II SA/WR 52/24

II SA/Wr 52/24 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi K[...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia 28 sierpnia 2014 r. Nr LXX/422/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi C., J. M., N. O., O.1, O.2 postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z 19 grudnia 2023 r. K. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: strona skarżąca, skarżąca spółka) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę na uchwałę Rady Gminy O. z [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi C., J., N., O., O.(1), O.(2). W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca spółka jest dzierżawcą nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym planem oraz prowadzi działalność w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, handlu energią elektryczną, a także robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków i robót związanych z budową obiektów inżynierii lądowej i wodnej. Na terenach objętych planem skarżąca spółka zamierza wybudować farmę wiatrową. Jednocześnie do skargi załączono wybrane kopie umów dzierżawy nieruchomości gruntowych (co jednocześnie podkreślono w skardze).
W odpowiedzi na skargę Rady Gminy O. wniosła o jej oddalenie.
Wezwaniem z 11 marca 2024 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej spółki do nadesłania dokumentu, z którego wynika tytuł prawnorzeczowy do działki lub działek stanowiących własność, współwłasność lub będących w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, z którego strona skarżąca wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia uchwały.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że zgodnie z orzecznictwem NSA interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego nie musi być wywodzony wyłącznie z własności, użytkowania wieczystego czy innych tytułów prawnorzeczowych do działek. Na poparcie twierdzeń powołano wyrok NSA z 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10 oraz postanowienie NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2400/21. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej dołączył do odpowiedzi na wezwanie kopie 11 umów dzierżawy zawartych przez skarżącą spółkę w 2008 r. oraz 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.
U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że skarżąca spółka w niniejszej sprawie wywodzi swoją legitymację z zawartych umów dzierżawy nieruchomości gruntowych. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego skarżących trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, publ. CBOSA). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09 publ. CBOSA).
Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z 3 września 2004 r. OSK 476/04, publ. CBOSA). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.
W okolicznościach sprawy skarżąca spółka zakwestionowała uchwałę Rady Gminy O. z [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi C., J., N., O., O.(1), O.(2).
Jak wynika z załączonych do skargi oraz pisma pełnomocnika strony skarżącej z 26 marca 2024 r. dokumentów skarżąca spółka jest wyłącznie dzierżawcą nieruchomości położonych na terenach objętych zaskarżonym planem miejscowym. Zdaniem Sądu, co do zasady dzierżawca nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego wywodzącego się z mocy prawa cywilnego, poza szczególnymi przypadkami (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 805/19, publ. CBOSA). Wprawdzie umowa dzierżawy uprawnia dzierżawcę do władania dzierżawioną nieruchomością, jednakże nie powoduje skutków o charakterze rzeczowym, które stanowiłyby o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego, chronionego na podstawie art. 101 u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1335/07, publ. CBOSA). W związku z tym wykazywany przez skarżącą spółkę interes nie ma charakteru prawnego, a przybiera jedynie postać interesu faktycznego. Podkreślenia wymaga również, że w skardze skarżąca spółka podnosi, iż planuje na terenie objętym planem budowę farmy wiatrowej. Świadczy to zatem o tym, że interes spółki ma w tym ujęciu charakter hipotetyczny, przyszłościowy.
Przechodząc do argumentacji strony skarżącej, zgodnie z którą w związku z ograniczeniem mocy elektrowni wiatrowych do 3,5 MW nastąpiło ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej wskazać trzeba, że w przypadku, gdy postanowienia planu miejscowego niweczą np. określony w umowie dzierżawy sposób używania i pobierania pożytków przez dzierżawcę, to wówczas nie dzierżawca – którego uprawnienia wynikają z umowy – ale właściciel może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego kwestionując naruszenie przysługującego mu prawa własności w ten sposób, że nie może dalej wydzierżawiać swojej nieruchomości zgodnie ze swoja wolą. Oczywiście tak wniesiona skarga przez właściciela nie musi odnieść skutku w postaci unieważnienia części lub całości planu miejscowego, ale będzie skargą dopuszczalną, jeżeli właściciel będzie powoływał się na ograniczenie w dotychczas wykonywanym przez siebie prawie własności.
Sąd dostrzega jednocześnie, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na sytuacje wyjątkowe, w których nie tylko stosunek prawnorzeczowy stanowi podstawę do skutecznego podnoszenia naruszenia interesu prawnego (zob: wyrok NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 522/10, postanowienie NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 2400/21, publ. CBOSA). Przywołane orzeczenia dotyczą jednak przypadków, w których skarżący – jak wynika z dostępnych uzasadnień – pozostawali w stosunkach dzierżawnych z gminami. W takim układzie może powstać szczególna potrzeba weryfikacji, czy plan miejscowy, sporządzany i uchwalany przez organy gminy, nie stanowi np. instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nie nakłada ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Podobnych wyjątkowych okoliczności Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie.
W świetle dotychczasowych rozważań, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka nie była legitymowana do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, według art. 101 ust. 1 u.s.g.
Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia.
Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.
O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.