Pełny tekst orzeczenia II SA/Wr 463/25

II SA/Wr 463/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 98a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2025 r., nr SKO 4111.4.2025 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej spowodowanego podziałem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 139 (słownie: sto trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 23 kwietnia 2025 r. Nr SKO 4111.4.2025 podjętą po rozpatrzeniu odwołań M. K. i K. K. (dalej "skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "K.p.a.") oraz art. 98a ust. 1-1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej "u.g.n.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 8 stycznia 2025 r. Nr GPI.3134.34.13.2022.MK ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie C., oznaczonej geodezyjnie przed podziałem jako działka gruntu nr [...], obręb C.(1), wywołanego jej geodezyjnym podziałem, w wysokości dla M. K. (udział 1/6) 690,80 zł i skarżącego (udział 5/6) - 3454 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., po powołaniu się na treść art. 98a ust. 1-1b, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n., że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić pod warunkiem, że łącznie wystąpią wymienione niżej przesłanki pozytywne i nie wystąpi przesłanka negatywna. Przesłankami pozytywnymi są zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją ostateczną, wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem nieruchomości oraz obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Natomiast przesłanka negatywna to wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.
W rozpatrywanej sprawie podziału nieruchomości dokonano na wniosek właścicieli nieruchomości - skarżącego i M. K. - decyzją Wójta Gminy C. z dnia 6 maja 2020 r., która stała się ostateczna w dniu 7 maja 2020 r. Wobec tego do dnia 7 maja 2023 r. organ administracji publicznej był uprawniony wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte - odpowiednio - w stosunku do skarżącego w dniu 14 lutego 2022 r., natomiast wobec współwłaściciela - w dniu 8 lutego 2022 r.
Ponadto, w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała uchwała Rady Gminy C. z dnia z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości na terenie Gminy C. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 131, poz. [...]; dalej "uchwała"), zgodnie z którą na obszarze gminy C. stawka procentowa tej opłaty wynosi 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką ma po podziale (§ 1 ust. 2 uchwały).
Przedmiotem sporu jest natomiast - jak wskazało SKO - okoliczność z zakresu ostatniej z przesłanek ustalenia omawianej formy opłaty adiacenckiej. Skarżący zakwestionował bowiem wartość dowodową operatu rzeczoznawcy majątkowego z dnia 17 maja 2024 r., czyli w istocie wpływ podziału geodezyjnego na wartość przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, po wnikliwej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło, iż podział nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...] faktycznie spowodował, że jej wartość wzrosła. Prezentując przy tym bardzo szczegółowo przyczyny pozytywnej oceny operatu szacunkowego, w konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że wnikliwa analiza działań jego autorki wykazała, iż w każdym istotnym i weryfikowalnym przez organy elemencie został on sporządzony w sposób prawidłowy. Dotyczy to zarówno zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów. Dodatkowo operat zawiera wszystkie elementy formalne, stąd też może on stanowić dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Prawidłowo zatem wyliczono i ustalono w zaskarżonej decyzji wysokość opłaty należnej każdemu ze współwłaścicieli.
Mając powyższe na względzie, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej przewidziane w powołanych przepisach u.g.n. Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów podniesionych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Za biegłą SKO wskazało na wyrok Sądu Najwyższego, w którym podnoszono, że nie ma konieczności wskazywania danych identyfikacyjnych działek przyjętych do porównania w operacie szacunkowym, wystarczy bowiem ich należyty, dokonany w sposób rzeczowy opis. Podniesiono również, że zastosowany w operacie sposób wyceny jest najbardziej obiektywny w stosunku do działek gruntu o mieszanym charakterze. W ocenie składu orzekającego Kolegium, w przedmiotowym operacie spełnione zostały warunki określone w przepisach art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy, a także § 4 i § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. W szczególności prawidłowo uwzględnione zostało przeznaczenie nieruchomości w granicach każdej z działek gruntu powstałych w wyniku podziału. Również z perspektywy powierzchni poszczególnych obiektów, zastrzeżeń organu odwoławczego nie budzi żadna z dwóch próbek materiału porównawczego. Wszystkie nieruchomości wykorzystane do bezpośrednich porównań mają bowiem adekwatne powierzchnie. Operat z dnia 17 maja 2024 r., uzupełniony o wyjaśnienia biegłej udzielone w pismach z dni: 31 października 2024 r., 23 stycznia 2025 r. i 11 lutego 2025 r., może więc stanowić dowód zarówno na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...] - spowodowanego jej podziałem na działki gruntu od nr [...] do nr [...] - który wyniósł 13 816 zł, jak również co do wysokości opłaty adiacenckiej, którą - zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały - ustalono w wysokości 30% powyższej kwoty, tj. na 4 144,80 zł, przy czym przedmiotowa opłata wyniosła: 3 454,00 zł w przypadku K. K., jako współwłaściciela nieruchomości w udziale 5/6 oraz 690,80 zł w przypadku M. K., jako współwłaściciela nieruchomości w udziale 1/6.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem strony kilkukrotnie informowane były o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i z możliwości tej mogły korzystać. Ustosunkowując się zaś do części merytorycznych zarzutów w zakresie sporządzonego w sprawie operatu, Kolegium podniosło, że odwołujący się się nie przedłożyli do akt sprawy tzw. kontroperatu, który potwierdzałby ich twierdzenie o występowaniu na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej nieruchomości według stanu przed podziałem. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego przyjęcia do wyceny transakcji nieistniejącej (ewentualnie dotyczącej nieruchomości zabudowanej) biegła wyjaśniła, że wskazana w tabeli nr 5 na stronie 23 operatu transakcja z dnia 2 marca 2020 r. istnieje i dotyczy nieruchomości niezabudowanej, na dowód czego do wyjaśnień dołączono zanonimizowany wyciąg z aktu notarialnego z dnia 2 marca 2020 r., rep. [...] nr [...], którego treść potwierdza, że wykorzystana w operacie szacunkowym cena transakcyjna dotyczyła nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę gruntu nr [...], obręb C.(1), gmina C., o powierzchni [...] ha. Przy czym - wbrew twierdzeniom odwołania - brak jest podstaw do uznania ww. zapisów umowy za niezgodne z prawdą. W szczególności nie stanowią ich wskazane w odwołaniu okoliczności, tj. treść wpisu do Rejestru Cen Nieruchomości (wpis ten dokonywany jest w oparciu o treść aktu notarialnego, w związku z czym ewentualne rozbieżności wskazują na błąd we wpisie a nie w akcie notarialnym), prowadzenie budowy na nieruchomości w dwa miesiące po jej nabyciu (okoliczność ta nie wyklucza bowiem, że rozpoczęcie budowy miało miejsce już po zawarciu umowy sprzedaży nieruchomości), czy wydanie pozwalania na budowę na nieruchomości na dwa lata przed zawarciem umowy jej sprzedaży (pozwolenie na budowę nie zawiera wymogu rozpoczęcia budowy w określonym terminie, lecz jedynie wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata). W odniesieniu do zarzutu przyjęcia niewłaściwego współczynnika E, biegła wskazała, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, współczynnik zmiany wartości nieruchomości (E) w przypadku nieruchomości o przeważającym przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, na działalność sportową, turystyczną, w przypadku 7-10 działek po podziale (zgodnie z decyzją podziałową wydzielono 7 działek gruntu), bez wydzielenia działek pod drogi publiczne, wynosi 0,035 i taki też przyjęty został w operacie szacunkowym. W odniesieniu do zarzutu, że koszt podziału nie został ustalony na bazie aktualnych danych rynkowych, biegła wskazała, że na stronie 34 operatu szacunkowego znajduje się informacja, iż koszty przyjęto "Zgodnie z cennikiem Sekocenbud Wartość kosztorysowania inwestycji WNI zeszyt [...] ([...]) I kwartał 2020 r. Wartość kosztorysowania inwestycji, średni koszt podziału do 3 działek wynoszą 1900 zł, każda następna działka 330 zł". Natomiast w odniesieniu do zarzutu dotyczącego omyłki pisarskiej w tabeli na stronie 31 operatu szacunkowego, biegła wskazała, że nie miała ona wpływu na oszacowaną wartość nieruchomości, zaś poprawne wyliczenia przedstawione są na wcześniejszych stronach operatu oraz w tabeli na stronie 33 operatu szacunkowego. Powyższe wyjaśnienia rzeczoznawcy Kolegium uznauznało za logiczne, zgodne z przewidzianymi prawem regułami wyceny, a w konsekwencji wiarygodne.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił jej:
1. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez brak pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak weryfikacji operatu szacunkowego jako środka dowodowego i zaakceptowanie nieweryfikowalnych dokumentów, bez danych źródłowych;
2. art. 10 i 8 K.p.a. poprzez ograniczenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu przez niedopuszczenie do weryfikacji podstaw wyceny;
3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak odniesienia się do zarzutów i argumentów strony;
4. art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz § 13 rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r., przez wycenę działek nieposiadających dostępu do drogi publicznej w momencie uostatecznienia się decyzji podziałowej, pomimo braku podstaw do uznania ich za możliwe do samodzielnego zagospodarowania;
5. § 36 rozporządzenia przez błędne przyjęcie metody pozaporównawczej pomimo istnienia nieruchomości podobnych, co w operacie i w wyjaśnianiach do niego padło wprost i co stanowi o wewnętrznej sprzeczności operatu, a także błędne określenie współczynnika E i K;
6. art. 155 ust. 2 u.g.n. oraz § 82 rozporządzenia poprzez brak dołączenia do operatu załączników umożliwiających jego kontrolę;
7. art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie do wyceny nieruchomości niespełniających definicji podobieństwa, tj. nieruchomości zabudowanej;
8. art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat nieaktualny w związku ze sporządzeniem go po upływie 12 miesięcy.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym także trybunałów europejskich, wskazujące na konieczność dołączenia do sporządzanych operatów materiałów źródłowych, tak aby umożliwić stronom weryfikację podobieństwa nieruchomość przyjętych do wyceny. W skazano przy tym, że wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 2012 r., II CSK 369/11 po pierwsze odnosił się do prywatnych stosunków cywilnoprawnych, a nie postepowań administracyjnych, a nadto, wydany został w czasie, gdy możliwe było po numerze działki określenie numeru księgi wieczystej, a tym samym ustalenie danych osobowych właścicieli nieruchomości. Obecnie nie jest to możliwe, a sam numer działki pozwala jedyne "zobaczyć" działkę np. w geoportalu, nie umożliwia zaś identyfikacji danych osobowych właściciela.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Sąd uwzględnił skargę, zwracając uwagę zwłaszcza na podniesione w niej, i podkreślone w wypowiedzi na rozprawie, zastrzeżenia w zakresie możliwości identyfikacji nieruchomości podobnych, przyjętych do wyliczenia działki przed podziałem oraz po podziale..
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz.935), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu polegała decyzja SKO we Wrocławiu utrzymująca decyzję Wójta Gminy C. ustalającą skarżącemu opłatę adiacencką. Materialną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) w brzmieniu: jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b).
Z przywołanych przepisów wynika, że niezbędnym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, co w realiach kontrolowanej sprawy stanowi kwestię sporną. Kluczowym instrumentem ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy - sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie opinia o wartości nieruchomości (art. 156 ust. 1 u.g.n.). W sprawie nie ma sporu co do charakteru tego dokumentu, dlatego wystarczy przypomnieć, że stanowi on dowód - opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., podlega ocenie organu (na zasadzie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), ze szczególnym uwzględnieniem logiki, spójności, jasności i wiarygodności (zob. bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyroki z dnia: 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11; 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10; 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Granice ingerencji i weryfikacji operatu kreuje to, że jest to dokument zawierający oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. Trzeba tu wskazać, że art. 157 § 1 u.g.n. stanowi o ocenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18).
Istotny dla sprawy operat (z dnia 17 maja 2024 r.) sporządzono w oparciu o podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4). Określenie wartości nieruchomości należy poprzedzić analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji, a także oględzinami nieruchomości (§ 3 pkt 1). Oględzin nieruchomości dokonuje się w możliwym do wykonania zakresie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się odstąpienie od dokonania oględzin nieruchomości. Ograniczony zakres oględzin lub odstąpienie od ich dokonania wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym (§ 3 pkt 2). Odpowiednio do przedmiotu, zakresu, celu, sposobu wyceny oraz dostępności danych określa się właściwy rynek nieruchomości przez wskazanie jego rodzaju i obszaru oraz okresu badania. Obszar analizowanego rynku nieruchomości powinien odzwierciedlać podobieństwo społeczno-gospodarcze wpływające na poziom cen nieruchomości. Obszar ten nie musi odpowiadać podziałowi administracyjnemu (§ 3 pkt 5 i 6 rozporządzenia). Do określenia wartości nieruchomości przyjmuje się nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie możliwie najbliższym poprzedzającym datę, na którą określa się wartość nieruchomości. Przyjęcie dłuższego niż dwuletni okresu badania cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym (§ 5 ust. 1). Cechy nieruchomości podobnych ustala się wykorzystując wszelkie, niezbędne i dostępne dane w zakresie uzasadnionym rodzajem nieruchomości wycenianej i celem wyceny. Mogą to być w szczególności dane zawarte w aktach notarialnych, rejestrach cen nieruchomości prowadzonych przez starostów, dokumentach planistycznych, katastrze nieruchomości, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz informacje pochodzące z oględzin nieruchomości. Na podstawie znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, warunków zawarcia transakcji, a także cech tych nieruchomości ocenia się możliwość przyjęcia cen transakcyjnych do wyceny nieruchomości i tworzy się zbiór nieruchomości podobnych stanowiący podstawę wyceny (§ 5 ust. 2). Cechy rynkowe to właściwości, które różnicują ceny w zbiorze nieruchomości stanowiącym podstawę wyceny. Ustala się je na podstawie znajomości cech nieruchomości podobnych ze zbioru stanowiącego podstawę wyceny oraz ich cen (§ 6 ust. 1). Każdą cechę rynkową należy opisać, a także określić i opisać jej skalę ocen. Przyjęta skala ocen cechy rynkowej powinna wynikać z cen i cech nieruchomości w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiącym podstawę wyceny (§ 6 ust. 2
W przypadku nowoutworzonych działek gruntu: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], dokonała tego z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej, zakładającej przyjmowanie do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast w przypadku nowoutworzonych działek gruntu: nr [...] i nr [...] (zgodnie z art. 98a ust. 1b ustawy określając wartość nieruchomości według stanu po podziale pominięto wartość nowoutworzonej działki gruntu nr [...] jako niemożliwej do samodzielnego zagospodarowania) dokonała tego z zastosowaniem metody porównywania parami, polegającej na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym poprzez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy).
Natomiast wartość nieruchomości według stanu przed podziałem, ze względu na brak transakcji nieruchomościami podobnymi, określona została w sposób przewidziany w § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych, wartość nieruchomości według stanu przed podziałem dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ustawy, określa się parametrycznie, przyjmując za podstawę wartość określoną dla stanu nieruchomości po podziale, z uwzględnieniem współczynnika zmiany wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz kosztów podziału, według wzoru:
Wj = Wu x (1 - E ) + Kv
gdzie poszczególne symbole oznaczają:
Wi - wartość gruntu według stanu przed podziałem, Wn - wartość gruntu według stanu po podziale,
E - współczynnik zmiany wartości nieruchomości, wyrażający ekonomiczną korzyść podziału wynikającą z ułatwień w sprzedaży nieruchomości, ustalony w zależności od przeważającego przeznaczenia gruntu w granicach od 0,02 do 0,06, KP - koszty podziału nieruchomości ustalone według danych z rynku usług geodezyjnych. Zastosowanie przedmiotowego sposobu wyceny wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia), zaś współczynniki zmiany wartości nieruchomości, w zależności od występujących uwarunkowań, określa załącznik nr 2 do rozporządzenia.
Nieruchomość wyceniana, której cechy są znane, zestawiona musi być z nieruchomościami wykazującymi podobne cechy, których cechy wobec tego tez muszą być znane.
Cechy nieruchomości to w szczególności jej stan prawny, uwidoczniony w księgach wieczystych (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece), czy też dane zawarte w katastrze nieruchomości, czyli systemie informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Operat powinien zatem wskazywać na nieruchomości przyjęte do podstawy obliczenia wartości nieruchomości przed i po podziale, przy czym nieruchomości te powinny wykazywać cechy podobne, możliwe do zidentyfikowania i odczytania na zasadzie ekwiwalentności. Oznacza to, że podmiot zainteresowany musi mieć możliwość precyzyjnej identyfikacji nieruchomości podobnej. Innymi słowy operat szacunkowy powinien dostarczać takich informacji o nieruchomości podobnej, które umożliwią odczytanie danych o jej położeniu, statusie prawnym (zob. analogiczny pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 625/24 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 195/25, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA). Sytuacja, w której operat szacunkowy wskazuje tylko ogólną lokalizację nieruchomości podobnej (gmina, obręb), jej powierzchnię, przeznaczenie i cenę, stawia w niekorzystnej i gorszej sytuacji podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej, ponieważ nie daje mu możliwości weryfikacji, jaką dokładnie nieruchomość obrano jako nieruchomość podobną, i pogłębienia wiedzy na temat jej stanu w przewidzianych prawem dokumentach. Sąd nie odnajduje przyczyn, aby operat, zważywszy jego zasadniczy charakter dla obliczenia opłaty adiacenckiej, miał nie zawierać danych umożliwiających zainteresowanym sprawdzenia punktów odniesienia, a więc nieruchomości wykorzystanych w wycenie.
W relewantnym dla wydanych decyzji operacie szacunkowym precyzyjnie określono nieruchomość skarżącego, podając m. in. stosowne dane z ksiąg wieczystych, zaniechano zaś określenia danych nieruchomości podobnych. To błąd, znaczący deficyt operatu, którego nie "wychwyciły" organy administracyjne dokonując oceny dowodu. Trzeba podkreślić, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnosił wątpliwości na temat lokalizacji i stanu przyjętych do porównania nieruchomości, czego jednak organ odwoławczy wystarczająco nie wyjaśnił i do czego wnikliwie się nie odniósł, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 w związku z art. 138 k.p.a.).
W ocenie Sądu nastąpiło naruszenie zasady zaufania z art. 8 k.p.a., zasady informowania (art. 9 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Znacząco redukuje to także wartość operatu jako dowodu, w kontekście art. 7 § 1 k.p.a. (obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 77 § 1 k.p.a. (wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego), art. 80 k.p.a. (ocena, czy operat wystarczająco, na podstawie wystarczająco zebranych i określonych danych, dowodzi wskazanego wzrostu wartości nieruchomości). Jak już wspomniano, szczególny, fachowy charakter operatu szacunkowego nie zwalnia organów z domagania się jego jasności, precyzji, kompletności, zwłaszcza biorąc pod uwagę prawa jednostki, której nieruchomości dotyczy, w tym prawa identyfikacji obranych nieruchomości podobnych. Dopiero w takim dogłębnie ustalonym stanie innych nieruchomości, znając ich charakterystykę z dokumentów źródłowych, organ będzie w stanie w pełni świadomie odnieść się do zarzutów skarżącego i przekonująco wyjaśnić swoje stanowisko. Przy czym jako dane źródłowe mogą zostać wykorzystane numery działek, zanonimizowane akty notarialne, lub inne zanonimizowane dokumenty, z których korzystała biegła.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i wskazania Sądu. Przede wszystkim należy uzupełnić sporządzony operat szacunkowy dane źródłowe nieruchomości opisywanych w operacie, tak aby możliwe było zweryfikowanie wniosków operatu przez strony, organ odwoławczy oraz sąd.
Z podanych powodów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). W punkcie drugim sentencji Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwoty 139 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy.