II SA/Wr 447/22

II SA/Wr 447/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 127a par. 1 i  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] 2022 r. (znak [...]) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "wojewoda"), po rozpoznaniu odwołania Gminy Miękinia (dalej jako "skarżąca") od decyzji Starosty Średzkiego (dalej "starosta") z dnia [...] 2021 r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej - na rzecz R. J. - pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...], obręb Wróblowice, gmina Miękinia, stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia wojewoda wyjaśnił, że zakwestionowana odwołaniem decyzja została wydana dnia 6 XII 2021 r. Oświadczeniem z dnia 7 XII 2021 r. inwestor oraz pozostałe strony postępowania zrzekli się prawa do wniesienia odwołania od decyzji. W związku z powyższym zaskarżona decyzja stała się ostateczna w dniu 7 XII 2021 r. Zatem od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, zaistniała przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności ewentualnego odwołania, tj. wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego. Tym samym – w ocenie wojewody – należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania na zasadzie art. 134 w zw. z art. 127a § 1 kpa.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia wojewody oraz decyzji starosty, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie:
1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że skarżącej nie należało przyznać przymiotu strony, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem odwołania skarżącej od decyzji starosty;
2) art. 134 kpa, poprzez niezasadne stwierdzenie niedopuszczalności złożenia odwołania;
3) art. 28 kpa poprzez uznanie, że skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia środka odwoławczego od decyzji starosty;
4) art. 127a § 1 i 2 kpa poprzez uznanie decyzji starosty za ostateczną i prawomocną pomimo niezrzeczenia się przez wszystkie ze stron z prawa do wniesienia odwołania;
5) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i 81 kpa, poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, a także nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa.
Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła w szczególności, że posiada interes prawny w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, tak więc nie było podstaw do uznania, że wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Skarżąca wniosła bowiem obwołanie w ustawowym terminie liczonym od dnia doręczenia jej decyzji starosty. W ocenie skarżącej decyzja starosty narusza obowiązujące przepisy w zakresie braku ustaleń dotyczących wpływu inwestycji na sieci uzbrojenia technicznego oraz istniejący układ komunikacyjny dróg gminnych, które – w ocenie skarżącej - są niewystarczające dla obsłużenia tak dużej inwestycji.
W odpowiedzi wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a okoliczności przez nią podnoszone można co najwyżej kwalifikować jako ochronę interesu publicznego. Skarżąca nie dysponuje bowiem tytułem prawnym do żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem budowlanym.
Pismem procesowym z 19 XII 2022 r. uczestnik postępowania – R. J. – wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że skarżąca nie posiadała statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją starosty, zatem należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego przez nią odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten obejmuje okoliczności materialne jak i formalne sprawy, w aspekcie zarówno przedmiotowym jak i podmiotowym. Tak zebrany materiał dowodowy należy następnie poddać wszechstronnej (swobodnej) ocenie, która w myśl art. 80 kpa opierać się musi na całokształcie materiału dowodowego. Wynik takiej oceny zaprezentowany powinien zostać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. To tam bowiem organ wskazuje m.in. fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (zob. art. 107 § 3 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa). Tylko realizacja tak określonych obowiązków spełnia standardy wyznaczone zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz przekonywania (at. 11 kpa).
Zaskarżone postanowienie nie spełnia wyżej oznaczonych standardów. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania na zasadzie art. 134 kpa, powołując się na ostateczność decyzji starosty. Ostateczność decyzji wynikać ma w tym przypadku z faktu zrzeczenia się przez strony prawa do odwołania, co w świetle art. 127a kpa może rodzić skutek w postaci przyspieszonej ostateczności i prawomocności. Sąd zwraca jednak uwagę, że skutek określony w art. 127a kpa obwarowany jest istotnymi warunkami, co wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pominął.
Jak wynika z art. 127a § 1 i 2 kpa, w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.
Powyższe oznacza, że skutek w postaci przyspieszonej ostateczności wystąpi wyłącznie w przypadku, gdy prawa do odwołania zrzekną się wszystkie strony postępowania. Ocena sprawy pod kątem art. 127a § 1 i 2 kpa nie może zatem abstrahować od statusu procesowego podmiotu, który takie oświadczenie składa jak i podmiotu, który w ustawowym terminie uruchamia środki odwoławcze powołując się na swój interes prawny.
W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że inwestor, będąc zarazem stroną postępowania, zrzekł się prawa do odwołania od decyzji starosty. Podobnie zrzekły się odwołania Q. D. S.A. we W. oraz WPBM "M. D." S.A. we W. Nie ulega też wątpliwości, że takiego oświadczenia nie złożyła skarżąca, za to skorzystała z prawa do wniesienia odwołania w ustawowym terminie liczonym od daty doręczenia jej decyzji. W takim przypadku powołanie się przez wojewodę na ostateczność decyzji starosty byłoby usprawiedliwione wyłącznie w przypadku, gdyby w orzeczeniu odwoławczym został wykazany brak interesu prawnego skarżącej w sprawie. Tymczasem wojewoda w zaskarżonym postanowieniu pominął jakiekolwiek ustalenia i oceny dotyczące statusu procesowego skarżącej, czym naruszył powołane wyżej art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. W żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie odniesiono się do kwestii legitymacji procesowej skarżącej, co skutkowało przedwczesnością zastosowania art. 134 w zw. z art. 127a § 1 i 2 kpa. Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju uchybienia nie sposób sanować stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Ocena istotnych elementów rozstrzygnięcia zawarta musi być w jego uzasadnieniu, gdyż w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie stanowią integralne części aktu administracyjnego.
W orzecznictwie trafnie podnosi się, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji, odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 kpa. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (wyrok NSA z dnia 27 I 2021 r., I OSK 3071/18 – CBOSA). Co więcej, kompletność uzasadnienia, jako integralnego elementu decyzji administracyjnej istotna jest także z tego powodu, że organ nie ma możliwości sanowania braków uzasadnienia późniejszymi pismami kierowanymi do strony, czy do sądu w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu (zob. np. wyrok NSA z 15 XI 2013 r., I OSK 2557/12 – CBOSA). Rolą wypowiedzi formułowanych przez organ w toku postępowania sądowego jest bowiem obrona stanowiska organu jako strony postępowania sądowego. Stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę jest już wynikiem pozycji procesowej organu jako strony postępowania sądowego (zainteresowanej określonym rozstrzygnięciem sporu sądowego), a nie wypowiedzią organu konkretyzującego sytuację prawną jednostki w formie decyzji administracyjnej. Dlatego też nie może być ono traktowane jako wypowiedź uzupełniająca braki (luki) w uzasadnieniu decyzji w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć wypada, że uwagi powyższe dotyczą nie tylko decyzji ale również postanowień, od których przysługuje zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Podlegają one bowiem obligatoryjnemu uzasadnieniu, które spełniać musi analogiczne wymagania jak uzasadnienie decyzji (zob. art. 124 kpa).
Niezależnie od powyższego wypada podkreślić, że zawarta w odpowiedzi na skargę ocena kwestionująca status skarżącej jako strony w sprawie inwestycji na działce nr [...], nie została poparta żadnym materiałem dowodowym sugerującym, że przeprowadzono jakiekolwiek ustalenia na okoliczność statusu skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda w odpowiedzi na skargę stwierdza arbitralnie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do żadnej nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, mimo że nie wyjaśnia, jak w konkretnej sprawie kształtuje się strefa oddziaływania planowanego obiektu. W aktach administracyjnych nie ma też żadnych dowodów pozwalających ustalić właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Z akt administracyjnych nie wynika, by ustalano status własnościowy tych nieruchomości, więc trudno w takich warunkach uznać za wiarygodne jakiekolwiek oceny odmawiające skarżącej statusu strony.
Konkludując, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. Sąd orzekł więc na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) – dalej jako "ppsa".
Rozpatrując sprawę ponownie należy w pierwszej kolejności przeprowadzić ustalenia i oceny dotyczące legitymacji procesowej skarżącej biorąc pod uwagę, że określony w art. 127a kpa skutek w postaci przyspieszonej ostateczności i prawomocności rozstrzygnięcia nastąpić może wyłącznie w przypadku, gdy oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania złożą wszystkie strony postępowania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez skarżącą niezbędne koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł).