II SA/Wr 5/26

II SA/Wr 5/26 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-06-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska- Wołyniak Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2026 r. sprawy ze skarg M. Z. i P. Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2025 r. nr 1093/2025 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy sąd. Poprzednio, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 540/17, uchylono decyzje wydane przez organy obu instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia wykonanych schodów zewnętrznych do budynku do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że decyzją z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr 99/2017 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wałbrzycha (dalej jako: "PINB") działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej jako "p.b.") nałożył na P. S. – inwestora i współwłaściciela nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], obręb nr [...] – P. przy ul. [...] w W. – w celu doprowadzenia wykonanych w trybie samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązek dokonania przebudowy schodów zewnętrznych do budynku przy ul. [...] w W. od strony ulicy [...] w taki sposób, aby schody zewnętrzne spełniały wymogi § 69 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10 stopni (ust. 3) oraz szerokość stopni schodów zewnętrznych przy głównych wejściach do budynku powinna wynosić w budynkach użyteczności publicznej co najmniej 0,35 m (ust. 5) – w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r. W osnowie decyzji organ orzekł ponadto, że nakazane roboty budowlane należy wykonać po uprzednim uzgodnieniu sposobu ich wykonania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu Delegatura w W.
Budynek będący przedmiotem postępowania stanowi współwłasność Z. i E. małżonków D. w udziale ¾ oraz P. i A. małżonków S. w udziale ¼.
W dniu 7 kwietnia 2016 r. Z. i E. D. zawiadomili PINB o popełnieniu w 2003 roku na terenie przedmiotowej nieruchomości przez A. s.c. samowoli budowlanej polegającej m.in. na wykonaniu schodów zewnętrznych z bloczków betonowych o wysokości 2,5 m. Do podania dołączono dokumentację zdjęciową oraz rysunek elewacji bocznej budynku sprzed dokonania samowoli budowlanej (z 1984 roku).
Po zawiadomieniu stron o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgłoszenia, organ przeprowadził w dniu 8 lipca 2016 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, potwierdzone protokolarnie, podczas których ustalono, że na terenie działki nr [...], od strony wschodniej (elewacja frontowa od ul. [...]), wybudowano schody zewnętrzne prowadzące do pomieszczeń biurowych na parterze budynku nr [...]. Podmiotem wydzierżawiającym te pomieszczenia jest Spółka Cywilna A. W trakcie oględzin dokonano pomiarów schodów zewnętrznych. Ustalono, że szerokość schodów (biegu) wynosi 2,11 m, szerokość podestu - 1,5 m, liczba stopni - 15, szerokość stopni - 0,3 m, wysokość stopnia - 0,16 m. Schody wyposażone są po obu stronach w balustrady stalowe, wykonane jako murowane, obłożone płytkami gresowymi, boki biegu schodowego obłożone styropianem i wykończone wyprawą tynkarską. Wybudowanie schodów wiązało się również z ingerencją w przegrodę zewnętrzną budynku nr [...], polegającą na wstawieniu drzwi w miejsce jednego z okien, co spowodowało wyburzenie murowanej ścianki podparapetowej przy jednoczesnym zachowaniu i wykorzystaniu istniejącego nadproża okiennego. W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzono również dowód z przesłuchania strony – P. S., który oświadczył, że w latach 2002 – 2003, dysponując ustną zgodą Z. D., wykonał prace budowlane polegające między innymi na wybudowaniu schodów zewnętrznych do pomieszczeń na parterze budynku przy ul. [...] w W. Organ orzekający wyjaśnił przy tym, że P. S. nie przedstawił dokumentów wykazujących legalność wykonanych robót budowlanych, ani też nie wskazał, że uzyskał pozwolenie na budowę lub dokonał zgłoszenia zamiaru realizowania tych robót we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej.
PINB – odwołując się do zasad obliczania powierzchni i kubatury obiektu budowlanego, obowiązujących od dnia 29 kwietnia 2012 r. tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.) – wyjaśnił, że w przypadku przedmiotowych robót nie mamy do czynienia z rozbudową budynku nr [...] przy ul. [...], ponieważ poprzez dobudowę schodów zewnętrznych nie nastąpiło zwiększenie powierzchni zabudowy budynku, ale z jego przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, dokonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, do której mają zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane.
W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wałbrzycha wskazał, że zgodnie z treścią § 69 ust. 3 i ust. 5 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10, a szerokość stopni przy głównych wejściach do budynku użyteczności publicznej powinna wynosić co najmniej 0,35 m.
Przedmiotowe schody nie spełniają tych wymagań, ale w związku z możliwością doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem nakazano wykonanie robót określonych w osnowie decyzji.
Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez P. S., a po rozpatrzeniu odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 czerwca 2017 r. Nr 916/2017, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i w tym zakresie ustalił nowy termin – 30 września 2017 roku, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Opisane decyzje organów nadzoru budowalnego zostały w całości uchylone wspomnianym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 10 stycznia 2018 r. II SA/Wr 540/17. Sąd podniósł, że podjęte w postępowaniu administracyjnym czynności wyjaśniające, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, pozwoliły ustalić, że na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...] – P., usytuowanej przy ul. [...] w W., P. S. w 2003 roku wykonał schody zewnętrzne do budynku przy ul. [...] oraz otwór drzwiowy, umożliwiające wejście do pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku, wykorzystywanych w celu prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą A. s.c.
Okolicznością bezsporną w sprawie jest również to, że roboty budowlane, powyżej opisane, zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, bowiem inwestor nie dysponował uzyskanym wcześniej ostatecznym pozwoleniem na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych we właściwym organie administracji architektoniczno – budowlanej, który jest uprawniony w określonych sytuacjach do wniesienia sprzeciwu.
Za prawidłowe również uznał Sąd zakwalifikowanie tych robót jako przypadek regulowany art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane i objęty regulacją tzw. trybu naprawczego, poprzez który ustawodawca umożliwia samowolnym inwestorom robót budowlanych, innych niż budowa obiektu budowlanego, doprowadzenie ich do stanu zgodności z prawem czyli likwidację elementu nielegalności. Sąd jasno wskazał również, że prawidłowe jest również nałożenie przedmiotowego obowiązku na P. S., który nie kwestionuje swojego statusu inwestora. Inwestor jest bowiem jednym z podmiotów uwzględnionych przez ustawodawcę jako ewentualni adresaci nakazów kierowanych przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane.
Nie znalazło natomiast akceptacji Sądu – i okoliczność ta legła u podstaw orzeczenia kasacyjnego Sądu – brak uwzględnienia przez organy, że P. S. jednocześnie z wykonaniem schodów zewnętrznych do budynku przy ul. [...] w W. wykonał otwór drzwiowy, do którego zrealizowane schody prowadzą. Wykonane roboty budowlane (otwór drzwiowy i schody) zapewniły dostęp do pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku. Zrealizowanie wyłącznie jednego rodzaju tych robót - albo otworu drzwiowego albo schodów, powodowałaby ich całkowitą bezużyteczność. Wzajemna zależność wskazywanych robót jest oczywista i taka relacja została potwierdzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wałbrzycha, który w uzasadnieniu decyzji orzekającej o przedmiotowym obowiązku wyjaśnił, że "wybudowanie schodów wiązało się również z ingerencją w przegrodę zewnętrzną budynku nr [...], polegającą na wstawieniu drzwi w miejsce jednego z okien, co spowodowało wyburzenie murowanej ścianki podparapetowej przy jednoczesnym zachowaniu i wykorzystaniu istniejącego nadproża okiennego".
Dodatkowo jako istotną okoliczność Sąd wskazał fakt, że budynek przy ul. [...] w W., objęty samowolnymi działaniami, znajduje się pod ochroną konserwatorską (figuruje w wykazie zabytków nieruchomych miasta W.), a organy orzekając o obowiązku przebudowy schodów nakazały inwestorowi przed wykonaniem opisanych w decyzji robót uzyskać uzgodnienie sposobu ich wykonania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu – Delegatura w W.
W uznaniu Sądu w istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych nieprawidłowe jest ograniczenie postępowania wyłącznie do samowolnie zrealizowanych przez P. S. schodów zewnętrznych i nieobjęcie nim samowolnie zrealizowanego otworu drzwiowego w miejscu istniejącego otworu okiennego. Sąd podniósł, że Wojewódzki Konserwator Zabytków będzie musiał się wypowiedzieć, czy w ogóle otwór drzwiowy wykonany w miejscu otworu okiennego oraz schody zewnętrzne (niezależnie od tego, czy odpowiadają parametrom techniczno-budowlanym) będą mogły pozostać i czy nie naruszają zabytkowego charakteru tego obiektu. W wyroku wskazano także, że to organ nadzoru budowlanego w toku postępowania dotyczącego samowolnego zrealizowania otworu drzwiowego i schodów zewnętrznych do budynku przy ul. [...] w W. powinien przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, uzyskać wypowiedź organu konserwatorskiego dotyczącą samowolnie zrealizowanych robót i możliwości ich zaakceptowania.
Rozpoznając ponownie sprawę, PINB 9 lipca 2018 r. wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu o zajecie stanowiska w sprawie samowolnie zrealizowanych robot budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości. Organ ochrony zabytków odpowiedział, że nie dopuszcza się pozostawienia w obrębie elewacji frontowej zewnętrznego biegu schodowego oraz otworu wejścia, wykonanego w świetle pierwotnego otworu okiennego.
Dnia 19 października 2018 roku PINB wydał decyzję częściową, nakazującą P. S.— inwestorowi i zarazem współwłaścicielowi nieruchomości — doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez: rozbiórkę schodów zewnętrznych do budynku przy ul. [...] w W. od strony frontowej budynku oraz likwidację otworu drzwiowego na elewacji frontowej budynku, do którego prowadzą schody zewnętrzne i przywrócenie w jego miejsce pierwotnego otworu okiennego.
Ta decyzja została w toku odwoławczym uchylona przez DWINB, który nakazał organowi pierwszej instancji uzyskanie stosownego uzgodnienia konserwatorskiego w formie postanowienia. PINB o takie uzgodnienie wystąpił i w dniu 11 lutego 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu odmówił uzgodnienia dokonanej samowoli budowalnej. W wyniku kontroli instancyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 22 lipca 2019 r. uchylił przedmiotowe postanowienie uzgadniające i umorzył postępowanie wyjaśniając, że brak jest w sprawie podstaw prawnych do wydania orzeczenia w formie postanowienia, a dla wykonania wytycznych Sądu z wyroku II SA/Wr 540/17, wystarczające jest wydanie opinii, jakiego wcześniej dokonał organ ochrony zabytków. Skarga i skarga kasacyjna na to orzeczenie Ministra została oddalona wyrokami WSA w Warszawie (VII SA/Wa 2155/19 z dnia 13 lutego 2020 r.), oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1711/20 z dnia 10 maja 2023 r.).
W dniu 19 sierpnia 2019 r. wpłynęła do organu pierwszej instancji informacja o śmierci jednej ze stron postępowania – E. D. Organ ustalił, że spadkobiercą strony jest Z. D. W dniu 24 lutego 2025 r. pełnomocnik inwestora – P. S. – poinformował, że inwestor wraz z małżonką sprzedali przysługujące im prawo udziału we własności przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym, w miejsce strony postępowania wstąpili nabywcy – P. i M. Z. (dalej jako: "skarżący").
Pismem z dnia 17 marca 2025 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżących o toczącym się postępowaniu oraz o gotowości decyzyjnej organu i przysługującym im w związku z tym prawem zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów. Pismo to zostało odebrane – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru – przez dorosłego domownika, K. Z.
Decyzją z dnia 23 maja 2025 r. PINB nakazał P. i M. Z. oraz Z. D., współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], obręb [...], P. przy ulicy [...] w W., doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie wymienionych w sentencji decyzji robót. Decyzje skierowane zarówno do M. Z. jak i do P. Z., odebrała skarżąca M. Z.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. Z. oraz Z. D.
Pismem z dnia 10 lipca 20-25 r. P. Z. wniósł o doręczenie mu wydanych przez PINB decyzji podnosząc, że otrzymał zawiadomienie o przekazaniu odwołań od nich, jednakże decyzje nie zostały mu doręczone. PINB pismem z dnia 25 lipca 2025 r., wyjaśnił czego dotyczą prowadzone postępowania oraz wydane decyzje częściowe, wskazał, że pisma kierowane do strony odbierane były przez dorosłego domownika – żonę lub syna oraz przesłał kopie wydanych orzeczeń.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję DWINB w pierwszej kolejności wskazał, że organu obu instancji orzekające w sprawie, związane są – zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a – prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygnaturze akt II SA/Wr 540/17. Stąd, prowadząc postępowanie po uprawomocnieniu się przedmiotowego wyroku, organy objęły nim również samowolnie zrealizowany otwór drzwiowy w miejsce istniejącego otworu okiennego, a PINB wystąpił z właściwym zapytaniem do organu konserwatorskiego.
Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraził swoje stanowisko, poprzez stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie dopuszcza się pozostawienia w obrębie elewacji frontowej zewnętrznego biegu schodowego oraz otworu wejścia, wykonanego w świetle pierwotnego otworu okiennego.
Stąd, zrealizowana została przesłanka zastosowania przepisu prawa materialnego, art. 51 pkt 1 prawa budowalnego i nałożenie w zaskarżonej decyzji obowiązku doprowadzenia budynku przy ulicy [...] w W. do stanu poprzedniego, bowiem w wyniku samowolnych robót budowalnych, których nie można zalegalizować, doszło do usunięcia prawa, którego nie można usunąć. W konsekwencji – w ocenie DWINB - prawidłowo organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżących i Z. D. obowiązek przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że wobec zbycia udziału we własności przez inwestora – P. S. – obowiązek ten należało nałożyć na aktualnych współwłaścicieli budynku. Dodatkowo organ wskazał, że w realiach sprawy, wobec braku zgodnego stanowiska procesowego współwłaścicieli, nałożenie obowiązku na każdego z nich daje gwarancję jego wykonania.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. Z. zarzuciła decyzji naruszenie:
- art. 7 i 8 oraz 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji częściowej w przedmiocie samowolnie wykonanych otworów w ścianie szczytowej i zamontowanie w nich bram garażowych w sytuacji nierozerwalnego funkcjonalnego połączenia tych robót samowolnie wykonanym wejściem do budynku i schodami do nich prowadzącymi;
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w sprawie;
- art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczenie pism adresowanych do skarżących, a odebranych przez K. Z. było skuteczne, w sytuacji gdy nie jest on domownikiem dorosłym;
Do skargi dołączono akt urodzenia K. Z., z którego wynika, że nie jest on osobą pełnoletnią.
P. Z. zarzucił zaś pominięcie go w postępowaniu przed PINB i umożliwienie mu czynnego udziału dopiero w postępowaniu na etapie odwoławczym, brak skutecznego doręczenia pisma z dnia 17 marca 2025 r., zawierającego informacje o toczącym się postępowaniu oraz brak doręczenie mu decyzji pierwszoinstancyjnej.
W odpowiedziach na skargi DWINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania również wniósł o oddalenie skarg, podnosząc że kwestie objęte zarzutami skargi zostały już prawomocnie rozstrzygnięte.
Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2026 r. Sąd, na podstawie art. 111 §1 p.p.s.a połączył sprawy ze skarga M. Z. i P. Z. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem zostały wniesione na jedną decyzję i mogły zostać objęte jedna skargą.
Uczestnik postępowania, obecny na rozprawie wyjaśnił, że postępowanie o zniesienie współwłasności nie zostało jeszcze zakończone. Podniósł, że organ nie wyjaśnił dlaczego jest adresatem obecnie wydanej decyzji i wskazał, że jest to krzywdzące i niezgodne z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia, przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego Sądu (wyrok w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 540/17 z dnia 10 stycznia 2018 r.). Co więcej, wobec faktu, że decyzja wydana we sprawie jest decyzją częściową, nie można pominąć faktu, że w zakresie innej decyzji częściowej wydanej w tym postępowaniu, dotyczącej pomieszczeń piwnicznych i bram garażowych, tutejszy Sąd również wypowiedział się w prawomocnym rozstrzygnięciu z dnia 21 czerwca 2022 r., II SA/Wr 7/22. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r., II OSK 2780/19, publik. CBOSA).
Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1540/21, publik. CBOSA).
W tym kontekście wskazać należy, że w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem II SA/Wr 540/17 Sąd przesądził, w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że przed podjęciem rozstrzygnięcia organ musi objąć zakresem postępowania i rozstrzygnięcia poza schodami zewnętrznymi również otwór drzwiowy, a także uzgodnić z organem ochrony zabytków, czy legalizacja tychże samowolnie wykonanych robót jest w ogóle możliwa.
Co ważne, w tym samym wyroku Sąd przesądził, że stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo, jak również prawidłowa jest dokonana przez organy kwalifikacja prawna wykonanych samowolnie robót oraz zastosowania art. 50-51 p.b. Co zaś szczególnie istotne w realiach sprawy to fakt, że zdaniem Sądu orzekającego w sprawie II SA/Wr 540/17 prawidłowe było nałożenie obowiązku wyłącznie na P. S. (poprzednika prawnego skarżących), z jednoczesnym pominięciem uczestnika Z. D. Sąd wyjaśnił na stronie 10 uzasadnienia wyroku, że był on inwestorem wykonanych robót i statusu tego nie kwestionował.
Tym samym, wobec prawomocnego rozstrzygnięcia opisanych kwestii, zagadnieniem wymagającym ponownego przeprowadzenia postępowania było wyłącznie uzgodnienie z konserwatorem zabytków możliwości legalizacji wykonanych robót, z uwzględnieniem wybicia otworu drzwiowego w ścianie. Oceniając wydane decyzje w tym kontekście Sąd stwierdza, że organy w sposób prawidłowy i zupełny wypełniły zalecenia Sądu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w ponownie prowadzonym postępowaniu uzyskano jednoznacznie negatywne stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do możliwości legalizacji robót, co przesądziło o konieczności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Zgodnie z treścią tego przepisu, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym, zgodnie z art. 51 ust. 7 wcześniejsze wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót nie było w niniejszej sprawie wymagane, wobec zakończenia samowolnych robót, o czym zresztą również przesądził Sąd w wyroku II SA/Wr 540/17 (str. 9 uzasadnienia wyroku).
W świetle powyższego, wobec prawidłowego wykonania zaleceń płynących z prawomocnego wyroku, jako właściwe należy ocenić rozstrzygnięcie formułujące nakaz przywrócenia budynku do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót określonych w sentencji decyzji PINB, tj. rozbiórkę schodów zewnętrznych oraz likwidację otworu drzwiowego.
Jednakże Sąd stwierdza, że w sposób nieuprawniony organy obowiązek ten nałożyły również na uczestnika Z. D. Wobec prawomocnego stwierdzenia w przywoływanym wyroku II SA/Wr 540/17, że właściwym adresatem obowiązków w orzekanym zakresie był wyłącznie P. S., adresatami decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien być nadal ten podmiot, a wobec zbycia przez P. S. udziału we współwłasności, jego następcy prawni, tj. M. Z. i P. Z. Za niedopuszczalne zatem uznać należy aktualne poszerzenie grona adresatów decyzji o Z. D., albowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie jest niezgodne z przywoływanym wcześniej przepisem art. 153 p.p.s.a
Nie zasługują natomiast na akceptację zarzuty podnoszone w skargach.
Niewłaściwy jest zarzut wydania decyzji częściowej w sprawie, skoro kwestia ta objęta już była prawomocnymi wyrokami Sądu i dostatecznie wyjaśniona w poprzednio wydanych wyrokach. W uzasadnieniu wyroku II SA.Wr 7/22 z dnia 21 czerwca 2022 r. Sąd ten wskazał wyraźnie: "Nie stanowiło także wady postępowania wydanie decyzji w przedmiocie robót dotyczących ściany południowej budynku (bramy garażowe na poziomie piwnicy) przy jednoczesnym pozostawieniu do późniejszego rozstrzygnięcia robót obejmujących ścianę wschodnią budynku tj. od strony ul. [...] (schody wraz z wejściem na poziom parteru). Należy podkreślić, że w świetle art. 104 § 2 kpa, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub "w części" albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Skoro ustawodawca wprost dopuszcza możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej "w części", to nie ma podstaw do stawiania organowi administracji zarzutu, że z takiej możliwości skorzystał. Oczywiście warunkiem prawidłowości zastosowania takiej formy rozstrzygnięcia jest podzielność sprawy administracyjnej, rozumiana jako możliwość rozstrzygania kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek (zob. wyrok NSA z 24 X 2012 r., I OSK 1769/11 – publ. CBOSA). W okolicznościach kontrolowanej sprawy taka rozumiana podzielność niewątpliwie występuje. Przedmiotem postępowania administracyjnego były bowiem roboty obejmujące poziom piwnicy od strony ściany południowej budynku, polegające na wykonaniu dwóch bram prowadzących do znajdujących się w piwnicy garaży, oraz roboty dotyczące piętra od strony ściany wschodniej, polegające na doprowadzeniu schodów i wykonaniu bezpośredniego wejścia do pomieszczeń biura skarżącego. Obie te inwestycje mają pod względem techniczno-budowlanym odrębny charakter i mogą funkcjonować niezależnie od siebie. Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje, że z perspektywy skarżącego wykonane przez niego roboty stanowiły funkcjonalną całość, związaną z organizacją w budynku działalności gospodarczej dotyczącej komisu samochodowego, to jednak ich odrębność techniczno-budowalna uprawniała organy do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w części. Jakkolwiek rację ma skarżący wskazując, że ani PINB ani też DWINB nie wyjaśnili przyczyn, dla których zdecydowali się na częściowe rozstrzygnięcie sprawy, to jednak Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że rozpatrzenie sprawy w zakresie dotyczącym schodów oraz wejścia do budynku uzależnione jest od stanowiska organu ochrony zabytków, które nie uzyskało jeszcze cechy prawomocności (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 II 2020 r., VII SA/Wa 2155/19 – publ. CBOSA).
Stosownie do przywoływanego wcześniej art. 170 p.p.s.a, stanowiskiem tym co do możliwości rozstrzygnięcia częściowego, organy jak i tutejszy Sąd, są związane.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut w zakresie pozbawienia skarżącej możliwości udziału w sprawie i łączący się z tym zarzut doręczenia zawiadomienia o postępowaniu i gotowości decyzyjnej organu małoletniemu synowi strony. Skarżąca wykazała w skardze (dołączając odpis skrócony aktu urodzenia K. Z.), że pismo z dnia 17 maca 2025 r. istotnie doręczono w sposób nieprawidłowy, bowiem domownikowi nie będącemu osobą dorosłą. Jednakże w tym kontekście wskazać należy, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby uchybienie to wpłynęło na wynik sprawy, natomiast tylko takie naruszenie prawa procesowego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak słusznie zauważył DWINB w zaskarżonej decyzji, stanowisko sądów administracyjnych jest jednoznaczne jednolite w tej kwestii. Konieczne jest zatem wykazanie, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to mogłoby mieć miejsce wydanie innego rozstrzygnięcia. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Organ wziął pod uwagę wszystkie istotne kwestie.
Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. (v. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1454/18). To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 119/24).
W skardze nie wykazano, aby naruszenie art. 10 k.p.a. mogło realnie wpłynąć na wynik sprawy. Tym bardziej, że wszystkie dowody, jakie ewentualnie skarżąca mogła przedstawić po prawidłowym otrzymaniu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, mogła przedstawić także w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że pomimo sfomułowania zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ pierwszej instancji, skarżąca nie podjęła jakiejkolwiek aktywności dowodowej przez DWINB. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania odwoławczego, możliwości zapoznania się aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego, zostało prawidłowo doręczone przez organ drugiej instancji w dniu 13 sierpnia 2025 r.
Podobne rozważania odnoszą się co do zarzutów skargi P. Z. Pomimo niewątpliwie wadliwego doręczenia zawiadomienia z dnia 17 marca 2025 r., skarżącemu prawidłowo, w dniu 5 czerwca 2025 r. doręczono decyzję pierwszej instancji. Aktywnie uczestniczył także w postępowaniu przed organem odwoławczym. Strona nie wykazała przy tym, by zarzucane uchybienia w zakresie prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Reasumując Sąd stwierdza, że pomimo prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dokonanej kwalifikacji prawnej, organy w niniejszej sprawie niesłusznie rozszerzyły krąg adresatów decyzji w stosunku do ustalonego we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Uchybienie to może zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym, poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez DWINB. Dlatego, w wydanym orzeczeniu Sąd uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje stanowisko w zakresie adresatów decyzji wyrażone w niniejszym rozstrzygnięciu Sądu.
Wobec stwierdzenia, że organy w sprawie naruszyły art. 153 p.p.s.a., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.