II SA/Kr 626/25

II SA/Kr 626/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Magda Froncisz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 14 lit.a, art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Dnia 9 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. J. i S. J. na postanowienie nr 305/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2025 r. znak WOB.7722.44.2025.PWAJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 626/25
UZASADNIENIE
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego postanowieniem nr 16/2025 z 15 stycznia 2025 r., znak: OAE-5140-318/24, wydanym m.in. na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), wstrzymał – prowadzone przez M. W., A. W., M. W., S. J. i T. J. – roboty budowlane budowy budynku z wiatą o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 3,52 m x 10,06 m (w tym wiata 3,52 m x 5,04 m) na działce nr [...] w M., wskazując przy tym, że nie mieści się on w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Pb, bo jego powierzchnia zabudowy to 35,41 mkw.
W zażaleniu S. i T. J. podnieśli m.in., że budynek gospodarczy i wiata to osobne zabudowy (przylegają do siebie w uskoku 40 cm), zaś pomiary należy powtórzyć, bo doliczono płot lamelowy (który nie jest trwale przytwierdzony do wiaty) i nie uwzględniono niedokończonej werandy (po jej ukończeniu wymiar zmniejszy się o 2 mkw.).
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 305/2025 z 2 kwietnia 2025 r., znak: WOB.7722.44.2025.PWAJ, orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że właścicielom obiektu budowlanego na działce nr [...] w M. (M. W., A. W., M. W., S. J., T. J.) wstrzymał – zakończone i prowadzone bez pozwolenia na budowę – roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 10,06 m x 3,52 m (powierzchni zabudowy 35,41 mkw.) z częścią nadwieszoną drugiej kondygnacji wspartą na słupach, wskazując przy tym, że nie mieści się on w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Pb, bo jego powierzchnia zabudowy to 35,41 mkw., a nadto nie jest parterowy, bo ma dwie kondygnacje.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że orzekł reformatoryjnie ze względu na konieczność doprecyzowania opisu przedmiotu postępowania.
Budynek nie jest parterowy, lecz dwukondygnacyjny. Co prawda poddasze ma tylko 1,92 m licząc do spodu konstrukcji dachu (§ 3 pkt 16 rozporządzenia WT), ale wydzielono funkcjonalną przestrzeń poddasza i wykonano okna rozmiarowo podobne do tych na parterze.
To, co organ pierwszej instancji nazwał wiatą, nie jest nią, ponieważ nie jest lekką konstrukcją dachu ochraniającą przestrzeń między słupami od warunków atmosferycznych. Utworzona przestrzeń powstała przez stworzenie części przewieszonej budynku, jego drugiej kondygnacji i wsparcie jej na słupach. Część budynku, która ochrania przestrzeń znajdującą się między słupami od warunków atmosferycznych, składa się ze stropu, ścian, w tym ściany z otworem okiennym i połaci dachu.
Sporny obiekt to jedna budowla w całości połączona konstrukcyjnie i funkcjonalnie, z której nie da się wydzielić samodzielnych budynku i wiaty. Połać dachu i kondygnacja wydzielona między stropem a konstrukcją dachu jest jedną ciągłą konstrukcją tworzącą jedną funkcjonalną przestrzeń nieoddzieloną pionową przegrodą budowlaną. Różny poziom posadowienia nie przemawia za istnieniem dwóch budynków. Wykonanie jednego obiektu, który ma fundament na kilku różnych poziomach jest możliwe. Wykonanie fundamentów w dwóch taktach betonowania w pewnym odstępie czasowym również nie wskazuje, aby części budynku stanowiły osobną konstrukcję.
W skardze S. i T. J. podnieśli w szczególności, że nie są w stanie ponieść kosztów legalizacji, bo są emerytami, którzy wydali wszystkie oszczędności na budowę wiaty i montaż fotowoltaiki 10 kW do mieszkania dotychczas ogrzewanego drewnem. Podkreślili, że sporny obiekt nie przekracza 35 mkw., bo jego wymiary to 10,02 x 5 x 3,50 (a nie 10,06 x 5,04 x 3,52). Ich zdaniem błędnie doliczono płot lamelowy (który nie jest trwale przytwierdzony do wiaty), nie odliczono werandy oraz nie uwzględniono załamania wiaty z jednej strony. Według nich poddasza nie można liczyć za kondygnację, bo ma 182 (a nie 192) cm, czyli mniej niż 200 cm. Skarżący są skłonni odkręcić deski (aby była wiata, a nie budynek gospodarczy z wiatą), bo najpierw wybudowano wiatę, a dopiero później jej część obito deskami za radą monterów fotowoltaiki w celu utrudnienia dostępu osobom postronnym do sterowników.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym w szczególności, że: 1) pomiar wynika z podpisanego przez skarżących protokołu kontroli; 2) sytuacja finansowa skarżących jest irrelewantna; 3) przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy (które nie jest decyzją kończącą postępowanie) nie ma obowiązku zawiadamiania o zakończeniu postępowania, a skarżący byli zawiadomieni o wszczęciu postępowania i obecni podczas kontroli 30 października 2024 r.
14 lipca 2025 r. skarżący podnieśli, że zmienili konstrukcję budynku gospodarczego na wiatę po dokonaniu częściowej rozbiórki ściany (przywrócenie do stanu pierwotnego, tj. wiaty, która nie wymaga pozwolenia i zgłoszenia).
31 lipca 2025 r. skarżący podnieśli, że mimo ich próśb o tymczasowe poniechanie dalszych czynności 30 czerwca 2025 r. doszło do wydania nakazu rozbiórki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 r.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie są przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono zgodne z prawem i prawidłowe, a bezzasadne zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Podstawową zasadą procesu budowlanego unormowaną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.), dalej zwanej u.p.b., jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów ustawy, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku, zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych oraz informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację i następnie konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 48 u.p.b., zgodnie z którym:
1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:
1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz
2) usunięcie stanu zagrożenia.
3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.
5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Wyżej przytoczone brzmienie normy art. 48 u.p.b. zostało nadane przez art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Ustawa ta wprowadziła rozległe zmiany do ustawy Prawo budowlane. Między innymi na jej podstawie po art. 47 dodano oznaczenie i tytuł rozdziału 5a w brzmieniu: "Rozdział 5a Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", zmieniając treść art. 48 i następnych. Ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie nowelizacji, zastosowanie miała ustawa w nowym brzmieniu. Organy obu instancji zastosowały właściwą, tj. aktualnie obowiązującą wersję ustawy.
Warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku, nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawna samowoli budowlanej i ocena jej z punktu widzenia wymogów u.p.b.
Przedmiotem postępowania jest dwukondygnacyjny budynek z wiatą o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 3,52 m x 10,06 m (w tym wiata 3,52 m x 5,04 m) na działce nr [...] w M..
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a u.p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Bezsporne jest, że na roboty te nie uzyskano pozwolenia na budowę, nie dokonano również zgłoszenia – takie oświadczenie złożyli do ww. protokołu kontroli T. J. i S. J.. Fakt ten potwierdziło również Starostwo Powiatowe w N. w piśmie z dnia 30 grudnia 2024 r. (k. 24 akt adm.) odpowiadając na pytanie PINB.
Powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego, którego dotyczy kontrolowane postępowanie wynosi 35,41 mkw. Jest to budynek dwukondygnacyjny, o specyficznej konstrukcji, polegającej na tym, że mniej więcej połowa drugiej kondygnacji budynku jest nadwieszona, wsparta na słupach drewnianych, tworząc rodzaj wiaty zadaszającej taras. Jest to widoczne na fotografiach wykonanych w dniu 30 października 2024 r. – jako załącznik do protokołu kontroli PINB w N. dla Powiatu [...]. Organ II Instancji wskazał, że poddasze spornego budynku ma wysokość 1.92 m a zatem niej niż 2 metry, o których mowa w definicji kondygnacji zawartej w § 3 pkt. 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; niemniej jednak w tej konkretnej sytuacji brak spełnienia warunku wysokości nie może prowadzić do uznania, że jest to budynek parterowy. Nad parterem wykonano bowiem pełny strop do którego prowadzi właz, a przestrzeń pomiędzy tym stropem a dachem jest w pełni użytkowana i również pełni funkcje gospodarczą, wykonano też na drugiej kondygnacji okno. Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela.
Należy wskazać, że parterowy budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a u.p.b. ma być budynkiem nawet nie tyle "jednokondygnacyjnym" co "parterowym", natomiast wybudowany przez skarżących obiekt budowlany, oprócz parteru ma również poddasze użytkowe, nie jest więc "parterowy".
Brak jest wprawdzie w ustawie - Prawo budowlane definicji "budynku parterowego", jednakże utrwalone w języku polskim oraz w budownictwie potoczne rozumienie słowa "parter" tłumaczyć trzeba jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku. Natomiast ostatnie piętro położone bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze (por. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.08.2015 r., II SA/Bd 1336/14, LEX nr 1851748.).
Wybudowany obiekt nie jest zatem budynkiem parterowym, czyli posiadającym jedną kondygnację nadziemną, albowiem posiada użytkowe poddasze. Tym samym zasadnie organy oceniły, iż wybudowany obiekt nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a u.p.b., szczególnie wobec tego, że wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są wymienione enumeratywnie i nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca interpretacja. Wymienione w tym przepisie obiekty nie wymagające pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia, tj. parterowe budynki gospodarcze, garaże, wiaty – do powierzchni zabudowy 35 m kw, to z założenia obiekty o nieskomplikowanej konstrukcji, dlatego intencją ustawodawcy było uproszczenie wymogów formalnych związanych z ich wznoszeniem.
Jednakże dwie kondygnacje, w dodatku o specyficznej, nadwieszonej konstrukcji, z pełnym stropem, już takiej nieskomplikowanej konstrukcji (również nośnej) nie mają. Prawidłowo zatem organ doszedł do przekonania, że przedmiotowy obiekt podlegać zatem winien reżimowi określonemu w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. To zaś ustalenie spowodowało, że trafnie organy zastosowały w niniejszej sprawie tryb legalizacyjny przewidziany przepisami art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Nie są uzasadnione zarzuty skargi, w których skarżący kwestionują dokonane pomiary i tym samym to, że sporny obiekt przekracza 35 mkw. Pomiary te wykonane zostały przez pracowników organu I Instancji podczas kontroli w dniu 30 października 2024 r., w której brali udział skarżący i który protokół ten bez zastrzeżeń podpisali. Sąd nie widzi podstaw to kwestionowania tych ustaleń.
Dla wyników sądowej oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie mają także znaczenia czynności (roboty) wykonane przy spornym budynku już po dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Sąd dokonuje kontroli aktów wydanych przez organy administracji publicznej według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonego aktu administracyjnego.
Z wszystkich wyżej wymienionych przyczyn skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.