informacji na temat funkcjonowania spółki K., zawartej umowy dzierżawy dot. wyrobiska w M., sposobu użytkowania przez spółkę dzierżawionych gruntów. Nie chciał się także wypowiedzieć na temat sprzedaży udziałów przez J. C. argumentując, że była to czynność objęta tajemnicą zawodową.
Analizując wyżej opisane czynności procesowe podejmowane przez organ pierwszej instancji, Kolegium uznało, że na ich podstawie nie można stwierdzić, że posiadaczem odpadów był inny podmiot niż skarżący.
Mając na względzie powyższe, zdaniem Kolegium, skarżący nie przedstawił dowodów, że posiadaczem odpadów jest inny podmiot i nie obalił tym samym niego i jego pełnomocnika sprowadzały się do wskazania jedynie okoliczności mogących świadczyć o tym, kto może posiadać wiedzę o zalegających na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb K., gmina J., odpadach. Jednocześnie zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik oczekiwali od organu pierwszej instancji tylko na podstawie takich ogólnych przypuszczeń, że to organ ten będzie poszukiwał podmiotów odpowiedzialnych za zdeponowanie odpadów na terenie przedmiotowych działek. Tymczasem zgodnie z powołanym art. 26 u.o. to władający powierzchnią ziemi, a w niniejszej sprawie jest nim niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości, może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko wówczas, gdy jednoznacznie i w sposób udokumentowany wykaże, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. W takiej bowiem sytuacji sam ustawodawca przerzucił ciężar dowodzenia na domniemanego posiadacza odpadów.
Kolegium podkreśliło także, że organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania zwracał się do Prokuratury Rejonowej w G. o zebraną przez nią kluczową dokumentację sprawy w ramach prowadzonego postępowania karnego związanego z nawiezieniem odpadów na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb K., gmina J. Z informacji uzyskanych od organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze wynika, że w toku tego postępowania ustalono, iż skarżący, jako przedsiębiorca, nie posiada żadnych dokumentów związanych z wydaniem lub przyjęciem towarów w postaci ziemi lub gruzu związanych z B. sp. z o.o. lub z innymi podmiotami z siedzibą w N., względnie R. B.(1) na podstawie umowy z 1 stycznia 2018 r. przyjmował od P.(1) sp. z o.o. z siedzibą w G. odpady o kodach: 01 04 08, 01 04 09, 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04 (żwir, piaski i iły, beton i gruz betonowy, gruz ceglany, gleba i ziemia w tym kamienie) w okresie od stycznia 2018 r. do grudnia 2018 r. w ilości niemal 90 000 ton z terenu prowadzonych przez te przedsiębiorstwo budów, w tym budowy M. w G. za kwotę ponad 1.000.000 zł brutto. Jednocześnie P.(1) sp. z o.o. zleciło spółce B. w styczniu 2018 r. wywóz odpadów z terenu budowy obiektu K.(1) o kodach 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie) za kwotę 190.000 zł. Wywóz ten nastąpił jednak na teren placu w G. lub na teren nieruchomości stanowiącej własność skarżącego lub innych pod G., na terenie wyrobiska do rekultywacji, lub na placu na terenie G. W ocenie Prokuratora, zebrane dokumenty świadczą o tym, że odpady o tej samej charakterystyce co ujawnione na wyrobisku K., były zagospodarowywane na polecenie skarżącego poprzez wwożenie na teren będącej jego własnością działki.
Organ odwoławczy, powołując się z kolei na dowody pozyskane z Sądu Okręgowego w L., wskazał ponadto, że wynika z nich, iż skarżący, jako przedsiębiorca, odbierał odpady od P.(1) sp. Z o.o. z siedzibą w G. twierdząc, że jest podmiotem uprawnionym do świadczenia usług w zakresie czasowego magazynowania odpadów przemysłowych wynikających z posiadanych uprawnień (pozwoleń administracyjnych na działalność w tym zakresie). Potwierdza to umowa odbioru odpadów z dnia 8 stycznia 2018 r. oraz protokół przekazania z wyszczególnionymi kodami odebranych odpadów oraz protokół przekazania i faktury. Fakt odbierania odpadów przez skarżącego potwierdza także m.in. zeznanie świadka K. K. Nadto, z dokumentacji przekazanej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we Wrocławiu Delegatura w L. na potrzeby niniejszego postępowania wynika, że na teren kopalni R. [...](3) podczas oględzin dokonanych przez inspektorów WIOŚ wjechał samochód ciężarowy, którego kierowca poinformował, iż pracuje dla firmy E. oraz na naczepie znajduje się gleba i ziemia pochodząca z budowy pobliskiego supermarketu, którą zamierza wwieść na teren kopalni R. [...](3).
Jak wskazało dalej Kolegium, organ pierwszej instancji pozyskał także od Marszałka Województwa Dolnośląskiego na potrzeby niniejszego postępowania dodatek nr [...] dokumentacji geologicznej złoża "R. [...](3)". Z dokumentacji tej wynika, że K. sp. z o.o. przekazał skarżącemu prawa do informacji geologicznej zawartej w dokumentacji geologicznej wykonanej w latach 1994 - 2012 dotyczącej złoża "R. [...](3)". Z dodatku nr [...] do uproszczonej dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "R. [...](3)" wynika, że skarżący był użytkownikiem tego złoża.
Mając to na względzie Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie to skarżący, jako właściciel działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb K., gmina J., jest posiadaczem zdeponowanych tam odpadów. W ocenie Kolegium, skarżący nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów, które wskazywałaby, że posiadaczem odpadów jest faktycznie inny podmiot. Tym samym nie zwolnił się z ciążącego na nim domniemania posiadacza odpadów.
W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie: w pkt 1 - nałożył na skarżącego, jako posiadacza odpadów, obowiązek usunięcia z terenu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb K., gmina J. zgromadzonych tam odpadów o kodach 08 01 11*, 15 01 10*, 19 08 05, a w pkt 3 określił sposób ich usunięcia. Niemniej jednak mając na względzie, że ustalony przez organ pierwszej instancji w pkt 2 zaskarżonej decyzji termin usunięcia odpadów, tj. 30 czerwca 2024 r., już upłynął, Kolegium w tym zakresie było zobowiązane o uchylenia tego punktu i ustaliło nowy termin usunięcia odpadów do dnia 31 sierpnia 2025 r.
W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji lub wskazanie organowi wytycznych, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżący zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 7, art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym poprzez nieuwzględnienie wniosków strony dotyczących sporządzenia nowej i aktualnej opinii biegłego na fakt ilości i rodzajów odpadów, uzyskania dodatkowych informacji od biegłego M. C., które mają istotny wpływ na ocenę dowodów znajdujących się w aktach sprawy, przesłuchania księgowej K. sp. z o.o.;
2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ocenę dowodów zebranych w postępowaniu w sposób dowolny i niezgodny z zasadami logiki, powodujący dokonanie niewłaściwych ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie ustalenia posiadacza odpadów, a także niedostateczne uzasadnienie w zakresie nieuwzględnienia zarzutów odwołania skarżącego;
3) art. 81 a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego;
2. naruszenie prawa materialnego, a to:
1) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 26 ust. 1 i 2 u.o. poprzez nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na osobę, która nie jest posiadaczem odpadów,
2) zastosowanie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. i wynikającego z niego domniemania prawnego dotyczącego posiadacza odpadów w sytuacji, gdy strona przedstawiła dowody obalające domniemanie;
3) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 26 ust. 1 i 2 u.o. poprzez niewłaściwe oznaczenie rodzajów odpadów w treści decyzji, powodujące uniemożliwienie pełnego wykonania obowiązków nałożonych decyzją - organ wydając decyzję nie uwzględnił, że odpady występujące na działkach znajdują się pod ziemią i ich wyodrębnienie w celu usunięcia pod określonym kodem jest niemożliwe.
W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że wprost wskazywał podmiot będący posiadaczem odpadów - K. sp. z o.o., tj. podmiot, który użytkował działki objęte postępowaniem bezpośrednio w czasie przed zakupem nieruchomości przez skarżącego. Fakt ten – w opinii skarżącego –potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a wymienione w opinii biegłego M. C. numeryczne modele terenu oraz numeryczne modele pokrycia terenu skonstruowane w oparciu o dane z 2016 r., tj. datę sprzed nabycia działek przez skarżącego.
Skarżący zarzucił, że w toku prowadzonego postępowania nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia posiadacza odpadów, co wskutek obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. poprzez złożenie przez stronę oświadczenia wskazującego na tożsamość faktycznego posiadacza odpadów, stało się obowiązkiem organu. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób szczegółowy odnosi się do prowadzonych przez organy ścigania postępowań karnych, a także okoliczności związanych z odbiorem przez skarżącego odpadów w postaci mas ziemnych i gruzu, co nie ma bezpośredniego związku z niniejszym postępowaniem, podczas gdy uzasadnienie w zakresie większości zarzutów skarżącego wyartykułowanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy J. jest zdawkowe i nie pozwala na odtworzenie motywów podjęcia decyzji oraz zobrazowania rozumowania organu.
Skarżący nie zakwestionował przydatności materiału dowodowego, jak również złożonej do akt opinii, ani też ustaleń osoby posługującej się wiedzą specjalną - co do zasady. Jednak, jego zdaniem, sposób wprowadzenia materiału dowodowego do sprawy oraz brak możliwości "skonfrontowania" biegłego z zarzutami (uwagami) skarżącego do ustaleń zawartych w opinii, a także znaczący upływ czasu od wydania opinii, wpływa na ocenę sposobu wypełnienia przez organy obu instancji zasad postępowania administracyjnego w zakresie dążenia do poznania prawdy obiektywnej. Podniesiono, że organ pierwszej instancji po kierowanych przez skarżącego uwagach, a wręcz wyartykułowanych pytaniach do biegłego, mających na celu ustalenie, czy wnioski wyciągnięte przez biegłego M. C. w opinii biegłego dołączonej do akt sprawy, opierają się na danych z 2016 r. (na numerycznych modelach terenu oraz numerycznych modelach pokrycia terenu skonstruowanych w oparciu o dane z 2016 r.), czyli sprzed daty nabycia działek przez stronę oraz, czy biegły jest w stanie wskazać datę zdeponowania odpadów na nieruchomości, poprzez określenie, czy miało ono miejsce przed lub po 2017 r. - dostrzegł potrzebę pogłębienia materiału dowodowego o dodatkowe wyjaśnienia biegłego i pismem z dnia 8 września 2023 r. zwrócił się do biegłego M. C. z prośbą o udzielenie informacji istotnych w sprawie. Jednak wobec braku odpowiedzi od biegłego organy nie podjęły żadnych dalszych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności, tj. organy nie skierowały ponownej korespondencji do biegłego, nie zastosowały też innych środków umożliwiających uzyskanie informacji od biegłego na podstawie art. 50 k.p.a.
Dalej skarżący wyjaśnił, że opinia biegłego M. C. wykorzystywana w niniejszym postępowaniu nie jest przydatna lub co najmniej nie jest wystarczająca do określenia faktycznego występowania i rodzajów odpadów znajdujących się na terenie działek w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zachodzące w ziemi gnilne procesy rozkładu, możliwa erozja, czy przemieszczanie się warstw gleby doprowadziły zapewne na przestrzeni ponad 6 lat od daty wydania opinii biegłego M. C. do zmiany stanu faktycznego w zakresie występowania oraz rodzajów odpadów. Wydanie decyzji na podstawie opinii z 2018 r. rodzi wysokie prawdopodobieństwo, że odpadów wskazanych w opinii fizycznie już nie ma (uległy rozkładowi), co spowoduje, że decyzja nakazująca usunięcie danych odpadów będzie niemożliwa do wykonania. W ocenie pełnomocnik, decyzja ta jest nieaktualna i pozostawia uzasadnione wątpliwości co do tego w oparciu o dokumenty z jakiego okresu została sporządzona. Biegły również, wbrew twierdzeniom organu I instancji, w treści opinii nie odnosi się do trwałości odpadów znajdujących się pod ziemią, czy terminie rozkładu danych zanieczyszczeń. Co więcej, niejednokrotnie biegły powołuje się na występowanie migracji substancji znajdujących się pod ziemią.
Zarzucił także, że organ odwoławczy nie uzasadnił również na jakiej podstawie przyjął w decyzji nakazanie usunięcia odpadów wskazanych w pkt 1 b (ustabilizowane osady ściekowe) gdyż, mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, brak jest pewności co do znajdowania się ich na nieruchomości. Biegły M. C. nie wskazuje w swojej opinii stanowczo na ich występowanie, a jedynie pisze o "dużym prawdopodobieństwie" ich występowania. Brak występowania danego odpadu wskazanego w decyzji uniemożliwia jej prawidłowe wykonanie.
Odnosząc się do pozostałych uchybień proceduralnych w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego i jego oceny, skarżący wskazał, że pomimo podjęcia przez organ pierwszej instancji szeregu czynności dowodowych w celu zbadania działań spółki K. sp. z o. o., wskazywanej przez skarżącego, jako posiadacza odpadów, pozostały zaniechania - zgłaszane przez skarżącego - których organ odwoławczy nie uzupełnił, ani też w treści wydanej decyzji nie uargumentował przyczyn braku podjęcia dalszych czynności. Powoływane przez skarżącego uchybienie dotyczy braku przesłuchania w charakterze świadka głównej księgowej spółki K. sp. z o.o., która mogła posiadać istotne informacje w sprawie. Podjęte przez organy dotychczas działania nie wyczerpują staranności w dążeniu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Skarżący stwierdził nadto, że organy obu instancji zdają się nie dostrzegać specyfiki stanu faktycznego sprawy, opierającego się na tym, iż nie dotyczy ona typowego przypadku nielegalnego magazynowania odpadów, w którym odpady są (widocznie) zdeponowane na powierzchni terenu, przykładowo w pojemnikach, workach, czy luzem w formie hałd. W takiej sytuacji usunięcie odpadów polega na ich fizycznym zebraniu i przekazaniu do podmiotów uprawnionych, co jest działaniem możliwym do zrealizowania. Zdaniem skarżącego, w realiach niniejszej sprawy mamy jednak do czynienia z całkowicie odmiennym stanem faktycznym. Odpady zostały bowiem zakopane pod powierzchnią gruntu. Jak wynika z opinii biegłego, na terenie nabytym przez skarżącego zdeponowano, m. in. ustabilizowane komunalne osady ściekowe (kod 19 08 05), których struktura i wygląd przypominają materiał ziemisty. Po ich zakopaniu i wymieszaniu z gruntem niemożliwe jest ich selektywne wydobycie w sposób, który pozwalałby zachować ich cechy umożliwiające prawidłową klasyfikację i przekazanie jako odpady wskazane w decyzji. Wbrew twierdzeniom Kolegium, skarżący nie kwestionuje ustaleń opinii biegłego w zakresie tego, co znajduje się pod ziemią, tam gdzie biegły stanowczo stwierdza wystąpienie zanieczyszczenia. Jednakże sama możliwość określenia rodzaju substancji nie oznacza, że możliwe jest jej fizyczne wydobycie w stanie umożliwiającym wykonanie decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, co skutkowało oddaleniem skargi (art. 151 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 26 u.o. Zgodnie z tym przepisem, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Jak stanowi z kolei ust. 6 powołanego artykułu, w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów.
Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 803/18 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zasadniczym celem przywołanej wyżej regulacji art. 26 u.o. jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Z tej przyczyny ustawodawca przewidział obowiązek prawny posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (zob. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18 i 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 663/19).
Z punktu widzenia wykładni tego przepisu istotne znaczenie ma zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy definicja odpadów, przez które rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany, jak również wynikająca z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. definicja posiadacza odpadów. Jest nim bowiem wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o. przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.
Podkreślić także należy, że ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia władającego powierzchnią ziemi. Mając jednak na uwadze jej art. 1, zgodnie z którym określa ona środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania - należy sięgnąć do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 357/22).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ratio legis wprowadzonego w art. 3 pkt 19 u.o. domniemania było przyjęcie takiej konstrukcji prawnej, która pozwala na szybkie ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za niezgodne z prawem składowanie, magazynowanie, czy przetwarzanie odpadów. Bez wprowadzania przedmiotowego domniemania realizacja celów ustawy stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12). Ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. ciąży na władającym powierzchnią ziemi (zob. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18; 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14). Nie można ciężaru dowodowego obalenia tego domniemania przenosić na organ. Organy nie są bowiem zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany z mocy art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie (zob. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18 i 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17). Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie, to jest wbrew woli właściciela nieruchomości (zob. cytowany wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14). Założenie o możliwości obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. tylko przez wyraźne wskazanie na innego posiadacza odpadów implikuje tezę, w myśl której władający powierzchnią ziemi nie może uwolnić się od odpowiedzialności za odpady nawet wtedy, gdy powoła okoliczności świadczące o tym, że on sam - przy przyjęciu ogólnej definicji posiadania - ich posiadaczem de facto nie jest. Wynikający z odpowiedzialności opartej na przesłankach obiektywnych administracyjnoprawny nakaz usunięcia odpadów tudzież jego wykonanie nie pozbawia adresata tegoż nakazu możliwości dochodzenia roszczeń od osób, z których winy dany stan rzeczy powstał (tak NSA w wyroku z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 357/22).
W oparciu o powyższe rozważania dotyczące wykładni art. 26 u.o., należy stwierdzić, że obowiązkiem organów było zatem ustalenie przesłanek warunkujących wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów, a mianowicie: istnienia odpadów, zalegania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich gromadzenia lub magazynowania oraz podmiotu zobowiązanego do ich usunięcia - posiadacza odpadów. Zdaniem Sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy, organy tym warunkom sprostały.
Odnosząc się do pierwszej przesłanki warunkującej zastosowanie trybu określonego w art. 26 ust. 2 u.o., należy stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły istnienie odpadów na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny K. Niezależnie od tego, że stwierdzająca ten fakt opinia biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska dr inż. M. C. została opracowana na potrzeby Prokuratury Rejonowej w G. nadzorującej postępowanie przygotowawcze w sprawie mającego miejsce w okresie od lutego 2018 r. na terenie wyrobiska "R." w obrębie geodezyjnym K., gmina J., a zatem także powyższych gruntów, składowania odpadów w postaci betonu, gruzu, pianki, izolacji, folii w taki sposób, że może to spowodować istotne obniżenie jakości powierzchni ziemi, tj. o czyn z art. 183 § 1 k.k., mogła stanowić dowód na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie ma tym samym żadnych przeszkód, aby dowody zgromadzone w postępowaniu karnym, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, stanowiły dowód w takim postępowaniu. Nie ma również potrzeby przeprowadzania ponownego postępowania dowodowego w tym samym zakresie. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, tym bardziej, że skarżący nie kwestionował co do zasady jej przydatności, ani też wynikających z niej ustaleń osoby posługującej się wiedzą specjalistyczną (s. 4 skargi). Wątpliwości skarżącego dotyczyły przede wszystkim braku możliwości "skonfrontowania" biegłego z zarzutami (uwagami) skarżącego do ustaleń zawartych w opinii, a także znaczącego upływu czasu od jej wydania.
Należy podkreślić, że skarżący w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dążył do ustalenia, czy wnioski wyciągnięte przez biegłego opierały się na numerycznym modelu terenu oraz numerycznym modelu pokrycia terenu skonstruowanych w oparciu o dane z 2016 r., czyli sprzed daty nabycia działek przez stronę, a także czy biegły jest w stanie wskazać datę zdeponowania odpadów na nieruchomości, poprzez określenie, czy miało ono miejsce przed lub po 2017 r. (pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 13 maja 2024 r.). Te wątpliwości strony legły u podstaw żądania uzupełnienia opinii.
Jednakże, zdaniem Sądu, zarzuty odnoszące się do wykorzystania przez biegłego numerycznego modelu terenu (NMT) nie zasługiwały na uwzględnienie. Z opinii biegłego jednoznacznie bowiem wynika, że model ten nie służył do ustalenia faktu zeskładowania odpadów na działkach należących do skarżącego, lecz miał jedynie charakter opisowy, umożliwiający przedstawienie ukształtowania powierzchni terenu i jego cech morfologicznych. Twierdzenia biegłego co do występowania na działkach skarżącego odpadów zostały natomiast sformułowane na podstawie odkrywek glebowych, podczas których zabezpieczono próbki gleby celem poddania ich laboratoryjnej analizie. W tych okolicznościach data, z której pochodził wykorzystany model, nie miała znaczenia dla oceny prawidłowości opinii ani dla ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie.
Ponadto Sąd wskazuje, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje moment umieszczenia odpadów na działkach skarżącego. Okoliczność ta nie wpływa bowiem na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego ani na weryfikację prawidłowości ustaleń organu. Zarówno bowiem literalna, jak i funkcjonalna wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. nakazuje przyjąć, że statuowana nim norma traktuje o władającym powierzchnią ziemi w dniu orzekania na podstawie art. 26 ust. 2 u.o. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 2012 r. o odpadach jest aktualny posiadacz odpadów, a nie »najwcześniejszy znany posiadacz odpadów«" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18). Konieczność badania temporalnej korelacji między zdeponowaniem odpadów a władaniem powierzchnią ziemi uniemożliwiałaby realizację celu postępowania w postaci skutecznego i szybkiego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2360/23).
Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a. w zakresie, w jakim dotyczy on zaniechania dokładnego ustalenia momentu, od którego odpady zalegają na przedmiotowej działce, czasu ich składowania oraz braku skonfrontowania zastrzeżeń skarżącego do opinii biegłego z jej autorem, nie był uzasadniony. Z powyższych względów okoliczności te nie miały bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżący podkreślił jednocześnie, że wskazana opinia co najmniej nie jest wystarczająca do określenia faktycznego występowania i rodzajów odpadów znajdujących się na terenie działek w dacie wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na zachodzące w ziemi gnilne procesy rozkładu, możliwą erozję, czy przemieszczanie się warstw gleby, które doprowadziły na przestrzeni ponad 6 lat od daty wydania opinii biegłego do zmiany stanu faktycznego w zakresie występowania oraz rodzajów odpadów. Tym samym - w ocenie skarżącego - wydanie decyzji na podstawie opinii z 2018 r. rodzi wysokie prawdopodobieństwo, że odpadów wskazanych w opinii fizycznie już nie ma (uległy rozkładowi), co spowoduje, że decyzja nakazująca usunięcie danych odpadów będzie niemożliwa do wykonania (str. 5 skargi). Z drugiej jednak strony argumentuje jednocześnie, że "nie kwestionuje ustaleń opinii biegłego w zakresie tego, co znajduje się pod ziemią, tam gdzie biegły stanowczo stwierdza wystąpienie zanieczyszczenia" (str. 7 skargi). Wobec dostrzegalnej rażącej niekonsekwencji skarżącego w formułowaniu swojego stanowisko, trudno odnieść się do tak sformułowanych zarzutów. Należy jednakże zauważyć, że skarżący pomija fakt, iż na należących do niego działkach zeskładowane pod ziemią odpady niebezpieczne (substancje płynne) zostały umieszczone w zbiornikach typu mauser oraz beczkach metalowych, często rozszczelnionych. Trudno zatem przypuszczać, aby upływ 6 lat od daty sporządzenia opinii spowodował rozkład stwierdzonych w glebie odpadów czy też ich przemieszczenie poza teren działek skarżącego, w szczególności, że tak sformułowane konkluzje w żaden sposób nie zostały przez skarżącego w toku postępowania uzasadnione odmienną opinią osoby posiadającej w tym zakresie wiadomości specjalne. Co jednak istotne - biegły choć wskazuje na możliwą migrację, zjawisko to łączy jedynie z samymi zanieczyszczeniami, a dokładniej – lekkimi frakcjami węglowodorowymi z miejsca ujawnienia odpadów (str. 18-19 opinii), nie zaś przemieszczaniem się samych odpadach, jak sugeruje skarżący. Treść opinii biegłego nie wskazuje zatem w żadnym miejscu, aby dochodziło do migracji odpadów, a tylko wówczas stanowisko skarżącego co do trudności w wykonaniu zaskarżonej decyzji mogłoby podlegać rozważeniu. Podkreślić także należy, że biegły dokonał – wbrew prezentowanemu stanowisku skarżącego – stanowczej inwentaryzacji odpadów znajdujących się na analizowanym terenie, dokonując ich klasyfikacji pod odpowiednimi kodami (str. 21 opinii).
To samo należy odnieść do podniesionego zarzutu braku określenia ilości odpadów podlegających usunięciu. W tym kontekście trzeba podkreślić, że w przedmiotowej decyzji, w świetle art. 26 ust. 6 u.o., organ w ogóle nie jest zobowiązany do określenia ilości odpadów (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1769/18), co czyni powyższe zarzuty pozbawionymi podstaw.
Zebrany zatem w sprawie materiał dowodowy, w szczególności wnioski opinii biegłego, dają podstawę do stwierdzenia, że na działkach skarżącego zostały zeskładowane pod ziemią odpady niebezpieczne. Na tę okoliczność biegły dokonał odkrywek glebowych w celu zabezpieczenia próbek gleb oraz ewentualnych odpadów do analiz laboratoryjnych, a także opisał szczegółowo sposób pobrania próbek do badań oraz przedstawił wyniki analiz laboratoryjnych, które - co należy podkreślić - nie zostały skutecznie podważone przez stronę. Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że przedmiotowa opinia czytelnie i logicznie przedstawia wnioski, co uprawniało uznanie jej za element materiału dowodowego potwierdzającego fakt zalegania opisanych w niej odpadów. Została ona sporządzona niewątpliwie przez osobę do tego uprawnioną i w sposób szczegółowy określała ukształtowanie terenu oraz ilość nawiezionych odpadów. Zdaniem Sądu nie ma żadnych powodów, aby powyższej opinii biegłego odmówić wiarygodności, a próba zdyskredytowania wynikających z niej ustaleń, była gołosłowna. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie wskazał na żadne konkretne wady, czy uchybienia w ekspertyzie. Nie wykazał także inicjatywy dowodowej i nie przedstawił żadnego przeciwstawnego dowodu. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy dokonują ustaleń faktycznych nie tylko z urzędu, ale także na wniosek strony, zwłaszcza w sytuacji gdy to strona kwestionuje zasadnicze elementy stanu faktycznego czyli opinię biegłego. To stronie, która kwestionuje dowód z opinii powinno zależeć na przedstawieniu takich dowodów i argumentacji, aby wykaz swoje racje (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7725/21). Choć to na organie spoczywa obowiązek dokonania ustaleń faktycznych, trudno oczekiwać, że organ będzie zlecał przeprowadzenie dodatkowych opinii, tylko na tej podstawie, że uzyskana ekspertyza jest niekorzystana dla strony, a ta złożyła wniosek o sporządzenie opinii uzupełniającej.
Nieuzasadnione są zatem wszelkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a.
Po wtóre, organ pierwszej instancji ustalił w trakcie przeprowadzonego postępowania, że odpady na skarżącego są składowane nielegalnie w miejscu do tego nieprzeznaczonym, ponieważ zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ww. działki nie są miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Faktu tego nie neguje zresztą sam skarżący.
Przechodząc z kolei do trzeciego warunku, tj. ustalenia podmiotu zobowiązanego do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, należało mieć na względzie, że w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący nie zdołał wzruszyć domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., próbując w tym względzie ciężar dowodu przerzucić na organy. Co zostało już przez Sąd wyartykułowane, organy nie są zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany z mocy art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie.
Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w oświadczeniu zawartym w piśmie z dnia 22 lipca 2019 r. skarżący wskazał na K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. jako posiadacza odpadów. Nie budzi wątpliwości, że organ pierwszej instancji, mając na względzie wnioski dowodowe skarżącego, przeprowadził aktywne i jednocześnie adekwatne w świetle realiów przedmiotowej sprawy postępowanie dowodowe. Przesłuchał zarówno poprzedniego właściciela działek (P. Ł.), jak również podjął czynności zmierzające do ustalenia aktualnego stanu prawnego K. Sp. z o.o., w tym jej wspólników oraz osób zasiadających w zarządzie spółki. Przesłuchani w charakterze świadków S. B., J. C. oraz D. K. nie wnieśli jednakże do sprawy niczego nowego, wskazując, że nie posiadają wiedzy na okoliczność zeskładowania odpadów na działkach.
Z kolei w pismach z dnia 19 kwietnia 2023 r. oraz z dnia 13 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego wnosił o przesłuchanie głównej księgowej podmiotu wskazanego jako posiadacz odpadów, wskazując, że posiada ona istotną wiedzę dotycząca przedmiotu sprawy. Nie był jednak w stanie podać żadnych danych ją identyfikujących. Należy podkreślić, że pomimo tego organ pierwszej instancji podjął próby uzyskania w tym względzie informacji z prowadzonego postępowania karnego, jednakże nie przyniosło to oczekiwanego rezultatu. W tym stanie rzeczy nie sposób argumentować, że brak przesłuchania owej głównej księgowej stanowił naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a. Tym bardziej, że skarżący w żaden sposób nie wskazywał, jakiego rodzaju informacje posiada były pracownik spółki. W realiach sprawy, biorąc pod uwagę brak zidentyfikowania potencjalnego świadka oraz pasywną postawę skarżącego w tym zakresie, nie było jakichkolwiek podstaw ani możliwości uwzględnienia tego wniosku dowodowego. Zdaniem Sądu, podejmowanie dalszych prób ustalenia tożsamości świadka doprowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużenia toczącego się postępowania, a także przełamania zasady, że organy nie są w istocie zobligowane do dalszego sprawdzania ani poszukiwania, czy odpady nie zostały nawiezione przez inne podmioty.
Nawiązując z kolei do zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a. wskazać należy, że nie było podstaw do jego zastosowania. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3031/19). W rozpoznawanej jednak sprawie, uznając opinię biegłego za wiarygodny i wystarczający dowód w sprawie, nie powstały wątpliwości odnoszące się do ustalenia faktu zgromadzenia na działkach skarżącego konkretnego rodzaju odpadów, zaś pozostały materiał dowodowy skonfrontowany z wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. domniemaniem nie pozwolił na skuteczne podważenie statusu skarżącego jako faktycznego posiadacza odpadów.
Końcowo, odnosząc się do zarzutu niemożności niewykonania zaskarżonej decyzji, Sąd wskazuje, że także i ten zarzut nie okazał się usprawiedliwiony. Niewykonalność decyzji (lub postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, co w odniesieniu do niewykonalności prawnej oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją, zaś w odniesieniu do niewykonalność faktycznej brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1583/18), czy też z powodu trwałej niemożności jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (zob. wyroki NSA z dnia: 20 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2626/18; 8 lutego 2020 r., sygn. akt III OSK 951/21). Ponadto, decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga nakładów finansowych (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1101/10).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (zob. wyroki NSA z dnia: 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 150/19; 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 606/17; 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 688/16). Natomiast samo subiektywne przekonanie, że decyzja jest trwale niewykonalna bez podjęcia czynności zmierzających do jej wykonania nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji i nie jest wystarczające do stwierdzenia jej rażącej wadliwości w rozumieniu wskazanej regulacji (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1774/24).
Oceniając w powyższym kontekście sformułowany przez skarżącego zarzut, Sąd wskazuje po pierwsze, że skarżący nie przystąpił jeszcze do wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast powołanej przez niego argumentacji co do braku możliwości wydobycia odpadów sklasyfikowanych jako ustabilizowane osady ściekowe (kod 19 08 05) nie towarzyszy jakakolwiek próba wykazania w sposób przekonujący i pewny (przy użyciu stosownej opinii biegłego), iż z przyczyn technicznych usunięcie tego rodzaju odpadów nie jest możliwe. Należy podkreślić, że w świetle cytowanego orzecznictwa sądowego jedynie w takiej sytuacji strona może skutecznie powołać się na wskazaną okoliczność.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 26 ust. 1 i 2 u.o., uzasadniające nałożenie na skarżącego obowiązku usunięcia odpadów. Fakt, że wykonanie decyzji wiąże się z wysokimi kosztami za wywiezienie odpadów, nie uprawnia organów do odstąpienia od wdrożenia ustawowego trybu. Jak wyjaśniono powyżej, obowiązki osoby władającej nieruchomością, na której znajdują się odpady mają charakter obiektywny i abstrakcyjny, oderwany od osobistej odpowiedzialności tej osoby za nawiezienie odpadów. Decyzja wydawana w trybie art. 26 ust. 2 u.o. ma charakter związany, co oznacza, że w razie spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie - co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie - organy są jednoznacznie zobowiązane do nakazania usunięcia odpadów, bez jakiegokolwiek marginesu uznaniowości w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości jako bezzasadną.