II SA/Wr 545/22

II SA/Wr 545/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1151/23 - Wyrok NSA z 2025-11-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022 r., nr 558/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku w części dotyczącej garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 26 V 2022 r. (nr 558/2022) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej "PINB") z dnia 29 III 2022 r. (nr 664/2022) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku przy ul. [...] we W. o garaż wraz z tarasem (od strony ul. [...] we W.) w części dotyczącej garażu.
Jak wynika z akt administracyjnych, decyzję powyższą wydano w następujących okolicznościach:
Pismem z 3 VI 2015 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych przy ul. [...] we W. (działka nr [...], obręb S.) oraz o terminie przeprowadzenia oględzin w sprawie.
W wyniku czynności dowodowych (przeprowadzono dowody z oględzin, dokumentów, oświadczeń stron i przesłuchania świadków: G. M., J. P. i K. C.) ustalono, że użytkowniczką wieczystą nieruchomości gruntowej przy ul. [...] we W. , oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], i zarazem właścicielką znajdującego się na niej budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej jest J. K. Na terenie nieruchomości przeprowadzono roboty budowlane polegające na rozbudowie poddasza budynku oraz na wykonaniu garażu od strony frontowej istniejącego budynku, na którego dachu wykonano dodatkowo taras, poprzez wyłożenie go płytkami i montaż balustrad. Wysokość od poziomu terenu do górnej powierzchni tarasu to 1,12 m, wymiary tarasu to ok. 3,8 m x 6 m, wysokość balustrady – 1 m. Ww. garaż posiada wewnątrz wymiary 5,32 m x 3,08 m, wysokość 2,42 m. Do garażu prowadzi brama o wymiarach - szerokości 2,41 m i wysokości 2,02 m. Do pomieszczenia garażu prowadzi zjazd ograniczony murkiem oporowym, od początku zjazdu do zewnętrznej ściany garażu odległość wynosi 5,4 m. Roboty budowlane zakończono. J. K. oświadczyła, że to ona wykonała taras ok. 5 miesięcy temu (tj. w 2015 r.). PINB ustalił także, że rozbudowę poddasza i budowę garażu wykonali poprzednicy prawni J. K. (D. K.) i zakończono je ok. 1993 r. Strona nie przedłożyła pozwolenia na budowę ani zgłoszenia dotyczących garażu oraz tarasu.
Pismem z 29 X 2015 r. PINB wydzielił sprawę w zakresie rozbudowy poddasza budynku do odrębnego postępowania.
Postanowieniem z 3 XII 2015 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku o garaż wraz z tarasem i zobowiązał J. K. do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej. Żadna dokumentacja nie została jednak przedłożona.
Decyzją z dnia 9 IX 2016 r. (nr 2454/2016) PINB nakazał J. K. rozbiórkę garażu wraz z usytuowanym nad nim tarasem. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że jakkolwiek bryłę garażu wykonano do 1993 r., to jednak wykonacie ok. 2015 r. tarasu w obrębie dachu garażu oznaczało jego rozbudowę (zwiększenie kubatury), co implikowało konieczność oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych jako całości (garażu wraz z tarasem) w świetle przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji. PINB zaznaczył, że w sprawie nie wykonano postanowienia legalizacyjnego, a ponadto taras znajduje się w granicy z sąsiednią działką budowlaną, co sprzeczne jest z normami techniczno-budowlanymi nakazującymi zachowanie odległości co najmniej 1,5 m.
Decyzją z 10 III 2017 r. (nr 438/2017) DWINB, po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie DWINB decyzja rozbiórkowa była przedwczesna, bowiem PINB nie rozpatrzył wniosku o przedłużenie terminu wyznaczonego na przedłożenie dokumentacji legalizacyjnej.
W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB ustalił, że według stanu na dzień 26 VI 2018 r. zmienił się stan faktyczny, bowiem zdemontowano balustradę na garażu, pozostawiając zakotwione elementy metalowe montażowe.
Decyzją z dnia 14 XI 2018 r. (nr 2314/2018) PINB umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy budynku przy ul. [...] we W. o garaż wraz z tarasem. Wyjaśnił, że w związku z demontażem balustrady usunięto elementy stanowiące o przyroście kubatury budynku, a więc o jego rozbudowie o taras. Sam garaż wykonano zaś w latach 1990 – 1993, zatem znajdzie w tym przypadku zastosowanie art. 37 ustawy z 24 X 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 poz. 1333) – dalej jako "PB". Ponieważ przedmiotowa inwestycja nie narusza uwarunkowań planistycznych, jak również nie skutkuje niebezpieczeństwem dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie było podstaw do orzeczenia rozbiórki. PINB zasygnalizował także, że nie można wykluczyć, że inwestor uzyskał uprawnienie do budowy garażu w obecnym kształcie, jednak w świetle obowiązujących wówczas przepisów nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej budynku.
Decyzją z 22 III 2019 r. (nr 417/2019) DWINB, po rozpatrzeniu odwołania M. G. (właściciela sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), utrzymał decyzję PINB w mocy.
Wyrokiem tutejszego Sądu z 30 X 2019 r. (II SA/Wr 351/19), po rozpatrzeniu skargi M. G., uchylono decyzje organów obu instancji oraz postanowienie PINB z 3 XII 2015 r. wstrzymujące roboty budowlane oraz obligujące do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Sąd zaznaczył, że nie zostało jednoznacznie ustalone, czy roboty przy obiekcie garażowym były prowadzone po 1994 r. i czy taras był wykonany łącznie z garażem, czy też powstał później. Ma to zaś istotne znaczenie dla oceny prawnej wykonanych robót. Nadto Sąd zaznaczył, że sama konieczność wykonania przy obiekcie dodatkowych robót wykończeniowych niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie sprzeciwia się uznaniu robót budowlanych za zakończone. Zaznaczono też, że organy nie powinny formułować zwrotów przypuszczających odnośnie do kwestii wydania pozwolenia na budowę garażu.
W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB przeprowadził dodatkowe dowody z dokumentów, zdjęć i zeznań świadków przesłuchanych w toku rozprawy w dnia 27 I 2022 r. (przesłuchano: A. K., M. N., B. D.). W trakcie toczącego się postępowania M. G. złożył wniosek o przesłuchanie dodatkowych świadków w sprawie, jednak PINB postanowieniem z dniu 21 III 2022 r. (nr 595/2022) odmówił przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków: G. M., K. C., B. K., M. G.(1), A. K.(1), D. K.(1) oraz stron postępowania D. K. i M. G.
W dniu 29 III 2022 r. PINB wydał decyzję częściową (nr 664/2022) umarzającą postępowanie w przedmiocie rozbudowy budynku o garaż wraz z tarasem w części dotyczącej garażu.
W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że w uwzględniając zebrany materiał dowodowy uznać należało, że budowę garażu zakończono w latach 1992 – 1993 i wykonano w oparciu o pozwolenie na budowę. W 1994-1995 r. dach garażu zaczęto dodatkowo użytkować jako taras. Jakkolwiek strony nie dysponują decyzją udzielającą pozwolenia na budowę garażu to fakt jej wydania wynika z zeznań A. K. (byłego męża D. K.) oraz z wyjaśnień D. K. Pośrednio potwierdza to fakt zachowania się pozwolenia na roboty budowlane w obrębie poddasza (decyzja Wydziału Urbanistyki nr 582-II/90 z dnia 25 V 1990 r. udzielająca D. K. pozwolenia na adaptację strychu na pomieszczenia mieszkalne) oraz okoliczność, że ówczesne przepisy prawa nie obligowały właściciela budynku do przechowywania dokumentacji technicznej dotyczącej budynku (organ administracji miał zaś obowiązek przechowywać dokumentację przez 5 lat). Sam brak dokumentów nie pozwala przyjąć, że inwestor nie dysponował stosownym pozwoleniem. Nie można też obciążać inwestora faktem braku stosownej dokumentacji w archiwum organu. PINB zaznaczył również, że roboty budowalne dotyczące garażu nie kolidowały z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. W chwili ich wykonania obowiązywała uchwała Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] III 1990 r. w sprawie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla S., przewidująca mieszkaniową funkcję nieruchomości, co nie kolidowało z możliwością rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż. Obecnie zaś brak jest planu miejscowego. Nie ma również – w ocenie PINB – podstaw do kwestionowania prawidłowości wykonania garażu pod kątem obowiązujących w latach 1990-1993 r. przepisów techniczno-budowanych.
DWINB, po rozpatrzeniu odwołania M. G., decyzją z dnia 26 V2022 r. (nr 558/2022) utrzymał w mocy decyzję PINB.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, DWINB zgodził się z oceną dowodową i prawną sprawy dokonaną przez PINB. Roboty budowlane polegające na wykonaniu tarasu przy ul. [...] we W. na stropodachu wcześniej zrealizowanego garażu zostały wykonane po jego wykonaniu w latach 1990-1993, stropodach jako taras zaczął być użytkowany ok. 1994-1995 r. Podkreślił, że w świetle przeprowadzonych dowodów nie można przyjąć, że garaż został wykonany w warunkach braku pozwolenia na budowę. Świadek A. K. wyjaśnił, że uczestniczył w całym procesie budowlanym związanym z wykonaniem garażu oraz dokonaną adaptacją strychu i lukarnami, zaś składając wniosek o pozwolenie na adaptację strychu i wykonanie lukarn, składano też wniosek o pozwolenie na budowę garażu. Biorąc pod uwagę, że roboty budowlane związane z wykonaniem garażu oraz adaptacji strychu z lukarnami wykonywano w tym samym czasie, co potwierdzają również zeznania świadków w tym postępowaniu, za wiarygodne należało uznać, że wykonany garaż nie jest samowolą budowlaną. Uzyskane pozwolenie związane z adaptacją strychu i wykonaniem lukarn wskazuje na to, że inwestor działał legalnie w stosunku do wykonania tej inwestycji, nielogiczne byłoby inne działanie w zakresie wykonania garażu. W takich okolicznościach faktycznych, mając na uwadze zebrane materiały dowodowe należało uznać, że garaż nie jest samowolą budowlaną. DWINB stwierdził również, że rozbudowa budynku mieszkalnego o garaż nie naruszała obowiązujących przepisów Prawa budowalnego z 1974 r., aktualnie obowiązującego prawa budowlanego oraz ówczesnych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 VII 1980 r.). Przedmiotowa rozbudowa o garaż była zgodna z przepisami zagospodarowania przestrzennego, pomimo, iż aktualnie nie ma dla terenu przy ul. [...] we W. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to obowiązywał on w dacie wykonania garażu, był to plan przyjęty uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] III 1990 r., który przewidywał możliwość pozostawienia bez zmian aktualnie istniejących garaży, ale też nie odnosił się do nowo wybudowanych, w związku z czym nie można przyjąć, iż taka budowa nie była dozwolona, w szczególności, że teren przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną i jednorodzinną a garaż stanowi uzupełnienie takiego rodzaju zabudowy. Równocześnie jak wynika z protokołów z oględzin zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, zebranej dokumentacji zdjęciowej i mając na uwadze okres, w jakim przedmiotowy garaż jest użytkowany tj. ok. 30 lat, nie wykazuje on żadnych cech, które świadczyłyby o tym, że stwarza jakiekolwiek zagrożenie, czy też niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub w jakikolwiek sposób pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Ponadto żadna okoliczność nie wskazuje na to, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano w sposób niezgodny z przepisami, dlatego też niezasadnym było nakładanie nakazów związanych z koniecznością wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia tego garażu do stanu zgodnego z prawem. Powyższe okoliczności wykluczały możliwość zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisów art. 50-51 PB, a biorąc pod uwagę, że udowodniono brak przesłanek do zastosowania art. 48 PB, to przedmiotowe postępowanie w części dotyczącej garażu należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 kpa.
Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB wyjaśnił, że budowa garażu nie była budową ciągłą, co potwierdzać ma zebrany materiał dowodowy tj. zeznania świadków wskazujące na zakończenie robót w 1993 r. Biorąc pod uwagę wskazania Sądu w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 351/19, ustalenie, że garaż w całości wykonano przed 1995 r. - tj. znajdował się w stanie umożliwiającym jego użytkowanie - wyklucza możliwość twierdzenia, że samowola budowlana trwała. Czynności związane ze stropodachem tego garażu wykonano oddzielnie w ramach innego zamierzenia inwestycyjnego, część z nich jak ustawianie rzeczy na jego powierzchni czy częściowe stawianie płotków ochronnych i użytkowanie tego jako tarasu jak i wykonane w latach 2014-2015 przez J. K. (ówczesną właścicielkę nieruchomości) roboty budowlane świadczyły o wykonaniu i użytkowaniu stropodachu jako tarasu i służącymi temu, żeby ta część obiektu była w ten sposób użytkowana (wykonanie pełnych balustrad i podłogi z płytek). Równocześnie w sprawie nie udowodniono samowoli budowlanej, w związku z powyższym nie można było zastosować przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe nie sposób dowodzić, że użytkowanie stropodachu garażu jako tarasu mogłoby świadczyć o wykonaniu samowoli budowlanej. Również przesłuchanie kolejnych świadków nie zmieniłoby okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie biorąc pod uwagę spójność zebranego materiału dowodowego, w tym zeznania świadków, od których również odwołujący się mógł uzyskać wyjaśnienia. W ocenie DWINB organ nie ma obowiązku kontynuowania postępowania dowodowego, jeśli przeprowadzone dotychczas dowody pozwalają na ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Skargę na powyższą decyzję wniósł M. G., żądając uchylenia decyzji DWINB jak i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy łącznie ze sprawą dotyczącą tarasu.
W skardze zarzucono naruszenie:
1) art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, która zapadła w oparciu o dowolną, powierzchowną, wbrew zasadom doświadczenia życiowego ocenę zebranego materiału dowodowego, w postaci zgromadzonej dokumentacji, przesłuchania świadków: M. N., B. D., A. K. oraz oświadczeń A. K. i D. K., prowadzącą do ustalenia, że zamierzeniem inwestorskim D. K. była jedynie budowa garażu, nie zaś garażu z tarasem, gdy tymczasem prawidłowa, logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym ocena materiału dowodowego prowadzić powinna do ustaleń, że zamierzeniem inwestorskim objęta była budowa, bez wydanego pozwolenia, garażu wraz z tarasem, o czym świadczy przede wszystkim sposób korzystania ze stropodachu garażu, podawany przez świadków M. N. i B. D., znajdujący odzwierciedlenie w fotografiach przedłożonych przez M. N., ukazujących stan faktyczny sprzeczny z zeznaniami świadka A. K., który, pomimo że mieszkał na przedmiotowej nieruchomości do 2013 r., wskazywał, że stropodach nie pełnił funkcji tarasu, a nadto do ustalenia, że inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę garażu wraz z tarasem, i w konsekwencji do zastosowania do garażu i tarasu jednej procedury zmierzającej do ich rozbiórki,
2) art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, który niewłaściwie zastosował pierwszy z wymienionych przepisów i przyjął, że brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, gdy tymczasem z okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków, jak i dokumentacji przesłanej przez Urząd Miejski Wrocławia, jednoznacznie wynika, że przedmiotową część budynku wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę, wobec czego istniał przedmiot postępowania w postaci samowoli budowlanej,
3) art. 78 § 1 i § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, w sytuacji gdy organ ten odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków: G. M., K. C., M. G.(1), B. K., A. K.(1), D. K.(1) oraz stron - D. K. i M. G. na okoliczności wskazane we wnioskach dowodowych skarżącego, gdy tymczasem przedmiotem tego dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, niestwierdzone innymi dowodami,
4) art. 136 § 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie przez DWINB uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie zeznań świadków: G. M., K. C., M. G.(1), B. K., A. K.(1), D. K.(1) oraz stron - D. K., M. G. na okoliczności wskazane we wnioskach dowodowych skarżącego i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdy tymczasem organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego,
5) przepisu art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania przez DWINB z uchybieniem podstawowej zasadzie postępowania administracyjnego, tj. zasadzie przekonywania - wyjaśnienia zasadności przesłanek - wyrażającym się w lakonicznym odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej do zarzutów skarżącego postawionych w odwołaniu;
6) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 a contrario PB w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 IX 2020 r. poprzez jego niezastosowanie będące konsekwencją przyjęcia, że zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 X 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), gdy tymczasem realizacja inwestycji w postaci budowy garażu wraz z tarasem była budową ciągłą rozpoczętą pod rządami ustawy z dnia 24 X 1974 roku, kontynuowaną następnie pod rządami PB, a zatem niezakończoną przed dniem wejścia w życie PB, wobec czego zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 PB.
W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty. Podkreślono w szczególności, że rozbudowa budynku mieszkalnego o garaż wraz z tarasem stanowiła jedną inwestycję, rozpoczętą około 1991/1992 r i trwającą z przerwami aż do 2015 r., kiedy to taras na dachu garażu ogrodzono balustradą i wykafelkowano. Organy miały więc obowiązek zastosować art. 48 PB z pominięciem art. 103 ust. 2 PB, bowiem nie można przedmiotowej inwestycji traktować jako zakończonej przed 1995 r. Powołano się przy tym na zeznania B. D. oraz M. N. (wraz z przedłożoną przez niego dokumentacją zdjęciową), które - zdaniem skarżącego – potwierdzają jednoznacznie, że stropodach garażu od początku był użytkowany jako taras, wykonano wraz z garażem schody prowadzące na dach, zaś na przełomie 1994 - 1995 r. na dachu pojawiła się częściowa balustrada, której stan następnie ulegał zmianie, pojawiały się nowe elementy i doraźne zabezpieczenia. W ocenie skarżącego nie ma też jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że roboty dotyczące wykonania garażu oraz tarasu mogły być prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę. Sugerujące tę okoliczność zeznania A. K. (oraz wyjaśnienia strony D. K.) są bowiem niewiarygodne i niepoparte jakimkolwiek innym dowodem. Nie ma podstaw do uznania, że zostałoby wydane pozwolenie na rozbudowę domu o garaż z tarasem w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Nie ma też podstaw do formułowania hipotez, że pozwolenie na budowę mogło zaginąć, skoro zachowało się wydane w tamtym czasie pozwolenie dotyczące poddasza budynku (decyzja Wydziału Urbanistyki nr 582-II/90 z dnia 25 V 1990 r. udzielająca D. K. pozwolenia na adaptację strychu na pomieszczenia mieszkalne). W ocenie skarżącego istotne jest, że przedmiotowy garaż wraz z tarasem znajduje się tuż przy granicy z działką sąsiednią, co rodzi daleko idące wątpliwości, czy na taką inwestycję, o takich parametrach, inwestorka mogłaby - nawet czysto hipotetycznie, mając na uwadze obowiązujące wówczas przepisy - uzyskać pozwolenie na budowę. Tej okoliczności organy nie poddały jakiejkolwiek analizie, pomimo daleko idących wątpliwości. Nieuprawnione też było nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego, mimo że zmierzały one do wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego okoliczności istotnych dla sprawy.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i jej oddalenie.
Skarżący pismem z dnia 19 XII 2022 r. wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Pismem procesowym z 26 I 2023 r. uczestniczka postępowania D. K. wniosła o oddalenie skargi. Zaznaczyła m.in., że wobec problemów z nieustającymi postępowaniami będącymi następstwem działań skarżącego, jej córka J. K. (właścicielka domu w latach 2013-2020) zwróciła jej nieruchomość i wyprowadziła się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzję należy uznać za przedwczesną.
W okolicznościach niniejszej sprawy istotna jest data zakończenia inwestycji w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż. Jak bowiem wynika z art. 103 ust. 2 PB, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy [tj. przed 1 I 1995 r.] lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe [tj. przepisy ustawy z dnia 24 X 1974 r. Prawo budowlane - Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.].
Jak wynika z materiału dowodowego, garaż wykonano przed dniem 1 stycznia 1995 r. Organy, stosownie do wskazań wydanego w sprawie wyroku, uzupełniły w tym zakresie postępowanie dowodowe, które w sposób jednoznaczny wskazało, że garaż wykonano do 1993 r. Wskazują na to nie tylko wyjaśnienia strony D. K. (dalej jako "inwestorka") ale również zeznania wszystkich przesłuchanych w sprawie świadków (G. M., J. P., K. C., A. K., M. N., B. D., akta PINB, k. 32-34, 109). W takich warunkach nie ma podstaw do uznania, że roboty budowalne dotyczące garażu kontynuowane były w 1995 r. czy w latach następnych.
Wbrew twierdzeniom skargi, nie można przyjąć, że po 1994 r. rozbudowa budynku mieszkaniowego o garaż była kontynuowana w związku z wykonywaniem tarasu w obrębie dachu garażu. Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę na oceny prawne wyrażone w poprzednim wyroku, gdzie Sąd podkreślił, że za obiekt, którego budowa została zakończona uważa się obiekt całkowicie wykończony jak i obiekt nieukończony lub jego część wybudowaną pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przy którym po 1 I 1995 r. nie prowadzono żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zasadnicze znaczenie ma bowiem przesądzenie, że stan określonego obiektu pozwala na jego normalną, nawet w części, eksploatację i użytkowanie.
Nawet więc, gdyby przyjąć, że intencją inwestorki było od samego początku wykonanie garażu wraz z tarasem, to późniejsze wykonanie tarasu powinno być traktowane jako odrębna inwestycja, nie zaś jako zakończenie budowy garażu. Wykonanie tarasu stanowi odrębną inwestycję zarówno pod względem technicznym jak i funkcjonalnym. Nie wiąże się ona w jakikolwiek sposób z realizacją garażowego przeznaczenia wykonanej rozbudowy, ale wprowadza dodatkową funkcjonalność, umożliwiając wykorzystywanie stropodachu garażu na cele tarasu. Cele garażowe rozbudowy mogą być realizowane niezależnie od istnienia tarasu, dlatego też nie ma podstaw by przyjmować, że rozbudowa budynku mieszkalnego o garaż była kontynuowana po 1994 r. Trafnie stwierdziły organy, że roboty dotyczące wykonania tarasu należy ocenić odrębnie. Jest to tym bardziej uzasadnione, że na chwilę obecną w zakresie tarasu ocenie mogą podlegać wyłącznie roboty wykonane w latach 2014-2015, a polegające na wykonaniu utwardzenia dachu garażu za pomocą płytek wraz z zakotwionymi elementami metalowymi służącymi zamontowaniu balustrad. Na chwilę obecną istnieje bowiem wyłącznie taras w wyżej opisanym kształcie i tylko to może podlegać ocenie. Przeprowadzone po wydaniu wyroku dodatkowe dowody wskazują wprawdzie, że jeszcze przed 1995 r. inwestorka mogła w obrębie dachu garażu zastosować jakieś tymczasowe zabezpieczenia a nawet fragmentaryczną barierkę zabezpieczającą (zob. zeznania M. N. i B. D.). Fakt ten jednak nie podważa tezy o odrębności inwestycji dotyczącej aktualnie istniejącego tarasu, którą zrealizowano przecież w latach 2014-2015. Nawet więc ewentualne przeprowadzenie przez PINB dowodów z zeznań dodatkowych świadków, zawnioskowanych przez skarżącego, na okoliczność wykazania, że zamiarem inwestorki od początku była realizacja garażu wraz z tarasem, nie mogła prowadzić do wniosku, że inwestycja polegająca na wykonaniu garażu została zakończona dopiero w 2015 r. W tym roku zakończono bowiem inwestycję rozpoczętą rok wcześniej, której celem było wykonanie tarasu w obecnym kształcie (pomijając zdemontowane w toku postępowania nadzorczego balustrady), zaś osobą, która zrealizowała tę inwestycję, była ówczesna właścicielka nieruchomości – J. K.
Zgodzić się natomiast trzeba z argumentacją skargi kwestionującą ustalenia organów przyjmujące, że rozbudowę budynku mieszkaniowego o garaż wykonano na podstawie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju ustalenia nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organy powołały się w tym zakresie na wyjaśnienia inwestorki oraz zeznania A. K. (byłego męża inwestorki, który uczestniczył w procesie budowlanym). Inwestorka oświadczyła, że pozwolenie na budowę garażu mógł uzyskać A. K. i mogło ono zaginąć w czasie powodzi w 1997 r. (akta PINB, k. 76). A. K. zeznał zaś, że złożył wniosek o rozbudowę budynku w obrębie strychu, a później wniosek dotyczący wzniesienia garażu, ale nie pamięta czy wydawano pozwolenie na jego budowę (akta PINB, k. 109v). Tego rodzaju zeznania nie są wystarczające do przyjęcia, że inwestorka działała na podstawie pozwolenia na budowę. Skoro jedyny świadek mający potwierdzić tę okoliczność tak naprawdę "nie pamięta" czy wydane zostało pozwolenie budowalne dotyczące garażu, to organy nie miały żadnych podstaw uznać, że takie pozwolenie wydano. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że inwestorka uzyskała w tamtym czasie pozwolenie na roboty budowlane dotyczące strychu budynku. Przyjętemu przez DWINB wnioskowaniu, w myśl którego, skoro uzyskano pozwolenie dotyczące strychu, to zapewne uzyskano też pozwolenie dotyczące garażu, można z powodzeniem przeciwstawiać wnioskowanie odmienne. Skoro bowiem uzyskano pozwolenie ograniczone wyłącznie do robót budowlanych dotyczących strychu, to a contrario nie uzyskano pozwolenia na inne roboty budowlane. Sąd zwraca uwagę, że z niekwestionowanych ustaleń dowodowych wynika, że w tym samym czasie prowadzono roboty budowlane dotyczące zarówno strychu jak i garażu. W takich warunkach należałoby raczej oczekiwać uzyskania jednego pozwolenia budowlanego obejmującego wszystkie planowane roboty, nie zaś dwóch odrębnych pozwoleń, co sugeruje inwestorka i co przyjęły organy. Nie może też stanowić przesądzającego argumentu to, że do 1995 r. właściciele budynków nie mieli obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej, zaś organy administracji miały obowiązek przechowywać akta spraw przez 5 lat. Z tego rodzaju stanu prawnego nie sposób bowiem wyprowadzać wniosków dowodowych odnośnie do tego, czy in concreto inwestor posiadał pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych. Zresztą, jak trafnie zauważono w skardze, skoro inwestorka zachowała pozwolenie na roboty budowalne dotyczące strychu, to z dużą dozą prawdopodobieństwa zachowałaby także pozwolenie dotyczące garażu, gdyby takie posiadała.
W konsekwencji stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja narusza art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna ocena materiału dowodowego polegająca na przyjęciu, że inwestorka uzyskała pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego o garaż, przyczyniła się w konsekwencji do przyjęcia błędnej podstawy materialnoprawnej prowadzonego postępowania, tj. art. 50 – 51 PB. Tymczasem budowa w tym zakresie miała charakter samowolny i wykonywana była bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Oczywiście sam brak po stronie inwestorki pozwolenia na rozbudowę budynku o garaż (tzw. samowola formalna) nie przesądza o konieczności wydania nakazu jego rozbiórki z art. 48 ust. 1 PB. Jak już wyżej wyjaśniono, materiał dowodowy wskazuje, że rozbudowa budynku o garaż zakończona została przed 1995 r., tak więc zastosowanie znajdzie art. 103 ust. 2 PB odsyłający z kolei do "przepisów dotychczasowych", a więc ustawy z dnia 24 X 1974 r. Prawo budowlane – dalej jako "pb".
Zgodnie z art. 37 ust. 1 pb w zw. z art. 103 ust. 2 PB, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy nakaz rozbiórki garażu byłby usprawiedliwiony wyłącznie w przypadku, gdyby stwierdzono wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pb. Obowiązkiem organów było więc przeprowadzenie analizy wykonanych robót pod kątem zgodności z przeznaczeniem wynikającym z przepisów o planowaniu przestrzennym, a także przepisami mającymi na celu zapewnienie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz zapewnienie właściwych warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym drugim przypadku chodzi w istocie o ocenę zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi. Jak bowiem wynika z art. 40 pb, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W orzecznictwie wyrażano już trafne stanowisko, że w wypadku samowoli budowlanej norma art. 37 ust. 1 pkt 2 pb znajdzie zastosowanie wówczas, gdy brak jest możliwości legalizacji samowoli, poprzez nakazanie określonych zmian i przeróbek w samowolnie wniesionym obiekcie (zob. wyrok NSA z 15 XI 2007 r., II OSK 531/06 – publ. CBOSA).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzono, że zasadniczo podstawą ocen w zakresie zgodności samowolnych robót budowlanych zakończonych przed 1995 r. powinny być przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz warunki techniczno – budowlane obowiązujące w chwili orzekania w przedmiocie legalizacji. Jeśli jednak zachodzi niezgodność robót z tak określonymi przepisami, należy dodatkowo ocenić samowolne roboty pod kątem zgodności z przepisami obowiązującymi w chwili wykonania tych robót. W konsekwencji przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 pb w zw. z art. 103 ust. 2 PB są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (zob. motywy uchwały NSA z 16 XII 2013 r., II OPS 2/13 – publ. CBOSA). Ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 i ust. 2 pb winna być dokonywana z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu, chyba że stan prawny w zakresie przesłanek wskazanych w punkcie 1 i 2 ustępu 1 oraz w ustępie 2 art. 37 pb obowiązujący w dacie orzekania przez organy jest korzystniejszy dla inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej (wyrok NSA z 26 VII 2007 r., II OSK 1094/06 – publ. CBOSA).
Analizując zaskarżoną decyzję DWINB pod kątem wyżej określonych wymagań, należy stwierdzić, że niewątpliwie trafnie stwierdzono, że aktualnie nie obowiązuje dla terenu działki nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo też oceniono zgodność wykonania garażu z mieszkaniowym przeznaczeniem terenu (symbol [...]MN), przyjętym w obowiązującej w chwili wykonania robót uchwale Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] III 1990 r. w sprawie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla S. – dalej "MPZP" (akta PINB, k. 39). W szczególności zgodzić się należy ze sformułowaną przez DWINB oceną, że przyjęte w MPZP mieszkaniowe przeznaczenie terenu nie koliduje z możliwością budowy garażu. Funkcja garażu stanowi element współtowarzyszący zabudowie mieszkaniowej i nierzadko jest niezbędna do jej prawidłowej realizacji. Tak samo rację ma DWINB stwierdzając, że zapis w MPZP przewidujący, że "istniejące zespoły garaży pozostawia się bez zmian" nie oznacza zakazu realizacji nowych garaży. Nie ma więc podstaw do uznania, że wystąpiła tu przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 pb w postaci braku przeznaczenia terenu pod zabudowę albo przeznaczania go pod zabudowę innego rodzaju.
Nie można natomiast zaakceptować zaskarżonej decyzji w zakresie ocen dotyczących przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 pb. W tej kwestii DWINB ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że przedmiotowy garaż nie wykazuje żadnych cech, które świadczyłyby o tym, że stwarza on jakiekolwiek zagrożenie, czy też niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Ponadto – zdaniem DWINB - żadna okoliczność nie wskazuje na to, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano w sposób niezgodny z przepisami, dlatego też niezasadnym jest nakładanie nakazów związanych z koniecznością wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia tego garażu do stanu zgodnego z prawem.
Sąd zwraca uwagę, że powyższa teza nie została poprzedzona jakąkolwiek analizą stanu prawnego i faktycznego chociażby w zakresie wymagań dotyczących obiektów garażowych (zob. dział 5 rozdz. 4 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 VII 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki). Należy podkreślić, że przepisy techniczne dotyczące sposobu wykonywania robót budowlanych z istoty mają na względzie właśnie ochronę dóbr wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 pb. W żaden sposób nie odniesiono się również do podnoszonej przez skarżącego kwestii wykonania garażu w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Rację ma więc skarżący podnosząc, że kwestionowana decyzja w istocie nie zawiera rozważań dotyczących zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami dotyczącymi sposobu ich wykonania. Taki stan rzeczy narusza wynikający z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa obowiązek rozpatrzenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a w konsekwencji czyni przedwczesnym konkluzję, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do nałożenia na inwestorkę jakichkolwiek obowiązków.
W konsekwencji Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji DWINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa.
Rozpatrując sprawę ponownie należy uzupełnić motywy decyzji w zakresie pozwalającym ocenić rozbudowę budynku mieszkalnego o garaż pod kątem przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 pb. Tylko pod tym warunkiem będzie możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę, że w prowadzonym postępowaniu może być wydana: decyzja stwierdzająca brak podstaw do nałożenia na inwestorkę jakichkolwiek obowiązków; decyzja z art. 40 pb nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek; w ostateczności decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części. DWINB rozstrzygnie przy tym we własnym zakresie, czy zebrany dotychczas materiał dowodowy jest wystarczający do przeprowadzenia takiej oceny, czy też konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w znacznej części, co będzie implikowało konieczność wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 997 zł, na które składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).