II SA/WR 499/25

II SA/Wr 499/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 48 i art. 48a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2025 r., nr 547/2025 w przedmiocie wstrzymanie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku gospodarczego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 26.02.2025 r. (nr 38/2025), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB), wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] w S., gmina K. Jednocześnie organ poinformował, że właściciel nieruchomości - M. K. (dalej: skarżący) ma prawo w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (lub od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, w przypadku jego zaskarżenia) złożyć do PINB wniosek o legalizację obiektu.
W uzasadnieniu PINB wskazał, że w związku z pismem Wójta Gminy K. z 12.06.2023 r., przeprowadził w dniu 04.02.2024 r. kontrolę na działce nr [...] w S. W jej trakcie ustalił, że na działce znajduje się budynek rekreacyjny z zadaszonym tarasem. Ponadto obok budynku rekreacyjnego wybudowany został budynek garażowo - gospodarczy konstrukcji blaszanej o wymiarach 5m x 2,7m i wysokości ok. 1,95m. Konstrukcja blaszana została przykręcona do płyty betonowej (grubości 5cm wg. oświadczenia inwestora). Obiekt wyposażony w instalację elektryczną. Inwestor oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę ani też nie dokonał zgłoszenia. W budynku znajdują się rowery, kosiarki, sprzęt wędkarski.
W tak kształtujących się okolicznościach, PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych – zawiadomienie z 25.02.2025 r., polegających na samowolnej budowie budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] w S. PINB przywołał przepisy Prawa budowlanego wskazujące, że budynek należy zakwalifikować jako budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35m², na budowę którego wymagane jest zgłoszenie (art. 29 ust. 1 pkt 14 u.p.b.). Jednocześnie PINB wskazał, że jakkolwiek budynek ten posiada bramę garażową, to jednak jego posadowienie wyklucza wykorzystanie go jako garażu (brama wejściowa od strony ściany budynku rekreacyjnego). Ponadto organ uznał, że okoliczność wybudowania obiektu z wykorzystaniem płyty betonowej nawet o grubości 5 cm nie może wykluczyć stwierdzenia, że obiekt wypełnia cechy budynku. Tym samym w sprawie znajduje zastosowanie przepis z art. 48 u.p.b. PINB przedstawił zasady wyliczania opłaty legalizacyjnej i jej kwotę adekwatną dla budynku (5 000 zł).
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącego, przeprowadzona w dniu 04.02.2025 r. kontrola wykazała, że na działce nr [...] zlokalizowane są dwa obiekty, tj. letniskowy oraz gospodarczy. W ocenie skarżącego, oba te obiekty stanowią zabudowę gospodarczą a nie letniskową. Autor zażalenia nie zgodził się również ze stwierdzeniem organu w kwestii występowania w budynku sypialni, gdyż całość stanowi budynek gospodarczy. Ponadto nie zgodził się ze stwierdzeniem, że sporne budynki stanowią samowolę budowlaną, ponieważ jako rolnik, posiadający gospodarstwo rolne i użytkujący działkę na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego, zwolniony jest z mocy prawa z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy budynku gospodarczego organowi administracji architektonicznej. Nadto dodał, że ze względu na posiadaną hodowlę ryb, stanowiącą sektor rolnictwa, realizacja na nieruchomości budynków gospodarczych nie wymaga zgłoszenia.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB) postanowieniem z 06.05.2025 r. (nr 547/2025) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. DWINB przedstawił treść stosownych przepisów Prawa budowlanego i zaznaczył, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym – budynkiem gospodarczym w rozumieniu Prawa budowlanego. Cechy budynku, w tym dotyczące sposobu jego posiadywania i lokalizacji, a także rodzaj przechowywanych rzeczy i sprzętów, potwierdzone w materiale dowodowym (protokół z oględzin z 04.02.2025 r.) przekonują, że wykonanie spornego obiektu wymagało zgłoszenia. W ocenie DWINB rozstrzygnięcie PINB ma prawidłową formę. Organ odwoławczy nie zauważył również naruszenia innych przepisów procesowych, ponieważ szczegółowo i wnikliwie zanalizowano w sprawie stan sprawy, podano adekwatne przepisy prawa, poprawnie argumentowano oraz zastosowano zasadę swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji należało wszcząć postępowanie legalizacyjne z art. 48 i nast. u.p.b. Ponadto odnosząc się do zarzutów zażalenia DWINB wskazał, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających okoliczność prowadzenia produkcji rolnej na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Nie godząc się z powyższym postanowieniem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia PINB nr 38/2025, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Autor skargi zarzucił DWINB:
1) dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że zasadne jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w S., podczas gdy jest to konkluzja przedwczesna,
2) naruszenie art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej tj.: zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania oraz zasadę przekonywania,
3) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów,
4) art. 10 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż strona nie została poinformowana przez organ I instancji i odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co naruszyło jej prawo do obrony jej praw,
5) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenie postępowania administracyjnego mimo istnienia zagadnienia wstępnego - postępowania administracyjnego w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru stanowiącego własność skarżącego.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto sformułowane zarzuty, wskazując, że uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z [...].09.2023 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie S., w tym terenu objętego zaskarżonym postanowieniem. Dlatego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszelkie postępowania administracyjne winny zostać zawieszone, ponieważ w obecnym stanie sprawy nie ma możliwości skutecznej legalizacji obiektów posadowionych na działkach, w tym działce należącej do skarżącego.
Dalej autor skargi dowodził, że skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Organ I instancji jak i organ ii instancji zaniechały obowiązku poinformowania skarżącego o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i umożliwienia mu wypowiedzenia się co do dowodów.
W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.
Kwestionowane skargą postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 i art. 48a ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) - dalej: u.p.b. Jak stanowi art. 48 ust. 1 u.p.b. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 u.p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.
Powołane normy prawne są stosowane wyłącznie w przypadku samowolnej budowy (a także rozbudowy, nadbudowy oraz odbudowy) obiektu budowlanego.
Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Nie budzi też wątpliwości treść przepisów Prawa budowlanego, które dla realizacji parterowego budynku gospodarczego wymagają zgłoszenia, skoro tego rodzaju obiekt nie jest wymieniony w art. 29-30 u.p.b., określającym obiekty zwolnione z tego wymogu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 35 m².
W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli przeprowadzonej na działce skarżącego w dniu 04.02.2025 r. Obrazuje on istnienie na działce obiektu gospodarczego, wolno stojącego, jednokondygnacyjnego, blaszanego, którego wymiary organ ustalił, który oznaczył na rysunku, i którą przedstawił za pomocą fotografii. Zgromadzone zdjęcia pokazujące przechowywanie w obiekcie różnego rodzaju przedmiotów przydatnych w ramach zabudowy rekreacyjnej (rower, kosiarka, sprzęt wędkarski, czy też grill), potwierdzają jego gospodarczy charakter. Taki stan rzeczy spójny jest z określeniem budynku gospodarczego według wiedzy budowlanej, technicznej – jako obiektu do przechowywania narzędzi, sprzętu, służących mieszkańcom budynku rekreacji indywidulanej. Tym samym Sąd ocenił ustalenia faktyczne organów jako prawidłowe, wystarczające, zaś skarżący nie przedstawili rzeczowej argumentacji, która mogłaby zachwiać ustaleniami organu, ograniczając się do negacji funkcji posadowionego na działce nr [...] budynku rekreacyjnego z tarasem oraz budynku gospodarczego, i podkreślenia charakteru gospodarczego tych obiektów w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego (hodowli ryb). Skarżący w tym zakresie nie przedstawił żadnych dowodów. Poza twierdzeniem, że sporny obiekt jest budynkiem gospodarczym i negowaniem ustaleń organu, skarżący nie wskazał faktów, które byłyby odmienne od tych, które zostały ustalone przez organ I instancji.
W przedstawionych okolicznościach sprawy, podniesione w skardze zarzuty, które oscylują wokół nienależytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie mogły przynieść oczekiwanych skotów. Sąd za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania przywołane w skardze. Wskazać przy tym należy, że chociaż skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77, art. 79 § 2 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, to nie wskazała jakich konkretnie dowodów organ nie przeprowadził, czy jakie to dowody zostały pominięte, czy błędnie zinterpretowane. W ocenie Sądu również wymóg z art. 81 k.p.a. został w toku postępowania administracyjnego wypełniony. Przepis ten stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Jak już zostało to wyżej zaznaczone, zasadniczym dowodem w niniejszej sprawie był protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną. Z protokołem tym zapoznał się skarżący, który go podpisał. Z akt sprawy natomiast nie wynika, aby do protokołu wnosił zastrzeżenia.
Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia zasad wynikających z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. DWINB ponownie rozpoznał sprawę i zasadnie przyjął, że w sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie należało wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 48 u.p.b. Organ wojewódzki dokonał oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy i doświadczenia. Prawidłowo też – zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 48 ust. 3 u.p.b. – organ I instancji w postanowieniu zawarł informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej oraz o zasadach jej obliczania.
Nie jest również skuteczny eksponowany w skardze zarzut, że naruszono art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na treść postanowienia. Zwłaszcza, gdy w tej mierze zauważy się, że skarżący nie wskazał, ani też nie wyjaśnił na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. - tj. innymi słowy, z uniemożliwieniem podjęcia przez stronę jakiej konkretnie czynności procesowej naruszenie to należałoby wiązać - oraz na czym dokładnie miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.
Odnosząc się zarzutu dotyczącego braku zawieszenia postępowania ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego - postępowania planistycznego w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru stanowiącego własność skarżącego, to w ocenie Sądu, takiego zagadnienia w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie było w sprawie. Zgodnie z tym przepisem - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przywołana treść przepisu wskazuje, że zagadnienie wstępne polega na tym, że musi to być przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia w ogóle, nie zaś rozstrzygnięcia o określonej treści. Prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 06.03.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 445/24). Taka sytuacja prawna nie wystąpiła w realiach niniejszego postępowania. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostaje podnoszona w argumentacji skargi okoliczność podjęcia czynności zmierzających do uruchomienia procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istota kontroli sądowoadministracyjnej sprowadza się bowiem zasadniczo do oceny zaskarżonego aktu przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania tego aktu. Ewentualna przyszła zmiana planu pozostaje bez znaczenia dla wyniku tej kontroli.
Tym samym zarzuty uchybienia przepisom procesowym okazały się nietrafne. Poprawnie zastosowano także przepisy prawa materialnego, prawidłowo wiążąc powstałą konstrukcję z obowiązkiem zgłoszeniowym, a co za tym idzie, wszczynając procedurę legalizacyjną – skoro zgłoszenie nie nastąpiło.
Z podanych powodów na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Sąd w całości oddalił skargę.