II SA/Wr 479/25

II SA/Wr 479/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-08-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2505/25 - Postanowienie NSA z 2026-02-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6 w zw. z art. 64 b  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu B. sp. z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 14 kwietnia 2025 r. nr SKO 4131/5/2025 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala sprzeciw w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 kwietnia 2025 r., rozpoznaniu odwołań B. z o.o. w B. (dalej jako strona skarżąca, skarżąca spółka) oraz T. S.A. z siedzibą w K. od decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia 31 grudnia 2024 r. wymierzającej administracyjną karę pieniężną firmie T. S.A. w K. za zniszczenie 82 sztuk drzew rosnących przy drodze powiatowej nr [...] na trasie Ł. – M., spowodowanego wykonywaniem prac w obrębie koron drzew w bliżej nieustalonym czasie do dnia 27 lutego 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Z uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy wynika, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ś. wszczął i prowadził śledztwo w sprawie drastycznego cięcia korekcyjnego drzew. Śledztwo to zostało umorzone, a materiały przesłane do Burmistrza Miasta Ż. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za zniszczenie drzew podmiotowi, który dokonał cięć drzew.
W dniu 17 lutego 2023 r. organ pierwszej instancji wszczął w przedmiotowej sprawie postępowanie i po jego przeprowadzeniu, w dniu 20 czerwca 2023 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie w całości. Po rozpoznaniu odwołania Prokuratora Rejonowego, SKO w Wałbrzychu decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku rozpoznania sprzeciwu decyzja ta została w całości uchylona wyrokiem z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 558/23 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który nie negując zasadności samego kasacyjnego charakteru kontrolowanej decyzji wskazał, że zabrakło w niej rzeczowych wytycznych dla organu pierwszej instancji, któremu zwrócono sprawę do ponownego rozpoznania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy i w wykonaniu zaleceń Sądu wydało w dniu 29 listopada 2023 r. decyzję kasacyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W swojej decyzji SKO zawarło wskazówki dla organu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W dniu 23 lutego 2024 r. do akt sprawy wpłynęła opinia dendrologiczna, wykonana na zlecenie Prokuratora Rejonowego. W dniu 4 września 2024 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny drzew. Protokół z oględzin również został włączony do akt sprawy.
Decyzją z dnia 31 grudnia 2024 r. organ wymierzył T. S.A. w K. karę administracyjną za zniszczenie 82 sztuk drzew. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że cięcia drzew wykonała strona skarżąca, na podstawie umowy zawartej z T. S.A. w K. Wskazał również, że sama redukcja koron drzew pod przewodami linii elektrycznych była zasadna, jednakże wykonane została w nadmiernym rozmiarze.
Uchylając opisaną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Kolegium podniosło, że w poprzedniej decyzji kasacyjnej (z dnia 29 listopada 2023 r.) nakazało organowi pierwszej instancji:
1. ustalić liczbę, gatunki i obwody drzew, które pomimo ogłowienia zachowały swoją żywotność,
2. ustalić liczbę i gatunki i obwody drzew, które w związku z ogłowieniem obumarły,
3. ustalić w drodze opinii biegłego, jaki faktycznie zakres cięć każdego z drzew byłby wystarczający dla zapewnienia bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego i czy w okolicznościach niniejszej sprawy cięcia każdego z drzew były niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi oraz czy w okolicznościach niniejszej sprawy cięcia przekraczające 50% korony każdego z drzew były konieczne dla zapewnienia minimalnej odległości zgodnie z normą PN-75/E-05100-1 ustalającą, że odległość napowietrznych linii nie izolowanych liczona od dowolnego punktu na drzewie - w przypadku linii średniego napięcia (1-30 kV) - wynosi 2,7 metra.
4. dokonać ustaleń w zakresie zaistnienia w sprawie stanu wyżej konieczności tj. ustalić dla każdego z ogłowionych drzew, czy przy jego ogławianiu wystąpił stan wyższej konieczności, w tym, przy uwzględnieniu zarówno bezpieczeństwa dla ruchu drogowego jak i minimalnej odległości napowietrznych linii nie izolowanych, liczonej od dowolnego punktu na drzewie wynoszącej 2,7 metra.
W ocenie organu odwoławczego organ nie wykonał wszystkich zaleceń. Przede wszystkim nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego ustalającej, jaki zakres cięcia dla każdego z drzew byłby wystarczający dla zapewnienia bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego. Opinia dendrologiczna biegłego P. R. z dnia 19 lutego 2024 r. tego wymogu nie spełnia. Biegły zawarł w swojej opinii twierdzenie, że stopień przeprowadzonej redukcji drzew był zdecydowanie nadmierny i nieuzasadniony, a dokonane ogłowienie nie było niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników drogi, jednak biegły nie wskazał jednoznacznie, w jakim zakresie należało dokonać cięć, aby zapewnić bezpieczeństwo. Dodatkowo organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń w zakresie zaistnienia stanu wyższej konieczności dla każdego z ogłowionych drzew, co wynikało z zaleceń zawartych w ww. decyzji SKO.
Odnosząc się do zarzutów odwołań SKO podniosło, że przedstawiciel strony skarżącej nie kwestionował ustaleń poczynionych w trakcie ww. oględzin, iż to firma B. sp. z o.o. dokonała w okresie od grudnia 2019 r. do stycznia 2020 r. cięć korekcyjnych zgodnie z zawartą z T.(1) w W. umową. Strona skarżąca dostarczyła również zdjęcia do akt sprawy, wykonane po dokonaniu cięć, które powinny stanowić materiał dla biegłego, dla opracowania opinii w zakresie wymaganym przez ostateczną decyzję kasacyjną z 29 listopada 2023 r. Jak podkreślono, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien dopilnować, aby dokumentacja fotograficzna została przekazana biegłego do sporządzenia opinii w opisanym wcześniej zakresie.
Jednocześnie SKO nie zgodziło się z zarzutem, iż organ winien rozważyć kwestię umorzenia postępowania w zakresie drzew ogłowionych w grudniu 2019 r., biorąc pod uwagę treść art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody i z uwagi na fakt, że decyzja w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej T. S.A. została doręczona Stronie dnia 17 stycznia 2025 r., a więc po upływie 5 lat w zakresie drzew, które zostały zniszczone w grudniu 2019 r. W opinii Składu Orzekającego Kolegium dla zachowania przez organ administracji publicznej wskazanego w art. 89 ust. 10 terminu, wystarczające jest wydanie decyzji w tym terminie. Wydania decyzji nie można zaś utożsamiać z jej doręczeniem.
Za zasadny natomiast uznano zarzut, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje informacji w oparciu o co (protokół z wizji/oględzin, przez kogo sporządzony itp.) doszło do ustalenia przez organ ilości, obwodów i gatunków 82 drzew, stanowiących przedmiot zaskarżonej decyzji.
Biorąc także pod uwagę brak wyjaśnienia w sprawie innych istotnych kwestii w trakcie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego koniecznym było, w ocenie Kolegium, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem wskazówek wynikających z niniejszej decyzji SKO. Przy zastosowaniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. wyjaśni stan faktyczny sprawy oraz zbierze i rozpatrzy całość materiału dowodowego, a uzasadnienie decyzji sporządzi zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wobec powyższego w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Zakres tych okoliczności jest na tyle szeroki, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - wyrażonej w art. 15 k.p.a.
W sprzeciwie od tej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sprawie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 110 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu została wydana w dniu 31 grudnia 2024 r., podczas gdy decyzja nadana została przesyłką pocztową nadana dopiero w dniu 15 stycznia 2025 r., i dopiero wówczas weszła do obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.
Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym, poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.
Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA).
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Tymczasem, zasadniczym powodem wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie było nieprzeprowadzenie postepowania dowodowego nakazanego do wykonania w ostatecznej decyzji SKO wydanej w niniejszej sprawie w dniu 29 listopada 2023 r. W decyzji tej Kolegium nakazało m.in. sporządzenie dowodu z opinii biegłego. Dowodu takiego organ pierwszej instancji w sprawie nie przeprowadził.
W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy uznał, że przeprowadzenie takiego dowodu dopiero w drugiej instancji, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, pozbawiłoby bowiem stronę możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie takiego dowodu.
Dodatkowo, w kontekście przedstawionych rozważań w zakresie kognicji sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji, podnieść należy, że główny zarzut sprzeciwu w niniejszej sprawie to zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 89 ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy - jak wskazano – stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd może badać jedynie zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Stąd, niemożliwe było odniesienie się do podnoszonych zarzutów. Będą one mogły być poddane ocenie dopiero po wydaniu decyzji merytorycznej przez organy administracji.
Jednocześnie, w związku z okresem w jakim możliwe jest orzekanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie lub wycięcie drzew (art. 98 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody) Sąd podnosi, że organy winny regulację tę uwzględnić, ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu administracyjnym.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej zaistniały, a organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że organ pierwszej instancji przeoczył istotne elementy wcześniejszej ostatecznej decyzji Kolegium, zawierającej wskazania co do dalszego postępowania. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do nie niewystraczającego wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności faktycznych sprawy, wymagających przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób poprawny uzasadniło treść rozstrzygnięcia, wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do wskazanych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a.
Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. i p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.