II SA/WR 473/25

II SA/Wr 473/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 217
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi A. P. i D. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2025 r., nr 4200.1.2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że działka gruntu stanowi nieużytkowe grunty rolnicze oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2025 r. nr SKO 4200.1.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia D. P. i A. P. (dalej jako strona skarżący) na postanowienie Starosty O. z dnia 12 grudnia 2024 r. (znak sprawy: SN.604.25.2024.DW) o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. stanowi nieużytkowane grunty rolnicze w rozumieniu art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U z 2024 r poz. 1478 z późn zm., dalej jako: "u.o.p") i że D. oraz A. P. są uprawnieni do wycinki wszystkich znajdujących się na tej działce drzew i krzewów w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego w rozumieniu art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. b u.o.p., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 3 października 2024 r. skarżący jako właściciele działki gruntu nr [...] położonej w miejscowości N., dla której Sąd Rejonowy w O., V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], wnieśli do Burmistrza Miasta i Gminy O. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że działka gruntu nr [...] stanowi nieużytkowane grunty rolnicze w rozumieniu art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. b u.o.p i że Wnioskodawcy są uprawnieniu do wycinki wszystkich znajdujących się na tej działce drzew i krzewów w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego w rozumieniu art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. b u.o.p.
Pismem z dnia 31 października 2024 r. Burmistrz Miasta O. przekazał podanie według właściwości do Starosty Powiatu O. uznając, że organ ten jest właściwy do wydawania zaświadczeń z ewidencji gruntów.
Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2024 r odmówiono wydania zaświadczenia żądanej treści.
Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy Kolegium w pierwszej kolejności podniosło, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego. Należy wobec tego wyraźnie oddzielić zaświadczenia wydawane na podstawie art. 217 k.p.a. od decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 104 k.p.a. Zaświadczeniem jest "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby". Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 k.p.a ). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). W tym drugim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.).
Jak dalej wywodziło Kolegium przepisy prawa uzależniają obowiązek wydania zaświadczenia przez organ administracji publicznej od możliwości ustalenia jego treści na podstawie posiadanej dokumentacji. Niezależnie od posiadania takiej możliwości organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, przy czym zaznaczono, że w realiach stanu faktycznego sprawy żaden przepis nie wymaga od Wnioskodawców urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, którego wydania się oni domagają.
W dalszej części Kolegium wyjaśniało, że na podstawie art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. b u.o.p. ustawodawca wyłącza obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, o którym mowa w art. 83 ust. 1 u.o.p , w sytuacji, gdy drzewa lub krzewy są usuwane w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Jak podniesiono, hipoteza art. 33f ust 1 pkt 3 lit b u.o.p. zawiera w swej treść przesłankę o charakterze subiektywnym (wolicjonalnym) związaną z celem usunięcie drzew lub krzewów. Oznacza to, ze w przypadku usuwania drzew z gruntów nieużytkowanych w innym celu niż przywrócenie tych gruntów do użytkowania rolniczego, obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, o którym mowa w art 83 ust. 1 u.o p nie będzie wyłączony. Podkreślono, że organ pierwszej instancji nie ma możliwości ustalenia tej woli. Wola ta będzie mogła być ustalona dopiero w przypadku usunięcia drzew lub krzewów. Co więcej, uznaje się, że ciężar jej wykazania nie może obciążać organów administracji publicznej, lecz leży w gestii posiadacza nieruchomości, który usunął drzewa (lub krzewy) w celu przywrócenia gruntów do produkcji rolnej.
Kolegium, powołując się orzecznictwo i literaturę podniosło również, że niekoniecznie każde usunięcie drzew z terenu nieruchomości oznaczonej jako użytek rolny musi być uznane za związane z przywróceniem gruntu do produkcji rolnej.
W rozpoznawanej sprawie w ocenie Kolegium uzyskanie przez skarżących zaświadczenia ma na celu uniknięcie administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p.). Wynika to zresztą jak wskazano, explicite z treści podania inicjującego niniejsze postępowanie. Tymczasem w sprawach o wydanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy administracyjnego prawa materialnego. Działania skarżących nakierowane na uzyskanie zaświadczenia o żądanej treści przypominają w ocenie organu odwoławczego próby sondowania tego, czy w realiach stanu faktycznego sprawy usunięcie drzew z należącej do nich nieruchomości może stanowić powód do wydania decyzji administracyjnej Dla wydania tego zaświadczenia właściwy organ musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie tożsamym jak w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa/krzewu bez zezwolenia w trybie art. 88 ust. 1 u.o.p., do czego nie jest uprawniony.
Jak dalej wywodziło Kolegium, podążając logiką strony, w każdej sprawie administracyjnej jednostka mogłaby występować do organu administracji publicznej z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w sprawie istnienia we wskazanych przez nią realiach stanu faktycznego podstaw prawnych do wydania określonej decyzji administracyjnej. Logika ta zaciera zatem granicę pomiędzy postępowanie jurysdykcyjnym a postępowaniem w sprawie wydania zaświadczeń, które jest postępowaniem niejurysdykcyjnym.
Poza tym w ocenie SKO skarżący zdają się pozostawać w błędnym przekonaniu, że uzyskanie wnioskowanego przez nich zaświadczenia uniemożliwi w przyszłości nałożenie na nich kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew z należącej do nich nieruchomości Tymczasem prawodawca w ustawie o ochronie przyrody nie przewiduje instytucji prawnych, których kształt byłby zbliżony np. do pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidulanej sprawie.
Dalej Kolegium wywodziło, że w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej (nr [...]) w Dziale I-O, przy oznaczeniu sposobu korzystania nieruchomości, umieszczono symbol LZR oznaczający "grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych". Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r poz. 219 z póżn. zm.), grunty o takim właśnie symbolu zalicza się do "użytków rolnych" wchodzących w skład szerszej kategorii "gruntów rolnych".
Okoliczność, której potwierdzenia w drodze wydania zaświadczenia domagają się skarżący w postaci możliwości legalnej wycinki drzew zlokalizowanych na należącej do nich działce gruntu nie można ustalić na podstawie będących w dyspozycji organu ewidencji, rejestrów i innych danych. Wykluczone jest także przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w celu rozeznania wskazanej okoliczności. Jak wskazuje się w doktrynie, możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie zaświadczenia odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie stanu faktycznego lub generalnego stanu prawnego. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie indywidualnego stanu prawnego - czego domagają się Wnioskodawcy - służy bowiem w gruncie rzeczy jego ustaleniu, zaś ustalenie indywidualnego stanu prawnego nie jest niczym innym, jak rozstrzyganiem o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, w związku z czym powinno ono przybrać procesową formę decyzji administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu potwierdzenia wyjaśniające prowadzone w celu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku konkretnego podmiotu może się opierać jedynie na danych zawartych w posiadanej przez ten organ dokumentacji (Z R. Kmiecik, op. c/f., s. 1092-1093).
O tym, czy Wnioskodawcy będą mogli skorzystać z ustawowego zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew w trybie art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. b u.o.p. przesądzać będzie realizacja wskazanych w tym przepisie warunków, które - o czym była już mowa - są w dużej mierze zależne od woli samych Wnioskodawców.
Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżący wywiedli skargę do tutejszego Sądu, domagając się jego uchylenia. Postanowieniu zarzucili naruszenie art. 7, 77 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dogłębnego rozpoznania sprawy polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty O. o odmowie wydania zaświadczenia, podczas gdy prawidłowa kontrola odwoławcza powinna prowadzić do jego uchylenia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydanie zaświadczenia jako jeden ze sposobów załatwiania sprawy wskazany został przez samo SKO w decyzji z dnia 11 lipca 2024 r. jak i przez Starostę O. Treść wniosku skarżących odpowiada wskazaniom z tych aktów administracyjnych. Wobec aktualnej odmowy wydania zaświadczenia skarżący czują się wprowadzeni w błąd i pokrzywdzeni działaniem organów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).
Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Kontroli Sądu poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty O. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. stanowi nieużytkowane grunty rolnicze w rozumieniu art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U z 2024 r poz. 1478 z późn zm., dalej jako: "u.o.p") i że D. oraz A. P. są uprawnieni do wycinki wszystkich znajdujących się na tej działce drzew i krzewów w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego w rozumieniu art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o ochronie przyrody.
Rozpoczynając rozważania w sprawie wyjaśnić należy, że jak trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).
Jak przy tym wynika z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.).
W orzecznictwie wskazuje się, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 10.3.2011 r., sygn. akt II SA/Gd 971/10 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, zaświadczenie nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10). Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. o sygn. akt II FSK 1306/08). W zaświadczeniu nie można zawrzeć również informacji, które zależne są od woli wnioskodawcy, a nie wynikają wyłącznie z dokumentacji znajdujących się w posiadaniu organu.
W rozpoznawanej sprawie skarżący podnoszą, że wnioskowanie o wydanie zaświadczenia o takiej treści zasugerowało samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści decyzji z dnia 11 lipca 2024 r. nr SKO 4200.8.2024. Nie jest to prawda. Sąd wskazuje, że analiza uzasadnienia tej decyzji dowodzi, że SKO wskazało, że skarżący mogą wnioskować o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że potwierdzającego, że działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...] stanowi nieużytkowane grunty rolnicze w rozumieniu art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody . Tymczasem skarżący w złożonym wniosku o wydanie zaświadczenia dodali, że ma ono obejmować jeszcze okoliczność "że D. oraz A. P. są uprawnieni do wycinki wszystkich znajdujących się na tej działce drzew i krzewów w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego w rozumieniu art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. b u.o.p.". Tymczasem ta druga właśnie część wniosku, dodana z inicjatywny skarżących, a nie wynikająca z sugestii organu, zawiera element woliacyjny, czyli zależny wyłącznie od woli skarżących, co więcej, weryfikowalny dopiero po ziszczeniu się okoliczności, czyli dokonaniu wycinki drzew i przywróceniu rolniczego korzystania z nieruchomości. Na taką okoliczność organy nie mogły wydać zaświadczenia, stąd rozstrzygnięcia organów obu instancji w niniejszej sprawie Sąd musiał uznać za prawidłowe.
Kolegium wyjaśniało przy tym bardzo szczegółowo, z przywołaniem właściwego orzecznictwa i literatury przedmiotu, dlaczego żądanie o treści zawierającej elementy niewynikające z dokumentacji zgromadzonej w zasobach organów, nie może być przedmiotem wydanego zaświadczenia. Sąd w całej rozciągłości potwierdza wywody przedstawione przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Przy czym należy zaznaczyć, że przytoczone wcześniej przepisy k.p.a. nie przewidują zaświadczenie o treści negatywnej. W sytuacji gdy organ, po weryfikacji treści wniosku stwierdza, że nie może wydać zaświadczenia zgodnego z żądaniem wniosku, zobowiązany jest do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.