II SA/Wr 516/03

II SA/Wr 516/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Wiatkowska-Ilków
Symbol z opisem
603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
art. 150, art. 114 ust. 1 lit. b
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. g
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska - Ilków Asesor WSA – Ewa Kamieniecka Protokolant Magdalena Domańska – Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kat. B I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego J. R. kwotę 20 złotych (dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
W dniu [...] r. Starosta L. na podstawie art. 114 ust. l pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.) i § 16 ust. l i 2 pkt l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 200 1 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681) w związku z wnioskiem o wymianę prawa jazdy z dnia [...] r. wydał decyzję Nr [...], którą postanowił:
1. skierować J. R. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami kat. B w zakresie egzaminu teoretycznego i praktycznego,
2. zatrzymać J. R. prawo jazdy kat. B nr [...] wydane dnia [...] r. na druku serii [...] przez Urząd Miejski w L., do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 114 ust. l pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.) kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający l rok.
W niniejszej sprawie J. R. na mocy prawomocnego orzeczenia Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w L. nr rej. [...] z dnia [...] r. w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. posiadał zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych i niemechanicznych w strefie lądowej ([...] lata). Składając w dniu [...] r. wniosek o wymianę dokumentu J. R. wyraził zdaniem tego organu wolę przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, co w przypadku w/w kierującego oznacza w świetle obowiązujących przepisów prawa konieczność poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W związku z tym zdaniem organu I instancji J. R. kwalifikuje się do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami kat. B w zakresie egzaminu teoretycznego i praktycznego oraz zatrzymania prawa jazdy.
Mając powyższe na uwadze organ I instancji orzekł jak w wydanej decyzji.
J. R. złożył odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podał, że prawo jazdy miał zatrzymane w okresie od [...] r. do [...] r. W [...] r. złożył właściwe dokumenty i prawo jazdy zostało mu zwrócone.
W dniu [...] r. złożył dokumenty w celu ustawowej wymiany prawa jazdy. Wniosek oraz właściwe dokumenty zostały przyjęte bez zastrzeżeń.
W dniu [...] r. na wezwanie Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w L. odwołujący się zgłosił się do tegoż Wydziału w celu sprawdzenia daty wydania prawa jazdy. Po okazaniu dokumentu zostało ono skradzione pod pozorem braku w teczce dokumentów. Dodał, że interweniował w tej sprawie u Naczelnik Wydziału, lecz bezskutecznie. Oświadczył, że nie wyraził woli przywrócenia uprawnień, ponieważ takie uprawnienia posiadał od około trzech lat.
Uzasadnienie zatrzymania uprawnień nie znajduje w ocenie odwołującego się oparcia w faktach, ponieważ dokument prawa jazdy wydany został w [...] r. i w roku bieżącym, tj. [...], nie miał konieczności go wymieniać. O kradzieży prawa jazdy powiadomił Prokuraturę Rejonową w L., w której toczy się obecnie postępowanie dowodowe.
W tej sytuacji w jego ocenie przedstawione w decyzji organu I instancji zarzuty są bezzasadne.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § l pkt 2 kpa wydało decyzję Nr [...], którą uchyliło decyzję organu I instancji w całości i odmówiło wydania prawa jazdy kategorii B.
W uzasadnieniu podało, że w dniu [...] r. J. R. złożył w Wydziale Komunikacji Starostwa Powiatowego w L. wniosek o wymianę prawa jazdy na podstawie art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz.602 ze zm.).
Na skutek wniosku strony Starosta Powiatu L. w dniu [...] r. podjął decyzję w trybie art. 114 ust. l pkt 2 lit. b cyt. ustawy o skierowaniu J. R. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz o zatrzymaniu do tego czasu prawa jazdy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że strona w okresie od dnia [...] r. do [...] r. na mocy prawomocnego orzeczenia Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w L. pozbawiona była uprawnień do kierowania pojazdami. Stwierdził ponadto, że składając wniosek o wymianę dokumentu strona wyraziła wolę przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, co oznaczało konieczność poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W związku z powyższym organ I instancji postanowił skierować J. R. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i do czasu wykazania się ich posiadaniem, zatrzymać prawo jazdy.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona w dniu [...] r. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że wniosek złożyła w celu wymiany prawa jazdy, a nie wyrażenia woli przywrócenia uprawnień. Pracownikowi Wydziału Komunikacji zarzuciła kradzież jego dokumentu prawa jazdy i poinformowała, że o powyższym incydencie zawiadomiła Prokuraturę Rejonową w L..
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zważyło co następuje.
Zgodnie z § 2 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy (Dz. U. Nr 69, poz.640 ze zm.) wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym - wymiany praw jazdy dokonuje się na wniosek osoby uprawnionej do kierowania pojazdami. W ramach tego postępowania i zgodnie z § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia organ obowiązany jest do stosowania zasad i trybu postępowania określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z § 7 ust. l tego rozporządzenia organ przeprowadza weryfikację dokumentów obejmującą między innymi sprawdzenie :
1. poprawności ich wypełnienia oraz kompletności,
2. zgodności danych z ujętymi w dokumencie tożsamości osoby,
3. zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi
w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów.
Stosownie do wskazanych przepisów Starosta Powiatu L. dokonał weryfikacji dokumentów, w wyniku której stwierdził, że w dokumentach kierowcy znajduje się wiele orzeczeń Kolegium ds. Wykroczeń, które orzekały wobec J. R. zakaz prowadzenia pojazdów na okres każdorazowo przekraczający l rok., w tym ostatnio orzeczony zakaz na okres od [...] r. do [...] r. Po odbyciu ostatnio zasądzonej kary J. R. nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, pomimo iż obowiązek taki posiadał. Wynikał on z art. 114 ust. l pkt 2 lit.a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdami cofniętego na okres przekraczający l rok lub w związku z utratą kwalifikacji.
W związku z tym, że przeprowadzona weryfikacja dokumentów wypadła negatywnie organ obowiązany był zgodnie z § 7 ust. l pkt 4a rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. odmówić wydania prawa jazdy. Tymczasem Starosta postanowił skierować wnioskodawcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i do czasu wykazania się ich posiadaniem zatrzymać prawo jazdy. Stoi to zdaniem organu odwoławczego w oczywistej sprzeczności ze wskazanymi wyżej unormowaniami prawnymi.
Skład orzekający Kolegium zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie wymiany prawa jazdy, w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i w sprawie zatrzymania prawa jazdy to odrębne i niezależne od siebie postępowania wynikające z różnych stanów faktycznych i prawnych. Aby jednak je skutecznie wszcząć, prowadzić i zakończyć muszą być dokonane przez organ administracji odpowiednie czynności z uwzględnieniem przepisów art. 61 § 4 i art. 81 kodeksu (zawiadomienie o wszczęciu postępowania i umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów). Wniosek strony o wymianę prawa jazdy był podstawą do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji tylko w zakresie wymiany prawa jazdy. Nie dawał podstaw prawnych do prowadzenia przez organ I instancji postępowania i wydania decyzji w innym zakresie.
Dokonując analizy dokumentów zawartych w aktach kierowcy organ odwoławczy ustalił, że Kolegium ds. Wykroczeń orzekło w stosunku do J. R. zakaz prowadzenie pojazdów w następujących okresach: [...] -[...] (prawo jazdy zatrzymano [...]),[...] -[...], [...] -[...], [...] -[...], [...] -[...], [...] -[...], [...] -[...], [...] -[...], [...] -[...]. Po odbyciu każdej z zasądzonych kar, której okres zatrzymania prawa jazdy przekraczał l rok, a więc w siedmiu przypadkach, J. R. obowiązany był poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że uczynił to tylko raz, w dniu [...] r. i tylko w zakresie egzaminu teoretycznego, co zostało potwierdzone na druku "Podanie o wydanie uprawnień" przez egzaminatora W. M.. Po tym okresie nie przystępował już do egzaminów. W dniu [...] r. złożył natomiast podanie do Urzędu Miasta w L. o wydanie uprawnień - prawa jazdy kategorii B. W wyniku tego w dniu [...] r. otrzymał wnioskowane prawo jazdy na druku [...]. Dokumentu tego, pomimo wezwań kierowanych do niego przez Urząd Miejski w L., nigdy nie zwrócił. W dniu [...] r. złożył nawet oświadczenie, że utracił je podczas kolizji drogowej w [...] roku. Pomimo tego do wniosku o wymianę prawa jazdy dołączył kserokopię tego właśnie dokumentu.
W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że strona już w okresie od [...] do [...], tj. od chwili zatrzymania do czasu upływu pierwszej z orzeczonych kar pozbawiona była uprawnień na okres przekraczający l rok. Wobec tego i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, tj. § 217 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27, poz. 1837), który stanowił, że kierowcy pozbawionemu prawa jazdy wskutek cofnięcia lub zatrzymania na okres dłuższy niż rok zwraca się prawo jazdy po upływie tego czasu i po stwierdzeniu, że kierowca posiada odpowiedni stan zdrowia i wystarczające kwalifikacje fachowe – strona obowiązana była, wnosząc wówczas o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W związku z tym, że tego nie dopełniła stwierdzić należy, że już w [...] roku utraciła uprawnienia do kierowania pojazdami.
Przedstawione przez odwołującego się okoliczności, w wyniku których w [...] r. zwrócono mu prawo jazdy zatrzymane w [...] r. nie znajdują zdaniem organu odwoławczego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, ponieważ dokument ten nigdy fizycznie nie został zatrzymany.
Organ podkreślił, że fakt błędnego wydania prawa jazdy nawet przez uprawniony organ nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do nabycia uprawnień. Przyjęte w obowiązujących przepisach rozwiązania prawne stwarzają organom wydającym uprawnienia do kierowania pojazdami podstawy do działania w celu kontroli posiadanych przez kierowców uprawnień i eliminacji dokumentów wadliwych prawnie.
Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wraz z wnioskiem o uchylenie ostatecznej decyzji organu II instancji jako niezgodnej z prawem. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także naruszenie podstawowej zasady prawnej "nie działania prawa wstecz".
W uzasadnieniu podniósł, że organy administracyjne I i II instancji na potrzeby postępowania mylnie interpretują i podają nieprawdziwe fakty. Powołują się przy tym na art. 114 ust. l pkt.2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z późn.), który to przepis dotyczy osób ubiegających się o zwrot prawa jazdy. Podkreślił, że nie ubiega się o zwrot prawa jazdy, gdyż je posiada od [...] roku, kiedy to po upływie okresu zakazu prowadzenia pojazdów (okres ten kończył się [...] r.) wydane mu zostało prawo jazdy, którym posługiwał się przez ponad dwa lata do chwili obecnej.
Dodał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na jego wniosek i dotyczyło realizacji ustawowego obowiązku wymiany prawa jazdy na nowe. Dlatego organy administracyjne powinny prowadzić postępowanie w zakresie wymiany prawa jazdy i wydawać decyzje dotyczące tylko tej kwestii.
Skarżący uważa, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji dotyczącej zatrzymania prawa jazdy, bądź odmowy jego wydania.
Dodał, że z okoliczności jakie miały miejsce w Wydziale Komunikacji Starostwa Powiatowego w L. w dniu [...] r. wynika, że podstępnie bez żadnego uzasadnienia i pokwitowania zabrano mu posiadane prawo jazdy. Dlatego o zdarzeniu noszącym jego zdaniem znamiona przestępstwa powiadomił Prokuraturę Rejonową w L., w której toczy się w tej sprawie dochodzenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z art. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.
Problematykę wymiany praw jazdy, jak to trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, regulują przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Zgodnie z art. 150 ust. l w/w ustawy - prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie na jaki zostały wydane.
Warunki, terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę reguluje wydane na mocy delegacji ustawowej określonej w art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29.04.2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 6407). Zgodnie z przepisem § 5 ust. 2 owego rozporządzenia przy wymianie dokumentów należy stosować zasady i tryb postępowania określone w przepisach, o których mowa w § 2 ust. 1, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14.12.2001r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 150, poz. 1680).
Rozporządzenie to w § 7 ust. l pkt 1 lit. d stanowi, że w celu wydania prawa jazdy lub pozwolenia albo odmowy ich wydania należy zarejestrować wniosek w systemie informatycznym odnotowując na wniosku przydzielony numer pozycji w rejestrze oraz przeprowadzić weryfikację dokumentów, o których mowa w § 5 ust. l obejmujących sprawdzenie zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami - jeżeli osoba posiada wcześniej wydane uprawnienie. Zgodnie natomiast z § 7 ust. l pkt 4a rozporządzenia w przypadku negatywnej weryfikacji dokumentów należy odmówić wydania prawa jazdy lub pozwolenia.
Pod pojęciem ewidencji kierowców rozumie się ewidencję osób uprawnionych do kierowania pojazdami silnikowymi lub tramwajami (§ l ust. l pkt 8 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami). Akta ewidencyjne osoby stanowią przypisany określonej osobie zbiór wszystkich dokumentów wydanych w sprawie: prawa jazdy, pozwolenia lub świadectwa kwalifikacji, zakazu prowadzenia pojazdów, przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów (§ l ust. L pkt 9 rozporządzenia).
Trafnie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wyżej wskazane przepisy prawa stanowią podstawę prawną dla organów administracji do przeprowadzenia weryfikacji dokumentów (praw jazdy) podlegających ustawowej wymianie w trybie art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy w sposób jednoznaczny nakazuje stosowanie zasad i trybu postępowania określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Te zaś przepisy stanowią o obowiązku weryfikacji już posiadanych przez kierowców uprawnień, polegającej na sprawdzeniu zgodności danych wynikających z przedkładanych do wymiany dokumentów z danymi wynikającymi z akt ewidencyjnych kierowcy, a więc wszystkimi dokumentami uprzednio wydanymi w sprawie prawa jazdy.
Z akt sprawy wynika, że J. R. zwrócił się w dniu [...] r. do Starosty Powiatu L. o wymianę posiadanego prawa jazdy kat. B nr [...] wydanego w dniu [...] r. Rozpatrując ów wniosek organ I instancji uznał, mając na względzie ustalone w sprawie okoliczności faktyczne, że składając w dniu [...] r. wniosek o wymianę prawa jazdy, J. R. wyraził wolę przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, co w jego przypadku oznaczało w świetle obowiązujących przepisów prawa konieczność poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W związku z tym organ ten uznał, że J. R. kwalifikuje się do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami kat. B w zakresie egzaminu teoretycznego i praktycznego oraz zatrzymania prawa jazdy. Takiej też treści decyzję organ ten podjął, powołując się na przepis art. 114 ust. l pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym i § 16 ust. l i 2 pkt l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681) w związku z wnioskiem o wymianę prawa jazdy z dnia [...] r.
Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy uznał, iż brak było w sprawie podstaw do przyjęcia, że przedmiotem wniosku skarżącego jest przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.
W wyroku z dnia 24.07.2001r. sygn. IV SA 1091/99 (LEX nr 78924) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony."
Rozpatrując sprawę organ I instancji uchybił w/w obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 1 kpa.
Trafnie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że postępowanie w sprawie wymiany prawa jazdy, w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i w sprawie zatrzymania prawa jazdy to odrębne i niezależne od siebie postępowania wynikające z różnych stanów faktycznych i prawnych. Aby jednak je skutecznie wszcząć, prowadzić i zakończyć organ administracji winien przede wszystkim w sposób prawidłowy ustalić przedmiot żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie. Powinien następnie podjąć odpowiednie czynności z uwzględnieniem przepisów art. 61 § 4 i art. 81 kpa, to jest: zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
W niniejszej sprawie przedmiotem podania skarżącego z dnia [...] r. był wniosek o wymianę prawa jazdy i wniosek tej treści winien być podstawą do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji tylko w zakresie wymiany prawa jazdy. Wniosek ten, jak to trafnie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dawał podstaw prawnych do prowadzenia przez organ I instancji postępowania i wydania decyzji w innym zakresie. Rozpatrując odwołanie organ II instancji rozpatrzył sprawę jako sprawę dotyczącą wymiany prawa jazdy, a zatem w zakresie objętym wnioskiem strony z dnia [...] r. Uszło jednak uwagi tego organu, że postępowanie w sprawie wymiany prawa jazdy, w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i w sprawie zatrzymania prawa jazdy to odrębne i niezależne od siebie postępowania wynikające z różnych stanów faktycznych i prawnych, mimo, że organ ten w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji powyższe rozróżnienie zaznaczył. Nie wyciągnął z powyższego właściwych wniosków w zakresie możliwych rozstrzygnięć drugoinstncyjnych.
Skoro sprawa rozstrzygnięta przez organ I instancji jest inną sprawą niż sprawa będąca przedmiotem podania wszczynającego postępowanie administracyjne, organ odwoławczy zauważając powyższe uchybienie procesowe organu I instancji nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa lecz jedynie decyzję kasacyjną opartą na przepisie 138 § 2 kpa. Wydając decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa naruszył art. 10 § 1 kpa, a także pozbawił stronę możliwości polemiki w toku instancji z ustaleniami i argumentami zawartymi w decyzji wydanej w wyniku rozpoznania odwołania.
W wyroku z dnia 08.02.2002 r. sygn. V SA 1573/01 (LEX nr 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard."
Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji może być jedynie przedmiotowo sprawa rozpoznana przez organ pierwszej instancji. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została na wniosek wprawdzie tej samej osoby lecz zinterpretowany przedmiotowo odmiennie niż uczynił to organ drugiej instancji przyjąć należy, że w istocie organ drugiej instancji rozpoznał inną przedmiotowo sprawę niż organ drugiej instancji, co narusza przepis art. 15 kpa. W ramach kontroli instancyjnej nie jest dopuszczalna zmiana przedmiotu postępowania zakreślonego przez stronę podaniem wszczynającym postępowanie w sprawie.
Powyższe uchybienia procesowe skutkowały konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Sąd nie orzekł o wykonaniu zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy, mając na wglądzie to co powiedziano wyżej odnośnie meritum, przeprowadzą postępowanie zgodnie z przepisami procedury administracyjnej oraz zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa materialnego i wydadzą prawidłowe decyzje.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.