II SA/Wr 456/24

II SA/Wr 456/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 278 ust. 4 art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 16 pkt 58
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak (sprawozdawca), Protokolant: Starszy Referent Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi K. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr VC.ZUO.4701.2884.OZ.2023.PO w przedmiocie opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków przemysłowych do rzeki I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 125 017 (słownie: sto dwadzieścia pięć tysięcy siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 6 marca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm., zw. dalej p.w.), ustalił w formie informacji K. S.A. z/s w L. (zw. dalej również jako: Spółka, Skarżąca) za okres III kwartału 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 18 483 924 zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do rzeki O. na działce nr [...], [...],[...], obręb [...] W. w m. G.
Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 p.w., jako suma: iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej (0,05 zł) za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód, wyrażonej jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów (Cl+S04) i ilości tej substancji (361236136 kg) oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pozostałe substancje, tj. arsen, chrom, cynk, kadm, miedź, nikiel, ołów, rtęć, srebro i wanad (124,56 zł za 1 kg) i ilości tych substancji (3332,279 kg), oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za fenole lotne (45,55 zł za 1 kg) i ilości tych fenoli (154,742 kg).
Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód, wyrażonej jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów została określona w § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2438, zw. dalej rozporządzeniem) za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód dla fenoli lotnych oraz dla pozostałych substancji w § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia.
Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 p.w.). Uwzględnienie w opłacie, opłaty za fenole lotne oraz opłaty za pozostałe substancje zawarte w ściekach wynika z art. 278 ust. 2 p.w., który stanowi, że w przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków przemysłowych, do opłaty ustalonej według zasady, o której mowa w art. 278 ust. 1 p.w., dolicza się opłatę za inne substancje zawarte w ściekach.
W dniu 25 marca 2024 r. Spółka uiściła niniejszą opłatę, ale jednocześnie złożyła reklamację nie zgadzając się z wysokością opłaty zmiennej i sposobem jej wyliczenia, w tym przede wszystkim z naliczeniem pełnej opłaty zmiennej za odprowadzanie w ściekach sumy chlorków i siarczanów bez pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach w zakresie sumy chlorków i siarczanów o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków.
Spółka wniosła o uznanie reklamacji w całości przez Dyrektora w ten sposób, że Dyrektor wyda i przekaże Spółce nową informację w sprawie ustalenia wysokości opłaty zmiennej, w której ustali ilość substancji w odniesieniu do sumy chlorków i siarczanów w wielkości ujemnej, co spowoduje, iż część wysokości opłaty zmiennej dla wskaźnika sumy chlorków i siarczanów będzie wynosiła 0,00 złotych, a w konsekwencji zmianie ulegnie całościowa wysokość opłaty.
Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Organ, Dyrektora ZZ) nie znalazł podstaw do uwzględnienia reklamacji i stosownie do art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 6, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w. oraz w zw. z art. 104 k.p.a. decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 r. (VC.ZUO.4701.2884.OZ.2023.PO), określił Skarżącej za okres III kwartału 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 18 483 924 zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do rzeki O. na działce nr nr [...], [...],[...], obręb [...] W. w m. G.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w art. 278 ust. 1 p.w. została określona zasada, zgodnie z którą wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej, sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4), który powoduje opłatę najwyższą. W niniejszej sprawie wskaźnikiem determinującym ustalenie wysokości opłaty przyjęto substancję wyrażoną jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów, wpływający na opłatę najwyższą-zgodnie z zasadą wskazaną art. 278 ust. 1. Natomiast swoistym wyjątkiem od tej zasady jest zawarte w art. 278 ust. 4 p.w. unormowanie, wskazujące, że podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków.
Dla zastosowania instytucji pomniejszenia niezbędne – zdaniem organu - jest wystąpienie dwóch przesłanek: pobór wód oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zdaniem organu bezspornie Spółka spełnia drugą przesłankę tj. wprowadza ścieki do wód i w tym zakresie dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną obejmującą wprowadzanie ścieków do wód, tj. udzielonego w drodze decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego z dnia 5 maja 2021 r. Spółka nie spełnia natomiast pierwszej przesłanki, albowiem nie posiada pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych. Skoro zaś w sprawie nie została spełniona jedna z dwóch przesłanek, tj. brak było wód pobranych, to Dyrektor ZZ nie znalazł podstaw do zastosowania pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach (suma jonów chlorków i siarczanów) wprowadzanych przez Spółkę do rzeki O.
Dalej organ wskazał, że co prawda Spółka dokonuje odwodnienia zakładów górniczych na podstawie pozwoleń wodnoprawnych: pozwolenia wodnoprawnego na odwodnienie Oddziału Zakładów Górniczych R. wydanego w drodze decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 5 grudnia 2013 r., pozwolenia wodnoprawnego na odwodnienie Oddziału Zakładów Górniczych L., wydanego w drodze decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 kwietnia 2014 r., pozwolenia wodnoprawnego na odwodnienie Oddziału Zakładów Górniczych P., wydanego w drodze decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2017 r. niemniej jednak zdaniem Organu pobór wód i odwadnianie zakładów górniczych to dwie zupełnie różne czynności, a ich przedmiot nie jest tożsamy, tzn. że woda jest wyłącznie przedmiotem poboru wód. Świadczy o tym choćby fakt, że w katalogu usług wodnych określonym w art. 35 ust. 3 p.w. w pkt. 1 wskazany został pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, a dopiero w pkt. 8 odwadnianie zakładów górniczych. Oznacza to, że intencją ustawodawcy było wyraźne rozdzielenie tych różnych usług wodnych jakimi są pobór wód podziemnych i odwadnianie zakładów górniczych. Pomimo tego, że odnośnie czynności podejmowanych względem zakładów górniczych, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, jest odwadnianie zakładów górniczych, to w ich toku nie jest dokonywany pobór wód w rozumieniu p.w., a ujmowane są wody z odwodnienia zakładów górniczych, które są ściekami w rozumieniu tej ustawy. Zdaniem organu wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego są niczym innym jak ściekami w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e) p.w.
Zdaniem organu ustalając opłatę za wprowadzanie ścieków do wód, na podstawie art. 278 ust. 4 p.w., nie można uwzględniać ilości substancji zawartych w ściekach pomniejszonej o ilość tych substancji zawartych w wodach pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych będących ściekami. Doprowadziłoby to do stosowania rozwiązań nieprzewidzianych prawem, a polegających na niczym innym jak "pomniejszaniu substancji w ściekach o substancje zawarte w ściekach". W niniejszej sprawie natomiast – zdaniem Organu - nie zachodzi żaden ze wskazanych w art. 16 pkt 61 lit. e) p.w. wyjątków, który pozwalałby nie kwalifikować wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych jako ścieków, w szczególności nie można ich uznać za wody niezanieczyszczone. Tu organ nadmienił, że na podstawie danych przekazanych dla IV kwartału 2022 r. ustalono, że wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, jakim dysponuje Spółka, nie są wodami niezanieczyszczonymi, a wręcz przeciwnie - są ściekami pierwotnie zawierającymi zanieczyszczenia. Kwalifikacji tej nie zmienia twierdzenie Spółki, iż jest to naturalny poziom natężenia chlorkami i siarczanami dla wód kopalnianych występujących w tym miejscu. Organ wskazał, że ładunek sumy chlorków i siarczanów w wodach kopalnianych jest dużo wyższy niż w wodach powierzchniowych, dlatego też nawet gdyby uznać go za naturalny dla wód kopalnianych, to w żadnym wypadku nie może być automatycznie traktowany jako naturalny dla wód powierzchniowych. Zdaniem Organu dla oceny, czy dane wody są ściekami, z punktu widzenia ustawy nie jest istotny charakter pochodzenia znajdujących się w nich substancji zanieczyszczających, ale to czy są one wprowadzane przez dany podmiot do innego ekosystemu, w którym mogą wywołać szkody środowiskowe. Jeśli substancje zanieczyszczające określone w art. 16 pkt 58 p.w. są pochodzenia naturalnego w wodach pochodzących z odwodnienia kopalń, oceny ich charakteru należy dokonywać w odniesieniu do ekosystemu wód do których mają być wprowadzone, a nie w odniesieniu do ekosystemu, z którego pochodzą. Istotą zarówno uprzednio obowiązującego art. 295 ust. 4 p.o.ś jak i aktualnego art. 278 ust. 4 p.w. jest aby podmiot korzystający ze środowiska nie ponosił konsekwencji finansowych za stan wody, z której korzystał i za zanieczyszczenia, których nie wprowadził do wody, innymi słowy aby nie ponosił skutków finansowych w zakresie, w jakim nie pogorszył stanu środowiska. W przedmiotowej sprawie takie wyłączenie nie może mieć zastosowania gdyż do środowiska wód powierzchniowych Spółka wprowadza wody z tego środowiska niepochodzące, o parametrach właściwych dla ścieków. Dlatego też co do zasady wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych nie są ściekami wyłącznie do czasu gdy pozostają w górotworze, a w przypadku gdy mają zostać wprowadzone do środowiska stają się ściekami, które zgodnie z wymogami ustawy muszą uprzednio zostać oczyszczone.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych względem formularza oświadczenia, organ wskazał, że podziela stanowisko Spółki, zgodnie z którym sam wzór oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne z celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi uwzględnia możliwość zastosowania art. 278 ust. 4 p.w., jednakże pomniejszenie wynikające z ww. przepisu ma zastosowanie do podmiotów, którym ono przysługuje zgodnie z przepisami prawa, a w przypadku Spółki uprawnienie takie nie przysługuje. Dysponując oświadczeniem Spółki, na podstawie którego ustalona została opłata zmienna za wprowadzanie ścieków do wód za III kwartał 2023 r., ustalił, że z przyczyn niczym nieuzasadnionych Spółka przyjęła sumę jonów chlorków i siarczanów występującą w wodach pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego jako sumę jonów chlorków i siarczanów występującą w wodach pobranych, a żadnego poboru wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego bądź pozwolenia zintegrowanego Spółka nie dokonuje.
Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia zasady zanieczyszczający płaci, określonej także w porządku prawa unijnego, wywodząc, że opłata jaka została ustalona Spółce odwzorowuje poniesione koszty środowiskowe. Nie ma tu możliwości skorzystania z art. 278 ust. 4 p.w., ponieważ Spółka zanieczyściła wodę powierzchniową ilością substancji sumy chlorków i siarczanów, które naturalnie w takich ilościach w niej nie występują.
Odpowiednio też, Organ nie uwzględnił zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. wywodząc, że do wydania informacji nie stosuje się przepisów k.p.a.
W kwestii zaś zarzutu odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw dotyczących wysokości opłat zmiennych i związanego z tym też sformułowanego zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP (zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady legalizmu) Organ wskazał, że w sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna zezwalająca na odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, gdyż od IV kwartału 2018 r. Spółka składała błędne oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi błędnie przyjmując, iż wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych są tożsame z wodami pobranymi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód. W konsekwencji powyższego wadliwego założenia Spółka składała błędne oświadczenia. Dopiero dokonując szczegółowej weryfikacji oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi złożonego przez Spółkę za IV kw. 2022 r. Dyrektor ZZ odnotował nieprawidłowość w postaci nieprawdziwych wartości wskazywanych w kolumnie 6 w zakresie sumy jonów chlorków i siarczanów. W tych okolicznościach Dyrektor ZZ działając na podstawie i w granicach prawa był obowiązany do odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i ustalenia Spółce opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód zgodnie ze stanem faktycznym, tj. bez uwzględnienia wartości wpisanych w kolumnie 6. Organ nadmienił przy tym, że kwestia ta ma znaczenie wtórne, gdyż do informacji ustalających wysokość opłaty zmiennej nie stosuje się k.p.a.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie informacji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie Informacji w całości, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 278 ust. 4 p.w. w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. w zw. z art. 278 ust. 1 i w zw. z art. 272 ust. 6 pkt 4 p.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w przepisie art. 278 ust. 4 p.w. pojęcie "pobranych wód" dotyczy wyłącznie poboru wód uregulowanego w ramach pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługi wodne obejmujące "pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w., czyli poprzez uznanie pojęcia "pobrane wody", którym ustawodawca posłużył się w art. 278 ust. 4 p.w. i pojęcia "pobór wód", którym ustawodawca posłużył się w art. art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. za tożsame znaczeniowo, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż wody pobrane w ramach odwadniania zakładu górniczego nie mogą być zakwalifikowane jako "pobrane wody" rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. i odmową pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach wprowadzanych do wód lub do ziemi o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, a konsekwentnie ustaleniem wysokości opłaty zmiennej w błędnej wysokości podczas, gdy: (i) pojęcie "pobrane wody" z art. 278 ust 4 p.w. i pojęcie "pobór wód" z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. nie są identyczne ani tożsame znaczeniowo, (ii) pojęcie "pobrane wody" nie jest w ogóle zdefiniowane w p.w., (iii) pojęcie "pobrane wody" nie jest generalnie przypisane w p.w. jedynie do usługi wodnej poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych, a więc może się odnosić także do wody pobranej w ramach innych usług wodnych. Art 278 ust. 4 p.w. literalnie nie ogranicza się w swojej dyspozycji jedynie do wód pobranych w ramach usługi wodnego poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych określonej w 35 ust 3 pkt 1 p.w., a dotyczy pobieranej wody in genere, zatem nie ma żadnej podstawy do takiego zawężania stosowania art 278 ust 4 p.w., a jego stosowanie w niniejszej sprawie było w pełni uzasadnione, co należy uznać za rażące naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 278 ust. 4 p.w. w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 8 p.w. w zw. z art. 278 ust. 1 p.w. i w zw. z art. 272 ust. 6 pkt 4 p.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 278 ust 4 p.w. nie ma zastosowania w sprawie z uwagi na to, że "pobór wód i odwadnianie zakładów górniczych to dwie zupełnie różne czynności, a ich przedmiot nie jest tożsamy, tzn. że woda jest wyłącznie przedmiotem poboru wód", co skutkowało błędnym uznaniem, że wody kopalniane ujmowane przez Skarżącą z górotworu w ramach odwodnienia zakładów górniczych nie stanowią "pobranych wód" w rozumieniu art. 278 ust. 4 p.w., których zużycie spowodowało powstanie ścieków w rozumieniu przywołanego przepisu, i w konsekwencji, niezastosowanie, go w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, podczas gdy art 278 ust 4 p.w. w żaden sposób nie wyklucza z zakresu pojęcia "pobranych wód" wód pobranych w ramach odwadniania zakładów górniczych, a prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 278 ust. 4 p.w. powinny prowadzić do ustalenia opłaty zmiennej w prawidłowej wysokości 472 713 zł, tj. z uwzględnieniem opisanego pomniejszenia, co należy uznać za rażące naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
3) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 16 pkt 61 lit. e) p.w. w zw. z art. 16 pkt 58 p.w. w zw. z art. 16 pkt 74 p.w. i w zw. z art. 3 pkt 4 p.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że pobrane wody w ramach odwodnienia zakładów górniczych stanowią "ścieki", jako że nie można ich zakwalifikować do kategorii "niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych", ponieważ wody te zawierają ładunek chlorków i siarczanów, który nie może być uznany za naturalny, a jednocześnie stanowi on "zanieczyszczenie" czyli "emisję" w rozumieniu art. 3 ust. 4 p.o.ś., i wody te "są ściekami pierwotnie zawierającymi zanieczyszczenia", a dla oceny czy dane wody są ściekami, z punktu widzenia p.w. "nie jest istotny charakter pochodzenia znajdujących się w nich substancji zanieczyszczających, a nie to czy są one wprowadzane przez dany podmiot do innego ekosystemu; w którym mogą wywołać szkody środowiskowe", co skutkowało błędnym uznaniem, że wody pobrane z górotworu przez skarżącą w stanie niezmienionym (naturalnym) stanowią "ścieki" i nie mogą stanowić wód pobranych w rozumieniu art. 278 ust. 4 p.w., a w konsekwencji, iż art. 278 ust. 4 p.w. nie znajduje zastosowania, gdyż doprowadziłoby to do "pomniejszenia substancji w ściekach o substancje zawarte w ściekach", podczas gdy: (i) pojęcie "niezanieczyszczonych wód" nie jest zdefiniowane w p.w. i nie ma wyraźnej podstawy prawnej, żeby uznać ładunek chlorków i siarczanów jako substancje naturalnie występujące w wodach pobieranych w ramach odwadniania zakładów górniczych (nie wprowadzanych do odbiornika!) za zanieczyszczenie w rozumieniu art. 16 ust. 74 p.w., gdyż substancje te nie są wprowadzane do tych wód pobranych w ramach "emisji" w rozumieniu art. 3 pkt 4 p.o.ś., czyli nie są "wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska", bowiem substancje te występują w tych wodach naturalnie, a jednocześnie (ii) podejście zgodnie z którym dla oceny, czy mamy do czynienia ze "ściekami", kluczowe jest stwierdzenie, że "czy są one wprowadzane przez dany podmiot do innego ekosystemu, w którym mogą wywołać szkody środowiskowe", a zatem "oceny ich charakteru należy dokonywać w odniesieniu do ekosystemu wód do których mają być wprowadzone, a nie w odniesieniu do ekosystemu z którego pochodzą" nie ma żadnego oparcia w przepisach polskiego prawa, a zwłaszcza w kontekście art. 278 ust. 4 p.w., a stwierdzenia te przenoszące ciężar analizy na potrzeby kwalifikacji jako "ścieki" z momentu poboru wód na moment wprowadzania ich do odbiornika zaciemniają właśnie kluczowe w tej sprawie rozróżnienie, że dla zastosowania art. 278 ust. 4 p.w. kluczowe jest ustalenie, czy na początku pobrane są wody (nawet jeżeli później wprowadzane do odbiornika są ścieki), co należy uznać za rażące naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 272 ust.1 i ust. 17 p.w. w zw. z art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w. w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 p.w. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż "ustalenie opłaty" polega na bezpośrednim i bezrefleksyjnym inkorporowaniu treści oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne (abstrahując od tego, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organu oświadczenia były prawidłowe) do informacji ustalającej wysokość tej opłaty i organ nie jest zobowiązany do wyjaśniania przyczyny i uzasadniania ustalenia opłaty zmiennej w konkretnej wysokości, podczas gdy zgodnie z art. 272 ust. 17 p.w. to organ ustala wysokość opłaty za usługi wodne, a z art. 11 k.p.a. wynika, że organ ma obowiązek należycie wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy;
5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 p.o.ś. w zw. z w art. 86 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej w zw. z art. 278 ust. 4 p.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasada "zanieczyszczający płaci" ma zastosowanie tylko na etapie wprowadzenia ścieków do odbiornika przy jednoczesnym całkowitym zignorowaniu zastosowania zasady "zanieczyszczający płaci" na etapie poboru wód, co skutkowało uznaniem, że Spółka powinna ponieść pełną opłatę zmienną wobec tego, że wprowadza ścieki zawierające chlorki i siarczany do rzeki O. jako odbiornika mimo, że Spółka nie spowodowała zanieczyszczenia chlorkami i siarczanami, podczas gdy zastosowanie zasady "zanieczyszczający płaci" w pełnym spektrum niniejszej sprawy prowadziłoby właśnie do wniosku, że podmiot, który wprawdzie wprowadza ścieki do wód, ale nie spowodował ich zanieczyszczenia chlorkami i siarczanami, ponieważ występowały one naturalnie w wodach pobranych, nie powinien być obciążony kosztami odprowadzania do wód tych substancji, co jest kluczowe z perspektywy art. 278 ust. 4 p.w., bo właśnie uwzględnieniu tej sytuacji przepis ten służy i takie jest jego ratio, a podejście organu czyni art. 278 ust. 4 p.w. całkowicie bezprzedmiotowym, ponieważ nikt nigdy nie mógłby z tego przepisu skorzystać a zatem w sytuacji gdy obecność chlorków i siarczanów we wprowadzanych do odbiornika ściekach nie jest wynikiem działalności Spółki, a wręcz przeciwnie wynika z naturalnego składu chemicznego pobranych wód, a Spółka nawet zmniejsza zasolenie tych wód, to zasada "zanieczyszczający płaci" powinna właśnie zadziałać na korzyść Spółki a nie przeciwnie;
6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 p.w. oraz art. 12 i 14 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez odstąpienie, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej, wieloletniej praktyki w sposobie ustalania wysokości opłat zmiennych za wprowadzanie przez Spółkę ścieków przemysłowych do rzeki O. polegającej na pomniejszaniu sumy chlorków i siarczanów zawartych w odprowadzanych przez Skarżącą ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, tj. wodach ujmowanych przez Spółkę z górotworu w ramach odwodnienia zakładów górniczych zgodnie z dyspozycją art 278 ust. 4 p.w., w sytuacji w której nie doszło do zmiany stanu prawnego ani faktycznego, która mogłaby uzasadniać zmianę praktyki Organu w opisanym zakresie, a w szczególności wbrew twierdzeniu Organu taką przyczyną nie jest oświadczenie złożone przez Spółkę, ani informacje zawarte w wiadomości e-mail z 9 lutego 2023 r., ponieważ te dane były spójne z dotychczasowym podejściem Spółki i samego Organu, co w konsekwencji spowodowało określenie w zaskarżonej decyzji błędnej wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne, będącej ponad 39-krotnie wyższej od kwoty, której Skarżąca mogła się racjonalnie spodziewać biorąc pod uwagę utrwaloną metodologię wyliczania stosowaną dotychczas przez organ;
7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 2a Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 p.w. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 p.w. oraz art. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców, poprzez rozstrzygnięcie powstałych w sprawie wątpliwości co do zakresu zastosowania pomniejszenia, o którym mowa w art. 278 ust. 4 p.w., do wód kopalnianych ujmowanych przez Skarżącą z górotworu w ramach odwodnienia zakładów górniczych na niekorzyść Skarżącej jako podatnika i przedsiębiorcy, tzn. nieuwzględnienie go przez Organ przy określaniu wysokości opłaty za usługi wodne przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;
8) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 12 i 14 Prawa przedsiębiorców oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych UE poprzez brak dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia okoliczności faktycznych stanowiących istotę przedmiotowej sprawy, w szczególności obiektywnej analizy charakteru wód kopalnianych ujmowanych przez Skarżącą z górotworu w ramach odwodnienia zakładów górniczych i ich zastosowania w działalności prowadzonej przez Skarżącą, co skutkowało przyjęciem błędnej oceny prawnej i określeniem wobec Skarżącej opłaty zmiennej w nieprawidłowo zawyżonej wysokości.
W obszernym uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła przywołane zarzuty, odnosząc się do charakteru prowadzonej działalności, stosowanej w tym zakresie dotychczas praktyki związanej z naliczaniem opłaty zmiennej oraz odwołaniem się do poglądów doktryny i judykatury. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych decyzji udzielających pozwoleń wodnoprawnych, oświadczenia spółki za okres I kwartał 2018 r. - III kwartał 2022 r., informacji za III kwartał 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Skarżąca w dniu 17 września 2024 r. złożyła replikę na odpowiedź na skargę podtrzymując w niej swoje stanowisko w sprawie, zarzuty i wnioski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako u.P.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora ZZ z dnia 8 kwietnia 2024 r., którą określono Skarżącej za okres III kwartału 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 18 483 924 zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do rzeki O.
Odnosząc się zatem do merytorycznej oceny zarzutów skargi, podnieść należy w pierwszej kolejności, że Sąd uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 278 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 i 8, art. 278 ust. 1 i art. 272 ust. 6 pkt 4 p.w. Podzielając stwierdzenie organu, że dla zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 278 ust. 4 p.w., niezbędne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. pobór wód oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, za całkowicie niezasadny Sąd przy tym uznał pogląd, że do spełnienia pierwszej z tych przesłanek jest konieczne posiadanie tylko i wyłącznie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. W ocenie Sądu, podstawę do zastosowania pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach przy obliczaniu opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o której mowa w art. 278 ust. 4 p.w., może także stanowić pozwolenie wodnoprawne na odwodnianie zakładów górniczych, bowiem proces odwadniania wiąże się z pobieraniem wód. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie bez znaczenia są także twierdzenia strony skarżącej odnoszące się do jej działalności.
W tym jednak miejscu należy poczynić uwagi terminologiczne dotyczące sformułowania "wody kopalniane" wykorzystywanego zarówno przez Spółkę, jak i Organ w zaskarżonej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach p.w. Pojęcie to funkcjonuje natomiast na gruncie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t. jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1290, dalej jako u.P.g.g.), gdzie w art. 20 u.P.g.g. wskazano, że korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego jest bezpłatne. Jednocześnie nie ma możliwości przeniesienia definicji z u.P.g.g. na grunt przepisów p.w. I tak w piśmiennictwie podjęto się zdefiniowania
wskazanego pojęcia. W tym zakresie podnosi się m.in. że: "na wody kopalniane składają się wody dopływające do wyrobisk górniczych z drenowanego górotworu oraz wody technologicznie doprowadzane do kopalni (zakładu górniczego), głównie wody wprowadzane wraz z posadzką hydrauliczną" (zob. np. W. Glapa, J.I. Korzeniowski, Mały leksykon górnictwa odkrywkowego, Wrocław 2005, s. 116). W orzecznictwie natomiast "wody kopalniane" określane bywają jako woda pochodząca z wyrobisk górniczych i to nie tylko wydobywana przy zastosowaniu systemu podziemnej eksploatacji złoża, ale również przy eksploatacji odkrywkowej czy systemem otworów wiertniczych (zob. wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 11/99).
Przechodząc do twierdzeń Spółki wymaga wskazania, że jak podała jest ona przedsiębiorcą prowadzącym działalność w sektorze górniczo-hutniczym i zajmuje się przede wszystkim wydobywaniem oraz przetwórstwem surowców naturalnych. W toku prowadzonej działalności wydobywczej konieczne jest odwadnianie zakładów górniczych, które polega na tym, że pobiera ona wody kopalniane wypływające z górotworu, a następnie, po wykorzystaniu ich w instalacjach przedsiębiorstwa (np. do wykonania podsadzki hydraulicznej w kopalniach, przepłuczki w urządzeniach wiertniczych, procesach flotacji przy wzbogacaniu rud), nadmiar tych wód, po oczyszczeniu w Obiekcie Unieszkodliwiania Odpadów Wydobywczych (dalej jako OUOW), odprowadzany jest jako ścieki do rzeki O. Wykorzystanie tych wód zapewnia, że Spółka do procesów technologicznych nie wykorzystuje żadnych słodkich wód podziemnych, ani powierzchniowych, a wykorzystuje w tym celu wyłącznie wody kopalniane pobrane i wypompowane na powierzchnię, w ramach odwadniania zakładów górniczych. Istotne jest, że wody wypływające z górotworu naturalnie charakteryzują się wysokim poziomem zasolenia, a więc wysoką zawartością chlorków i siarczanów (CI+SO4). W konsekwencji ścieki odprowadzane do O. (powstałe na bazie wody ujmowanej z górotworu) siłą rzeczy również prezentują obecność znacznej ilości tych substancji. Cała gospodarka wodna przedsiębiorstwa jest zintegrowana we wspólnym obiegu, którego centralnym węzłem jest OUOW, do którego trafiają wody kopalniane odpompowane z zakładów górniczych, razem z odpadami poflotacyjnymi (kierowane hydrotransportem). Po sedymentacji i oczyszczeniu w OUOW wody te są kierowane ponownie do procesów produkcji koncentratu miedzi oraz wykorzystania w innych zakładach Skarżącej, w celu wykorzystania ich do podsadzania nieczynnych wyrobisk górniczych (jako woda podsadzkowa). Woda ta krąży więc w ciągu miesiąca kilka razy pomiędzy OUOW, a zakładami wzbogacania rud, w którym to czasie dochodzi do wymiany całkowitej objętości wód retencjonowanych w OUOW. A zatem gospodarka wodna przedsiębiorstwa opiera się na wykorzystaniu wód ujmowanych z górotworu (w ramach odwadniania kopalń) w prowadzonej działalności wydobywczej i produkcyjnej z kilkukrotną wymianą za pośrednictwem OUOW, a finalnie na wprowadzeniu ich nadmiaru do rzeki O. na zasadach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Jak wskazuje Skarżąca, czego nie można pominąć przy ocenie zasadności niezastosowania przez organ przepisu art. 278 ust. 4 p.w., zachowany zostaje zatem związek pomiędzy pobraną wodą a odprowadzanymi ściekami. Jakkolwiek bowiem głównym celem ujmowania wody z górotworu jest wprawdzie odwodnienie wyrobisk kopalnianych, tak cała operacja odwodnienia polega w istocie na pobraniu wody i odprowadzeniu poza wyrobisko celem jej dalszego wykorzystania w ramach prowadzonej działalności, a na końcu odprowadzeniu jako ścieków do wód.
Nadto słusznie Skarżąca podkreśliła, że przepis art. 278 ust. 4 p.w. nie odwołuje się i nie ogranicza do działalności zakodowanej w 35 ust. 3 pkt 1 p.w. Pobór wód jest czynnością mogącą być elementem procesu innych, bardziej złożonych usług wodnych. Ustawodawca kładzie tu nacisk na funkcjonalny aspekt tej czynności i jej faktyczną treść, a nie jedynie na jej podstawę formalnoprawną. Koresponduje to z ratio przepisu i charakterem opłat zmiennych, których obowiązek ma być swoistą rekompensatą za wygenerowane przez podmiot zanieczyszczenie i wynikać ma z faktycznego korzystania z usług wodnych, nie zaś wyłącznie z posiadania bądź nieposiadania pozwolenia. Uproszczona wykładnia p.w. stosowana przez organ sprowadza się w gruncie rzeczy do nieuprawnionego postawienia znaku równości pomiędzy "poborem wód" rozumianym na gruncie art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. jako rodzaj usługi wodnej a pobieraniem wód w rozumieniu funkcjonalnym, które jest rodzajem faktycznej czynności, która może, w oczywisty sposób być wykonywana także poza działalnością, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić stwierdzenia organu, że "pobór wód i odwadnianie zakładów górniczych to dwie zupełnie różne czynności, a ich przedmiot nie jest tożsamy, tzn. że woda jest wyłącznie przedmiotem poboru wód". Bez znaczenia jest przy tym fakt, jak wskazał organ, że w katalogu usług wodnych określonym w art. 35 ust. 3 p.w. w pkt 1 wskazany został pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, a dopiero w pkt 8 - odwadnianie zakładów górniczych. Z tego faktu można wprawdzie wywieść, jak uczynił to organ, że intencją ustawodawcy było wyraźne rozdzielenie tych różnych usług wodnych, jakimi są pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych i odwadnianie zakładów górniczych, jednakże w art. 278 ust. 4 p.w. ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem "pozwolenie wodnoprawne na pobór wód" a pojęciem "pobranych wód". Zatem kwestia, w jaki sposób doszło do pobrania wód, czy to na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód czy na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na odwadnianie zakładów górniczych (w ramach której to czynności dochodzi w rzeczywistości do poboru wód), nie ma znaczenia dla zastosowania art. 278 ust. 4 p.w., tzn. w obu sytuacjach możliwe jest jego zastosowanie. Słusznie również strona skarżąca wskazała, że wykładnia zaproponowana przez organ, w istocie rzeczy uniemożliwiająca zastosowanie art. 278 ust. 4 p.w. do wprowadzania wód pochodzących z działalności górniczej, przeczy ugruntowanej praktyce, a także rozumieniu ratio tego przepisu na gruncie literatury, gdzie wprost zauważa się, że właśnie wody z odwadniania kopalń w praktyce będą stanowiły jeden z głównych desygnatów tego przepisu. Wskazuje się, w kontekście art. 274 ust. 4 p.w., że "wody zasolone odprowadzane mogą być np. z czynnych kopalń węgla kamiennego, mogą także pochodzić z odwadniania wyrobisk po (nieczynnych) kopalniach węgla kamiennego. Solanki mogą też stanowić bazę ścieków przemysłowych wprowadzanych do wód np. z zakładów przemysłu garbarskiego" (K. Filipek, P. Michalski, M. Sobierajski, Prawo wodne - analiza wybranych zagadnień, Legalis/el. 2022). O tym, iż "pobór wody" jest wpisany w proces odwodnienia potwierdza także sposób sformułowania udzielonych Skarżącej, a dołączonych do skargi pozwoleń wodnoprawnych na odwodnienie zakładów górniczych, tj. ujmowanie wód dopływających do wyrobisk i szybów. W uzasadnieniu każdej ze wskazanych decyzji organ wydający podał, że: "wskazane przez wnioskodawcę wykorzystanie wody z odwodnienia kopalni na cele technologiczne polega na jej pobraniu z sieci rozprowadzającej tę wodę i użyciu jej do procesów technologicznych, a więc nie ma w tym przypadku bezpośredniej ingerencji w środowisko". W tym kontekście nie ma – jak zasadnie stwierdziła Spółka - żadnego powodu, aby wyłączyć taką formułę pobrania wody z określenia "pobranych wód" użytego w treści art. 278 ust. 4 p.w.
Ponadto, w ocenie Sądu, stanowisko organu w zakresie wskazanego wyżej zarzutu jest tym bardziej nieuzasadnione, że w p.w. brak jest definicji pojęcia "pobieranie wód". Błędnym jest zatem stwierdzenie Organu, że w toku dokonywania czynności na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na odwadnianie zakładów górniczych "nie jest dokonywany pobór wód w rozumieniu Prawa wodnego". Słusznie zatem zauważono w skardze, że ustawodawca posługuje się tym pojęciem w różnych kontekstach, a jednocześnie jest to pojęcie czytelne na gruncie języka naturalnego - "pobór" rozumie się m.in. jako "skorzystanie z czegoś jako źródła w celu zużytkowania lub podtrzymania swoich funkcji" (Słownik języka polskiego PWN, dostęp: https://sjp.pwn.pl/slowniki/pobieranie.html). Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak, na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1632/09 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu) na kanwie obowiązującego uprzednio art. 295 ust. 4 u.P.o.ś., będącego odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 278 ust. 4 p.w., stwierdził, że "ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "pobór/pobranie wody", a to oznacza, że należy je tak definiować jak jest ono rozumiane w języku potocznym". Zgodnie zaś ze Słownikiem Języka Polskiego L-P (M. Szymczaka (red.), PWN 1996 r., s. 680), "pobór" oznacza czerpanie z jakiegoś źródła, zaopatrywanie się w coś (np. pobór energii elektrycznej), a "pobrać/pobierać" oznacza zaczerpnąć, wydobyć, skorzystać z jakiegoś zasobu". Jak dalej wskazał WSA w Krakowie, z czym zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, "istotą regulacji art. 295 ust. 4 u.P.o.ś., jest przypisanie odpowiedzialności i jej zakresu na rzecz tego podmiotu, który wprowadza ścieki do wody lub ziemi, ale tylko w takim zakresie, w jakim podmiot ten zanieczyścił wodę".
Pozbawienie możliwości pomniejszenia o substancje zawarte w pobranej wodzie powoduje, w ocenie Sądu, że w istocie spółka ponosi odpowiedzialność za te substancje, które już zanieczyściły wodę i znajdowały się w pobranej wodzie. "(...) wprowadzanie ścieków do wód/ziemi to nic innego jak wprowadzanie do środowiska naturalnego wód zanieczyszczonych ściekami. To zaś oznacza, że musi być wcześniej pobrana jakaś woda. Tym samym w każdym przypadku istnieje sytuacja pobierania wody, a następnie jej odprowadzania wraz z substancjami zanieczyszczającymi (...) Chodzi więc o taką sytuację, w której pobrana woda (najczęściej w ramach procesów produkcji) była wykorzystywana w sposób powodujący powstanie ścieków w tej wodzie. Tym samym kolejność czynności, na podstawie powołanego przepisu jest następująca: pobranie wody, następnie użycie tej wody i wynikające stąd wytworzenie ścieków, następnie odprowadzanie ścieków do wody lub ziemi" (zob. powoływany już wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1632/09).
Warto przywołać również definicję poboru wód na cele produkcyjne Głównego Urzędu Statystycznego, zgodnie z którą przez sformułowanie to należy rozumieć: "ilość wody pobranej z ujęć zakładu (wody podziemne, powierzchniowe, morskie wody wewnętrzne, wody z odwadniania zakładów górniczych oraz obiektów budowlanych użyte do produkcji lub sprzedane) na cele produkcyjne. Nie uwzględnia wody zakupionej od innych jednostek" (https://stat.gov.pl/metainformacje/slownik-pojec/pojecia-stosowane-w-statystyce-publicznej/2233,pojecie.html). Tym samym wykładnia pojęcia "pobranych wód" na gruncie art. 278 ust. 4 p.w. w arbitralny sposób łącząca to pojęcie z usługami wodnymi, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 u.P.w., nie znajduje – jak słusznie wskazała strona skarżąca - żadnego uzasadnienia na gruncie językowej wykładni przepisów p.w.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 16 pkt 61 lit. e) w zw. z art. 16 pkt 58 w zw. z pkt. 74 p.w. i w zw. z art. 3 pkt 4 u.P.o.ś., należy w pierwszej kolejności zakwestionować uproszczone twierdzenia organu, że "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego są niczym innym jak ściekami". Pojęcie "ścieków" zostało w ramach p.w. zdefiniowane w art. 16 pkt 61. Rozumie się przez to wprowadzane do wód lub do ziemi: a) wody zużyte na cele bytowe lub gospodarcze, b) ciekłe odchody zwierzęce, z wyjątkiem gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w przepisach działu III rozdziału 4 oraz w przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2024 r. poz. 105), c) wody odciekowe ze składowisk odpadów oraz obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w których są składowane odpady wydobywcze niebezpieczne oraz odpady wydobywcze inne niż niebezpieczne i obojętne, miejsc magazynowania, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne, d) wody pochodzące z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni, e) wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, f) wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb w obiektach przepływowych, charakteryzujących się poborem zwrotnym, o ile ilość i rodzaj substancji zawartych w tych wodach przekracza wartości ustalone w warunkach wprowadzania ścieków do wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, g) wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb albo innych organizmów wodnych w stawach o wodzie stojącej, o ile produkcja tych ryb lub organizmów rozumiana jako średnioroczny przyrost masy tych ryb albo tych organizmów w poszczególnych latach cyklu produkcyjnego przekracza 1500 kg z 1 ha powierzchni użytkowej stawów rybnych tego obiektu w jednym roku danego cyklu. Jednocześnie ustawodawca zdecydował się na wyróżnienie ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych (art. 16 pkt 62 i 63 oraz 64 p.w).
Jak słusznie wskazała Skarżąca w tym zakresie, elementem definicji legalnej "ścieków" jest "wprowadzanie substancji do wód lub ziemi", nie jest zatem możliwe uznanie, że wody pobierane z górotworu są ściekami. Takie rozumowanie potwierdza właśnie treść art. 16 pkt 61 p.w., z którego z jednej strony wynika, że "ściekami" są wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z drugiej zaś strony, że "ściekami" nie są wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych następnie wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, oraz wprowadzane do wód lub do ziemi niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. Przy czym, jeżeli mówimy o wodach, które "ściekami" nie są, to chodzi tutaj zarówno o pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych zarówno niezanieczyszczone wody pierwotnie pozbawione zanieczyszczeń, jak i takie, które uzyskały swoje właściwości w wyniku procesu oczyszczenia (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 575/21). Żadna jednak z tych wyjątkowych sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli zatem wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych są naturalnie zasolone (a więc zawierają pierwotnie chlorki i siarczany) – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – i następnie są wprowadzane do wód lub do ziemi, to dopiero wtedy mamy do czynienia ze ściekami, za wprowadzanie których do wód lub ziemi pobiera się opłatę choć z pomniejszeniem, o którym mowa w art. 278 ust. 4 p.w. Sąd nie podzielił zatem twierdzeń strony skarżącej, że tak długo, jak do wód pobranych podczas odwadniania zakładów górniczych nie wprowadza się innych zanieczyszczeń i nie są one wprowadzane do środowiska, należy uznać, że wody kopalniane nie są ściekami. Tym samym, Sąd nie kwestionuje stwierdzenia organu, że w niniejszej sprawie wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, ponieważ są zanieczyszczone, to należy je zakwalifikować jako ścieki, z tym jednak zastrzeżeniem, że koniecznym jest jednocześnie ich wprowadzenie do wód lub do ziemi.
W szerszym kontekście zauważyć należy, że wobec zakwalifikowania wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych jako ścieków (oczywiście z poczynionymi wyżej uwagami) wyłączona na tym etapie jest możliwość stosowania przepisów u.P.g.g. odnoszących się do wód kopalnianych. Jednakże, czym innym jest zakwalifikowanie wprowadzonych do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych z uwagi na ich zanieczyszczenie jako ścieki (co, w ocenie Sądu, jest bezsporne w niniejszej sprawie), a czym innym pomniejszenie opłaty za takie wprowadzanie w trybie art. 278 ust. 4 p.w. Należy podkreślić, że art. 16 pkt 61 lit. e) p.w. definiuje jedynie, że "ściekami" są wprowadzone do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych (Sąd pomija w tym miejscu wskazany w tym przepisie wyjątek i wyłączenie, bowiem nie zachodzą one w rozpoznawanej sprawie), natomiast ust. 4 art. 278 p.w. odnosi się do możliwości pomniejszenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, nie podważając w żadnym zakresie, że mamy w sprawie do czynienia ze ściekami. Zasadą jest, że pobiera się za wprowadzanie do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwadniania zakładów górniczych jako ścieków opłatę, ale jej wysokość może ulec pomniejszeniu na zasadach określonych w ust. 4 art. 278 p.w. Pomniejszenie to również nie stoi w sprzeczności z treścią ust. 3 art. 278 p.w., na który zwrócił uwagę organ, a zgodnie z którym opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (Cl+SO4). Tym samym niezasadne jest twierdzenie organu, że "ustalając opłatę za wprowadzanie ścieków do wód, na podstawie art. 278 ust. 4 u.P.w., nie można uwzględniać ilości substancji zawartych w ściekach pomniejszonej o ilość tych substancji zawartych w wodach pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych będących ściekami".
Fakt, że zanieczyszczone wody pochodzące z odwadniania zakładów górniczych wprowadzane następnie do wód lub do ziemi są ściekami, nie oznacza, że zakład powinien – zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" - ponosić opłaty za to wprowadzanie w części dotyczącej pierwotnego, naturalnego ich zanieczyszczenia. Zgodnie z art. 9 ust. 3 p.w., gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/GI 833/18), nie można dokonywać interpretacji przepisów w taki sposób, by doszło do nadmiernego obciążenia podmiotu obowiązanego do uiszczenia należności. Wydanie zaskarżonej decyzji doprowadziło – w ocenie Sądu - do takiej właśnie sytuacji, w której stronie Skarżącej określono opłatę zmienną uwzględniającą substancje, które nie znalazły się we wprowadzanych przez nią ściekach na skutek prowadzonej działalności, lecz były już naturalnie obecne w wodzie ujmowanej z górotworu. Co więcej, wyniki pomiarów przedstawionych w "oświadczeniu" potwierdzają, że suma chlorków i siarczanów (CI+SO4) w ściekach trafiających do rzeki O. była znacznie niższa niż w wodzie pobranej z odwadniania wyrobisk kopalnianych. Zgodnie z omawianym art. 9 ust. 3 p.w., ustawodawca nie obciąża opłatami takich przypadków, gdy korzystanie ze środowiska nie prowadzi do pogorszenia stanu istniejącego, zachowując stan dotychczasowy. Nie kwestionując zatem, że wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, o których mowa w niniejszej sprawie, są wodami zanieczyszczonymi, oraz, że wypompowywane wody dołowe pochodzące z tego odwodnienia zawierają znaczne ładunki chlorków i siarczanów, jednakże, jeżeli istnieje różnica pomiędzy naturalnym poziomem stężenia chlorkami i siarczanami dla wód kopalnianych występujących w miejscu ich pobierania w ramach odwadniania zakładów górniczych a stężeniem sumy chlorków i siarczanów w wodach wypompowanych, to obowiązkiem organu jest obliczenie tej różnicy i uwzględnienie jej przy obliczaniu wysokości opłaty za wprowadzanie tego rodzaju wód jako ścieków do wód lub do ziemi. Przemawia za tym treść art. 278 ust. 4 p.w. Jeżeli natomiast według pomiarów, których wyniki przedstawia treść "oświadczenia", w ściekach wprowadzonych przez stronę skarżącą na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w III kwartale 2023 r. stwierdzono 361 236 136 kg jonów chlorków i siarczanów, natomiast w pobranych wodach kopalnianych stwierdzono 426 104 207 kg tych substancji, co w konsekwencji doprowadziło do wskazania w "oświadczeniu" ilości tej substancji netto jako wartość ujemną (-64 868 071 kg), o opłata zmienna za sumę chlorków i siarczanów (CI+SO4) powinna wynieść 0 zł.
Powyższe rozważania prowadzą również do uznania za nieuprawnione twierdzenia Organu, że w rozpoznawanym przypadku "brakuje źródła stanowiącego podstawę do dokonania pomniejszenia na podstawie art. 278 ust. 4 p.w., tj. pozwolenia wodnoprawnego na dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych". Konsekwencją takiego stanowiska jest niezgodne z treścią przepisu art. 278 ust. 4 p.w. stwierdzenie Dyrektora ZZ, że "w związku z tym, że strona nie dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym lub pozwoleniem zintegrowanym na usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych, to nie złożyła również oświadczenia przywołanego w przypisie 6 Oświadczenia". W tym miejscu należy odnieść się do treści przypisu nr 6 "oświadczenia", który stanowi, że ilość substancji w pobranej wodzie jest to ilość substancji zawartych w wodzie pobranej przez użytkownika urządzenia wodnego, której użycie spowodowało powstanie ścieków, obliczona w tabeli w oświadczeniu składanym w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub w tabeli w oświadczeniu składanym w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych; wypełnia się w przypadku pomniejszania ilości substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o ile podmiot dysponuje danymi w tym zakresie, zgodnie z art. 278 ust. 4 p.w. Zdaniem Sądu, skoro - zgodnie z przyjętą powyżej wykładnią art. 278 ust. 4 p.w. – posiadanie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych nie jest ustawowym warunkiem pomniejszenia przy ustalaniu opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi na podstawie art. 278 ust. 4 p.w. ilości substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, to nie można żądać od podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne złożenia oświadczenia, o który mowa w przypisie 6, tj. oświadczenia składanego w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub oświadczenia składanego w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, i w razie jego braku odmawiać zastosowania przepisu art. 278 ust. 4 p.w. Za nieuprawnione zatem należy uznać stwierdzenie, że wzór "oświadczenia" i zawarte w nim przypisy stanowią rozwinięcie i uszczegółowienie zasady wyrażonej w art. 278 ust. 4 p.w. Wzór ten – zdaniem Sądu – zawiera zapisy nieznajdujące swych podstaw materialnoprawnych w treści art. 278 ust. 4 p.w.
Na marginesie należy zauważyć, że w aktach sprawy brakuje – wbrew twierdzeniom organu - oświadczenia strony skarżącej, w którym jakoby przytaczając brzmienie przypisu nr 6 "oświadczenia", sama wskazała, że w jej przypadku nie dochodzi do pomniejszenia, o którym mowa w ww. 278 ust. 4 p.w., bowiem w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów w tabeli "ilość i jakość wprowadzanych ścieków w danym kwartale" w 6 kolumnie "ilość substancji w pobranej wodzie [kg]" bezpodstawnie wpisała wartość liczbową 426 104 207. W tej kolumnie w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów powinna być wpisana cyfra "0", a w rezultacie w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów ilość substancji netto wyrażona w kg powinna równać się ilości substancji brutto wyrażonej w kg. W aktach znajduje się natomiast wydruk e-mail z dnia 9 lutego 2023 r. od Zastępcy Kierownika Działu Ochrony Środowiska w K.(1) S.A. w R., w którym pracownica tego Oddziału wskazała m.in.: "Jednocześnie informuję, że ilość substancji w pobranej wodzie, tj. w wodach kopalnianych, jest równoznaczna z ilością substancji zawartych w wodzie pobranej przez użytkownika urządzenia wodnego, której zużycie spowodowało powstanie ścieków. Ładunek sumy chlorków i siarczanów w wypompowanej wodzie na powierzchnię wyliczany jest na podstawie stężeń chlorków i siarczanów w wodach pobranych w Zakładach Górniczych oraz ich ilości. Dane w tym zakresie są pozyskiwane z poszczególnych Zakładów Górniczych Spółki po zakończeniu każdego miesiąca, zgodnie z wewnętrznymi procedurami. Taki sposób obliczania jest stosowany od wielu lat. Mając na uwadze powyższe, przykładowe zestawienie dla IV kwartału przesyłam poniżej. Podkreślić należy, że ilości wypompowanych wód dołowych z poszczególnych kopalń są opomiarowane, a badania jakościowe w zakresie chlorków i siarczanów prowadzone są przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm.). Zarówno ilość wód dołowych wypompowanych na powierzchnię, jak i stężenia chlorków i siarczanów monitorowane są w ramach funkcjonującego w Spółce systemu monitoringu ładunku chlorków i siarczanów zawartych w wodach kopalnianych pochodzących z odwadniania kopalń."
Błędna interpretacja art. 278 ust. 4 p.w., a w konsekwencji jego niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie, prowadzi do uznania za słuszny zarzut naruszenia art. 86 Konstytucji RP w zw. z art. 7 u.P.o.ś. w zw. z art. 278 ust. 4 p.w.
Sąd podziela stanowisko Skarżącej zaprezentowane w tym zakresie. Zasada "zanieczyszczający płaci" uregulowana została w art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym, każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Przepis ten w sposób wyraźny ustanawia zasadę osobistej odpowiedzialności każdego za spowodowane przezeń pogorszenie środowiska (K. Działocha, A. Łukaszczuk, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, (red.) L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 86, LEX). Jedną z ustaw określających zasady odpowiedzialności za pogorszenie stanu środowiska jest u.P.o.ś., która w art. 7 stanowi, że kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia (ust. 1), kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu (ust. 2). Zasady odpowiedzialności za pogorszenie stanu środowiska – w imię zasady "zanieczyszczający płaci" - określono również w p.w., tj. art. 278 ust. 4. Przy czym należy tutaj zauważyć, że system opłat za usługi wodne został oparty - w duchu Dyrektywy – nie tylko na zasadzie "zanieczyszczający płaci", ale również na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 p.w.). Druga z tych zasad oznacza, że opłata ma zapewnić państwu dochody umożliwiające pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają różne podmioty. Zasadnie Spółka powołała się w powyższym zakresie na stanowisko prezentowane w literaturze, zgodnie z którym stosowanie zasady "zanieczyszczający płaci", także na gruncie jej rozumienia przez Dyrektywę i jej art. 9, powinno opierać się na zasadzie racjonalności i prowadzić do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych. Zauważa się, że "Dyrektywa 2000/60 w art. 9 przewiduje też zwrot kosztów za usługi wodne. Ten instrument ma przyczynić się do racjonalnego korzystania z zasobów wodnych i ma być jednocześnie bodźcem do ich oszczędnego wykorzystania, co w dalszej perspektywie jest związane z wpływem tych działań na ochronę ilościową wód. Działania te mają skłaniać użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych, a dzięki temu doprowadzić do osiągnięcia celów środowiskowych dyrektywy" (K. Szuma, J. Szuma, 3. Ilościowa ochrona wód w dyrektywie 2000/60, [w:] Wybrane problemy prawa wodnego, (red.) B. Rakoczy, Warszawa 2013, LEX/el.). Powyższe uwagi mają istotne znaczenie, jeśli uwzględni się - jak wskazała Skarżąca - podejmowane przez nią działania noszące znamiona racjonalnego gospodarowania wodami - wody pobierane z górotworu są przez nią wykorzystywane w procach technologicznych, ich jakość ulega poprawie, a następnie są odprowadzane w lepszej jakości niż w tej, w jakiej występują w stanie naturalnym. Co więcej, przyjęty przez Spółkę model działania pozwala na uniknięcie wykorzystywania w jej procesie technologicznym znacznie cenniejszych wód powierzchniowych czy podziemnych. Odbiciem opisanej zasady osobistej odpowiedzialności za spowodowane zanieczyszczenia oraz zasady racjonalności na gruncie niniejszej sprawy musi być, jak zasadnie wskazano w skardze, stwierdzenie, że dla obciążenia jakiegokolwiek podmiotu dowolną formą opłaty za korzystanie ze środowiska lub innej daniny środowiskowej konieczne jest faktyczne dokonanie zanieczyszczenia. Jak wskazywano już wcześniej, w okolicznościach sprawy, Spółka nie tylko w żaden sposób nie zanieczyszcza pobranych z górotworu wód, ale odprowadza je w stanie lepszym jakościowo niż występują one w naturze.
W tym miejscu należy zauważyć, że analogiczna sytuacja - to jest pobór wód zawierających w sobie określone substancje, a następnie ich wprowadzenie do wód lub do ziemi, przy czym w oparciu o poprzedzający art. 278 ust. 4 p.w. art. 295 ust. 4 u.P.o.ś. w nieobowiązującym już brzmieniu, była przedmiotem analizy w literaturze. Wskazywano w niej m.in., że "na kanwie postanowień art. 295 ust. 4 u.P.o.ś. mogą pojawić się również problemy związane z poborem wód zanieczyszczonych, które następnie mają być skierowane do oczyszczalni ścieków. W związku z tym należy liczyć się z sytuacją, w której ładunek zanieczyszczeń w nich zawarty może być znaczny. Dlatego też z punktu widzenia kosztów funkcjonowania podmiotu korzystającego ze środowiska istotne jest zwrócenie uwagi na postanowienia art. 295 ust. 4 u.P.o.ś., pozwalającego na pomniejszenie opłaty o wielkość zanieczyszczeń znajdujących się w pobranej wodzie. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości to, że jeżeli ten sam podmiot dokonywałby poboru wody, a później odprowadzał oczyszczone ścieki do środowiska, to mógłby pomniejszyć ładunek zanieczyszczeń stanowiących podstawę do ustalenia wysokości należnej z tego tytułu opłaty o ładunek zanieczyszczeń zawartych w wodach pobranych" (K. Gruszecki, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2016, art. 295, LEX/el.).
Podobnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości fakt, że dla obciążenia jakiegokolwiek podmiotu opłatami za zanieczyszczenia wody jest jej faktyczne zanieczyszczenie. Tym samym niedopuszczalne jest – w ocenie Sądu - pozbawienie Spółki możliwości bilansowania w trybie art. 278 ust. 4 p.w. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1631/09, "(...) pozbawienie możliwości pomniejszenia o substancje zawarte w pobieranej wodzie powoduje, że w istocie skarżąca Spółka ponosi odpowiedzialność za te substancje, które już zanieczyściły wodę i znajdowały się w pobieranej wodzie. Istotą regulacji art. 295 u.P.o.ś. jest przypisanie odpowiedzialności i jej zakresu na rzecz tego podmiotu, który wprowadza ścieki do wody lub ziemi ale tylko w takim zakresie, w jakim podmiot ten zanieczyścił wodę". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 166/09, wskazał natomiast, że "w świetle przytoczonego przepisu art. 295 podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty powinien dokonywać pomiarów oddziaływań określonych w tym przepisie (ma bowiem znać ich wielkość, a może to ustalić wyłącznie na podstawie pomiarów), a następnie obowiązany jest obliczyć opłatę za zanieczyszczenia, za które opłaty byłyby najwyższe. Zarówno wody gruntowe, jak i powierzchniowe z natury rzeczy zawierają pewną ilość związków chemicznych. Niektóre wody mogą również być już zanieczyszczone. Dlatego w art. 295 ust. 4 ustawy umożliwiono podmiotowi odprowadzającemu ścieki pomniejszenie podstawy ustalenia opłaty o te ilości związków i substancji, które występowały w wodzie pobranej (zob. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/el.)".
Szczególną uwagę należy jednak zwrócić na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 208/13, w którym stwierdzono, że "jest oczywiście możliwe dokonanie pomniejszenia stosownej opłaty i zastosowania redukcji z art. 295 ust. 4 u.P.o.ś., gdyby np. wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, były poddane uprzedniemu oczyszczaniu. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości to, że jeżeli ten sam podmiot dokonywałby poboru wody, a później odprowadzał oczyszczone ścieki do środowiska, to mógłby pomniejszyć ładunek zanieczyszczeń stanowiących podstawę do ustalenia wysokości należnej z tego tytułu opłaty o ładunek zanieczyszczeń zawartych w wodach pobranych (zob. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/el. teza 3)". Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Skoro Skarżąca wprowadziła do O. zanieczyszczone wody, odwadniając wcześniej zakład górniczy, i nie zwiększyła ich składu w zakresie zawartości chlorków i siarczanów, to może ona uwolnić się od obowiązku uiszczenia stosownej opłaty w pełnej wysokości i skorzystać z mechanizmu redukcji opłaty przewidzianego w art. 278 ust. 4 p.w. Tym samym Sąd uznał za słuszne stwierdzenia Spółki, że przypisanie jej pełnej odpowiedzialności finansowej za zanieczyszczenia znajdujące się pierwotnie w pobranych przez nią wodach, poprzez pozbawienie jej możliwości zastosowania mechanizmu bilansowego, przewidzianego w art. 278 ust. 4 p.w., stanowi błąd w zastosowaniu prawa materialnego godzący w przepisy o randze konstytucyjnej, a także niezgodną z zasadami prawa unijnego interpretację zasady "zanieczyszczający płaci".
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że jakkolwiek są słuszne twierdzenia Skarżącej, iż ustawodawca w art. 552 ust. 2a p.w. posłużył się pojęciem "ustalenie wysokości opłaty", co uniemożliwia przyjęcie, iż Organ był niejako "zmuszony" bezwolnie przyjmować wysokość opłaty określoną w sposób wiążący przez stronę oraz, że "ustalenie wysokości opłaty" nie polega na bezpośrednim i bezrefleksyjnym inkorporowaniu treści oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne do informacji (decyzji) ustalającej wysokość tej opłaty, podobnie jak trafne są poglądy zaprezentowane w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/GI 432/22, i NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 186/20, to jednak w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 272 ust. 1 i 17 w zw. z art. 552 ust. 2a p.w. w zw. z §10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Organ, wbrew temu, co strona zawarła w tabeli oświadczenia "Ilość i jakość wprowadzanych ścieków w danym kwartale" w 6 kolumnie "Ilość substancji w pobranej wodzie [kg]" w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów, wpisując wartość liczbową 426 104 207, uznał - po przyjęciu własnej wykładni art. 278 ust. 4 p.w. i własnych "obliczeń" – że w kolumnie tej w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów powinna być wpisana cyfra "0". Trudno zatem stwierdzić, że w sprawie mamy do czynienia z bezpośrednim i bezrefleksyjnym inkorporowaniem treści oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne do informacji ustalającej wysokość tej opłaty.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 12 i art. 14 Prawa przedsiębiorców należy zauważyć, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Analogiczne zasady określone zostały w Prawie przedsiębiorców. W świetle jego art. 12, organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei według art. 14 Prawa przedsiębiorców organ bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/GI 92/21), pojęcie "utrwalonej praktyki" nie zostało nigdzie zdefiniowane, co wymaga każdorazowo indywidualnego podejścia do okoliczności konkretnej sprawy. Podkreśla się w nim jednak, że realizacja zasad wprowadzonych przepisami art. 8 § 2 k.p.a. oraz art. 12 i art. 14 Prawa przedsiębiorców stanowi element zasady zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej i zapobiec ma działaniom organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w rozstrzygnięciach w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1773/06; i NSA z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt III SA 1181/00; zob. również J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 591/22, wprost wskazuje, że "nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ w tej samej sprawie w takiej samej sprawie prawnej i faktycznej odchodzi do ustalonej wcześniej linii orzecznictwa".
Oznacza to, że organ zasadniczo nie może odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Długotrwała i stabilna praktyka organów administracji stanowi źródło uzasadnionych oczekiwań jednostki wobec organów administracji. Organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory. W myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 369/20, "składając wniosek o załatwienie sprawy, strona powinna mieć możliwość przewidywania wydania takiego samego rozstrzygnięcia w takich samych okolicznościach i w takim samym stanie prawnym".
Podobnie w wyroku dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OKS 1688/14, Naczelny Sąd Administracyjny, podkreśla, iż "składnikiem zasady zaufania do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego działania państwa, jest przewidywalność i konsekwencja poczynań jego organów. Zasadę tę należy postrzegać w świetle konieczności jego przestrzegania zarówno przez organ, jak i stronę postępowania". Zatem odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw ze względu na uzasadnioną przyczynę może nastąpić w wyjątkowych okolicznościach.
Co jednak istotne, zakaz, o którym mowa w art. 8 § 2 k.p.a., nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że organ może od niego odstąpić, winien jednak wykazać uzasadnioną przyczynę, dla której tak czynił. Zmiana linii orzeczniczej organów jest dopuszczalna, ale musi być należycie uzasadniona (zob. wyroki WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 303/22, i WSA w Warszawie z dnia 5 października 2004 r., sygn. akt II SA 3196/03). Jak trafnie wyjaśnia J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 8, w judykaturze akcentuje się również, że stabilność orzecznictwa organów administracji i związana z nią zasada zaufania nie są wartościami bezwzględnymi. O właściwym rozumieniu tej zasady przesądza konieczność zachowania zgodności z prawem wydawanych decyzji.
Sąd podziela wyżej powołane poglądy, jak również te, na które powołuje się Organ, że ani zasada równości, ani ochrona zaufania nie rodzą swoistego roszczenia o powielanie błędów przez organ, jeśli w analogicznej sprawie w odniesieniu do konkretnego podmiotu zostało wydane nieprawidłowe rozstrzygnięcie (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 32/20), bowiem utrwalona praktyka administracyjna stanowi wartość chronioną wyłącznie wówczas, gdy nie narusza zasady legalizmu. Ta ostatnia wartość powinna przeważać, a w konsekwencji - jak to przyjął NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3033/15 - "zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej nie może polegać na kurczowym trzymaniu się przez organy administracji wyrażonego wcześniej błędnego poglądu. Ważniejsze bowiem jest, w tym również dla zachowania zasady z art. 8 k.p.a., aby zapadające w sprawie decyzje były ostatecznie zgodne z prawem".
W rozpoznawanej sprawie bez wątpienia doszło jednak do naruszenia przywołanych wyżej przepisów k.p.a. i Prawa przedsiębiorców ale w zw. z art. 278 ust. 4 p.w. Organ przez wiele lat (wydając w tym czasie w sumie kilkanaście Informacji) w każdym kwartale ustalał Skarżącej wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód z uwzględnieniem art. 278 ust. 4 p.w. (i poprzedzającym go art. 295 ust. 4 u.P.o.ś.), a następnie począwszy od IV kwartału 2022 r. zaczął wydawać decyzje, w tym też i zaskarżoną obecnie, w których radykalnie odszedł od stosowanej dotychczas praktyki wyliczania tej opłaty. Przy czym, wyraźnie należy tutaj podkreślić, że zmianie nie uległ ani stan prawny ani faktyczny. W istocie mamy jedynie do czynienia z przyjęciem odmiennej niż wcześniejsza (błędnej) wykładni art. 278 ust. 4 p.w.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2a O.p. w zw. z art. 300 ust. 1 p.w., art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 p.w. oraz art. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców., należy zauważyć, że art. 2a O.p. nie znalazł zastosowania w rozpoznawanej sprawie, więc nie mogło dojść do jego naruszenia w powyżej wskazanym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 300 ust. 1 p.w., do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Dział III O.p. dotyczy powstawania zobowiązania podatkowego, zaś art. 2a O.p. znajduje się w dziale I zatytułowanym "Przepisy ogólne". A zatem można przyjąć, że Skarżącej chodziło w powyższym zarzucie o naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., który zresztą został w nim powołany. Zgodnie natomiast z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Podobne brzmienie ma art. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy. Zasadność stosowania zasady in dubio pro tributario do opłat za usługi wodne była wielokrotnie potwierdzana w orzecznictwie. Przykładowo wskazuje się, że stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu a wysokość opłaty musi być powiązana z celem jej wykorzystania. Równocześnie zwraca się uwagę, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 535/19). Podobnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 341/18, że "w razie wątpliwości co do interpretacji przepisów nakładających nową opłatę na zobowiązanego, te nie powinny być rozstrzygane na jego niekorzyść".
Nie ulega zatem wątpliwości, jak zasadnie wskazała Spółka, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ponadto, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej powinny – zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść strony. W państwie demokratycznym strona nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego formułowania przepisów (w tym przypadku to regulacja p.w.). Za takie należy bez wątpienia uznać działanie organu polegające na tym, że organ kilkunastokrotnie wyliczył opłatę z pomniejszeniem, o którym mowa w art. 278 ust. 4 p.w., obecnie zaś po raz czwarty bez takiego pomniejszenia. Biorąc zatem pod uwagę, że przyczyną odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki wyliczenia opłaty za wprowadzanie ścieków przez Spółkę do wód lub do ziemi było powzięcie wątpliwości co do możliwości zastosowania art. 278 ust. 4 p.w., rozstrzygnięcie tej wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej poprzez przyjęcie wykładni skutkującej określeniem opłaty w ponad 39-krotnie wyższej kwocie, można uznać – jak słusznie wskazała strona - za sprzeniewierzenie się przez organ powyższym regułom prowadzenia postępowania.
Przyjęta przez organ błędna interpretacja art. 278 ust. 4 p.w. doprowadziła ponadto do naruszenia zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 12 i art. 14 Prawa przedsiębiorców. Organ w toku postępowania nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) ani nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przede wszystkim nie przeprowadzono analizy charakteru wód kopalnianych ujmowanych przez stronę skarżącą z górotworu w ramach odwodnienia zakładów górniczych i ich zastosowania w prowadzonej przez nią działalności. Zabrakło – w ocenie Sądu – przeanalizowania spełnienia przesłanki zastosowania art. 278 ust. 4 p.w. w kontekście charakteru działalności Spółki i sposobu prowadzenia gospodarki wodnej w jej przedsiębiorstwie, którego zasadą jest wykorzystanie wód kopalnianych ujmowanych z górotworu i przy poddaniu procesom sedymentacji w OUOW, wykorzystanie tych wód w działalności wydobywczej i produkcyjnej, a finalnie odprowadzenie wraz ze ściekami do rzeki O. Zasadnie – zdaniem Sądu - wskazano w skardze, że jedną z przyczyn odmiennego uznania przyjętego w zaskarżonej decyzji jest nieprecyzyjna i pobieżna analiza procesów pobierania wód przez stronę skarżącą.
Jednocześnie za niezasadne Sąd uznał żądanie Skarżącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, wygenerowanie tak wysokiej opłaty na skutek niezastosowania art. 278 ust. 4 p.w., wynikającej z błędnie przyjętej przez organ interpretacji tego przepisu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazuje się trafnie w literaturze za "rażące naruszenie prawa" powinno się przyjmować naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia (zob. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 1986, z. 1, s. 69 i nast.), czy też wtedy, gdy "decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu »rzuca się w oczy«" (patrz H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przez NSA, "Nowe Prawo" 1984, nr 1, s. 25.). Z "rażącym naruszeniem prawa" będziemy mieli do czynienia także w przypadku, gdy "w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów" (zob. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 102).
Wbrew twierdzom Skarżącej, naruszenie prawa, którego dopuścił się organ, nie jest rażące - żadne z powyżej wskazanych okoliczności nie zaistniały bowiem w rozpoznawanej sprawie. Treści zakwestionowanej decyzji nie można określić jako przeciwstawiającej się przepisom, na podstawie których decyzja została wydana, a zawarte w niej rozstrzygnięcie nie jest ukształtowane sprzecznie z przesłankami wynikającymi wprost z przepisu prawa.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem, a to obligowało do jej uchylenia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w pkt I sentencji niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.P.p.s.a.