II SA/WR 558/23

II SA/Wr 558/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu B[...] sp. z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 24 sierpnia 2023 r. Nr SKO 4131/31/2023 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wykonanie ogłowienia drzew rosnących przy drodze powiatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 24 sierpnia 2023 r. (nr SKO 4131/31/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako: "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ś., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Ż. (dalej jako: "organ I instancji") z 30 czerwca 2023 r. (nr GKiI.6131.72.2021) umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wykonanie ogłowienia drzew rosnących przy drodze powiatowej nr [...] na trasie Ł. - M. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z 30 czerwca 2023 r. (nr GKiL6131.72.2021) Burmistrz Miasta Ż. działając na podstawie art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916) – dalej: "u.o.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a." umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Prokuratury Rejonowej w Ś. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wykonanie ogłowienia drzew rosnących przy drodze powiatowej nr [...] na trasie L. - M. spowodowane wykonywaniem prac w obrębie koron drzew w bliżej nieustalonym czasie do dnia 27 lutego 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że 17 lutego 2023 r. organ wszczął w przedmiotowej sprawie postępowanie. W dniu 4 kwietnia 2023 r. podjęto decyzję o przeprowadzeniu w sprawie oględzin w terenie, które zaplanowano na dzień 25 kwietnia 2023 r. W oględzinach oprócz przedstawiciela organu udział wzięli przedstawiciele Służby Drogowej Powiatu Ś. oraz przedstawiciele T. S. A. Oddział w W. Pismem z 22 maja 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ś. wniósł uwagi dotyczące treści protokołu z oględzin jak i złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. W ocenie organu wnioski zawarte w tym piśmie były niezasadne, w związku z tym w dniu 30 maja 2023 r. do wszystkich stron postępowania wysłana została informacja o zebraniu dowodów w sprawie pozwalających na wydanie decyzji oraz możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i złożenia wniosków i uwag przed wydaniem decyzji. Z możliwości tej żadna ze stron nie skorzystała. Przeprowadzone oględziny wykazały, że cięcia drzew pod linią średniego napięcia przy drodze powiatowej na odcinku Ł. - M. wykonywała firma B. Sp. z o.o. w okresie od grudnia 2019 r. do stycznia 2020 r. Prace realizowane były na zlecenie T. S.A. na podstawie obustronnie podpisanej umowy. Zakres wykonanych cięć przekroczył znacznie 30% a nawet 50% objętości korony, co zgodnie z art, 87a ust 5 u.o.p. stanowi zniszczenie drzew. Brak jest przesłanek do przyjęcia, że wykonywane prace miały na celu usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych, utrzymanie uformowanego kształtu korony drzewa lub wykonywanie specjalistycznego zabiegu w celu przywrócenia statyki drzewa, na co zezwalałby art, 87a ust. 2 u.o.p. Stan faktyczny sprawy jaki został ustalony po przeprowadzeniu postępowania wskazywał, że cięcia zostały wykonane zgodnie z wiążącą strony umową, czyli w zakresie wymaganej minimalnej odległości przewodów napowietrznych od zadrzewienia. Stwierdzono jednocześnie, że zabiegi takie wykonywane są cyklicznie w celu zapewnienia bezpieczeństwa osób postronnych przebywających w pobliżu urządzeń elektroenergetycznych. Organ I instancji zauważył również, że linia energetyczna zawieszona jest dość nisko w stosunku do rosnących pod nią drzew. W przypadku pozostawienia ich dotychczasowej wysokości, należało liczyć się z zaistnieniem zwarcia pomiędzy ich gałęziami lub konarami i linią energetyczną i zarazem powstania zagrożenia życia dla osób przebywających w pobliżu. Należy więc uznać, że w tym konkretnym przypadku, wykonane prace podyktowane były stanem wyższej konieczności. Zgodnie z art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w takim przypadku nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Końcowo organ I instancji podkreślił, że większość drzew poddanych korekcie przeżyło i rozwijają się w dalszym ciągu.
Kolegium decyzją z 24 sierpnia 2023 r. (nr SKO 4131/31/2023), po rozpoznaniu odwołania Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ś., uchyliło kontrolowane rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdzono bowiem, po pierwsze, że organ I instancji nie poczynił ustaleń w zakresie dającym podstawę do wydania rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń jaki faktycznie zakres cięć drzew byłby wystarczający dla zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom drogi przed ewentualnym zagrożeniem bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego w przypadku powstania ewentualnych zwarć i uziemień. Co więcej wbrew twierdzeniom organu z akt administracyjnych I instancji nie wynika, że cięcia zostały wykonane zgodnie z wiążącą strony umową, czyli w zakresie wymaganej minimalnej odległości przewodów napowietrznych od zadrzewienia. Ta okoliczność nie została udowodniona. Brak na takie twierdzenie dowodu w aktach administracyjnych. W sprawie nie udowodniono również, zdaniem SKO, że odległość napowietrznej linii średniego napięcia liczona od dowolnego punktu na każdym z drzew wynosiła mniej niż 2,7 metra, a wskazano jedynie, że linia energetyczna zawieszona jest dość nisko w stosunku do rosnących pod nią drzew. Teza, że w przypadku pozostawienia dotychczasowej wysokości drzew, należało liczyć się z zaistnieniem zwarcia pomiędzy ich gałęziami lub konarami i linią energetyczną i zarazem powstania zagrożenia życia dla osób przebywających w pobliżu, nie została udowodniona. W ocenie Kolegium na tym etapie postępowania nie można zatem uznać, że w tym konkretnym przypadku, wykonane prace podyktowane były stanem wyższej konieczności.
Podsumowując, zdaniem SKO, w okolicznościach sprawy, zachodziła konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazało Kolegium podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji będzie obowiązany dokonać ustaleń w zakresie zaistnienia w sprawie stanu wyżej konieczności przy czym przeprowadzi postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem art. 7 k.p.a, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., wyjaśni stan faktyczny sprawy oraz zbierze i rozpatrzy całość materiału dowodowego, a w uzasadnienie decyzji sporządzi zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. któyy stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nadto wskazać należy, że podstawę do umorzenia postępowania stanowi art. 105 § 1 k.p.a., którego organ I instancji nie przywołał w podstawie prawnej decyzji, a nadto organ rozważy czy właściwym w sprawie rozstrzygnięciem, o ile to wyniknie z uzupełnionego postępowania dowodowego, nie powinno być rozstrzygnięcie polegające na nie wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew na podstawie art. 89 ust. 7 u.o.p. i art. 104 k.p.a.
W sprzeciwie B. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "wnosząca sprzeciw") zarzuciło: naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 89 ust. 7 u.o.p. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie; art. 87a ust. 5 u.o.p. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie; naruszenie przepisów o postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że przeprowadzone przez organ I instancji oględziny wykazały jedynie, iż drzewa "poddano korekcie", przeprowadzono zabieg "cięć korekcyjnych" - nie stwierdzono przy tym zaistnienia ustawowych znamion bądź to uszkodzenia drzew, bądź ich zniszczenia. Dodatkowo działania te określono jako konieczne dla zachowania bezpieczeństwa osób postronnych przebywających w pobliżu urządzeń elektroenergetycznych, a także zwrócono uwagę na bardzo niskie posadowienie linii napowietrznych przewodów elektroenergetycznych względem koron drzew i jezdni, co pozostawione bez interwencji realnie zagraża bezpieczeństwu użytkowników drogi powiatowej nr [...] na tym odcinku w przypadku powstania ewentualnych zwarć i doziemień. W treści tego protokołu próżno szukać potwierdzenia tezy organu o tym, że: "zakres wykonanych cięć przekroczył znacznie 30 %, a nawet 50 % objętości korony drzew". Skoro ustalenia dowodowe organu I instancji nie pozwalają na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do ziszczenia się okoliczności w postaci uszkodzenia bądź zniszczenia drzew, tj. zdefiniowanych przepisami art. 87a ust. 4 i 5 u.o.p., to tym bardziej brak jest podstaw do tego, by prowadzić rozważania w przedmiocie zaistnienia postaw do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na skutek uszkodzenia bądź zniszczenia drzew, bowiem takie czyny stanowią przedmiot ochrony prawnej wyrażony przepisem art. 88 ust. 1 u.o.p.
Idąc dalej, w braku zaistnienia uszkodzenia bądź zniszczenia drzew dezaktualizuje się konieczność sięgania do normy opisanej art. 89 ust. 7 u.o.p., gdyż ta stan wyższej konieczności ustanawia tylko w odniesieniu do zniszczenia bądź uszkodzenia drzew. Te okoliczności, zdaniem wnoszącej sprzeciw, umknęły ocenie Kolegium na skutek naruszenia przepisów o postępowaniu, tj. wymienionych już art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Przepisy te za koleją ustanawiają zasadę prawdy obiektywnej, tj. nakładają na organ administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dalej zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i nakazują oceniać udowodnienie danej okoliczności na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w nim wskazane.
Należy wskazać, że rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.".
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – publ. CBOSA).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasatoryjna, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z 30 czerwca 2023 r. (nr GKiL6131.72.2021), umarzającą w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Prokuratury Rejonowej w Ś. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wykonanie ogłowienia drzew rosnących przy drodze powiatowej nr [...] na trasie L. - M. spowodowane wykonywaniem prac w obrębie koron drzew w bliżej nieustalonym czasie do dnia 27 lutego 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Analizując decyzję objętą sprzeciwem Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie odpowiada prawu.
Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe wobec tego uznać należy stanowisko, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4961/21, CBOSA).
Z powyższego wynika, że w postępowaniu prowadzonym ze sprzeciwu Sąd może jedynie przesądzić kwestię tego, czy dokonanie zleconych przez organ odwoławczy czynności nie byłoby możliwe przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium w żadnej mierze nie wskazało, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i z tego powodu zdaniem Sądu decyzja SKO była przedwczesna. Organ odwoławczy pomimo, że wskazał dostrzeżone przez siebie mankamenty decyzji organu I instancji to jednocześnie nie wyjaśnił dlaczego nie może sam przeprowadzić postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a.
W ocenie Sądu odnosząc się do argumentacji Kolegium zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ ten powinien wskazać w swojej decyzji jakie postępowanie powinien przeprowadzić organ I instancji, co ocenić, w oparciu o jakie przepisy prawa.
Ponownie rozstrzygając sprawę SKO zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób jest wyjątkiem, a nie zaś regułą. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają charakter w pełni merytoryczny. W razie konieczności Kolegium podejmie także stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a.
Uwzględniając powyższe Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Kolegium, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a