II SA/Wr 434/20

II SA/Wr 434/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 749/21 - Wyrok NSA z 2024-06-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 33 par. 1 pkt 1 i 6
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon - spr. Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...][...] S.A. z/s we [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania zgłoszonych zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...][...] S.A. z siedzibą we [...], (dalej – skarżąca lub spółka) wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...], (dalej – SKO albo Kolegium) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zgłoszonych zarzutów za nieuzasadnione. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezydent [...] jako organ egzekucyjny i wierzyciel wszczął względem skarżącej postępowanie egzekucyjne i w jego toku wystawił tytuły wykonawcze z dnia [...] r. nr [...] i [...] obejmujące należności pieniężne tj. opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za okres [...] r. i [...] r. oraz nr [...] obejmujący należność pieniężną tj. opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - oprocentowanie, za okres [...] r. Skierowane do adresata tytuły wykonawcze spowodowały wniesienie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczących umorzenia obowiązku, przedawnienia obowiązku, wygaśnięcia obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej.
W sposób formalny organ rozpoznał zgłoszone zarzuty wydanym w dniu [...] r. postanowieniem nr [...] [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 34 § 4 w związku z art. 33 § 1 pkt 1 i 6 oraz art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej - u.p.e.a.), oraz art. 87 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) uznał zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione. Prezydent [...] w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał motywy zajętego stanowiska w sprawie.
W terminie przewidzianym na wniesienie instancyjnego środka zaskarżenia spółka złożyła zażalenie na wskazane wyżej postanowienie, którym wniosła o jego uchylenie w całości, uwzględnienie podniesionych zarzutów egzekucyjnych i umorzenie postępowania egzekucyjnego jako bezzasadnego. Żądania zażalenia oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 758 Kodeksu postępowania cywilnego przez przyjęcie, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która ma charakter cywilnoprawny, czyli wynika ze stosunku z zakresu prawa cywilnego podlega egzekucji w trybie administracyjnym w sytuacji gdy w myśl przepisów Kodeksu postępowania cywilnego sprawy egzekucji zobowiązań wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników, a nie organów egzekucji administracyjnej oraz art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 498 § 1 Kodeksu cywilnego wyrażające się w pominięciu faktu, że egzekwowana należność ulegała umorzeniu na skutek dokonanego oświadczenia o potrąceniu z należnością przysługującą skarżącej spółce wobec Gminy [...], a tym samym prowadzenie postępowania jest nieuzasadnione. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 118 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że zobowiązanie z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność przedawnia się po upływie 6 letniego terminu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do konkluzji, że świadczenie to jako okresowe przedawnia się po upływie 3 lat. Zarzuty i wnioski zażalenia zostały poparte stosownym uzasadnieniem.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia z dnia [...] r. nr [...] Kolegium przyjmując w postawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej - k.p.a.) oraz art. 18 i art. 34 § 4 i § 5 u.p.e.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko organ II instancji wskazał na art. 34 u.p.e.a. oraz wymienił podane w art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśniono także sytuację, w której wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym.
W ramach własnych rozważań Kolegium dostrzegło, że egzekwowanym zobowiązaniem jest opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, powstała na mocy decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. 2012 r. poz. 83, ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 139, z późn. zm.). Zdaniem organu II instancji wniesione zarzuty są bezzasadne.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wykonania obowiązku poprzez potrącenia wierzytelności spółki do Gminy z należnymi opłatami przywołano twierdzenia zobowiązanej, z których wynikało, że zobowiązanie za [...] r., wynoszące 537 384,07 zł (436 596,80 zł - należność i 100 788,07 zł - oprocentowanie) zostało potrącone przez spółkę oświadczeniem z dnia [...] r. Spółce przysługiwała od Gminy wierzytelność z tytułu obniżenia wartości nieruchomości przy ul. [...], ze względu na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, w kwocie 587 348,09 zł oraz kwota 133 263,60 zł nadpłaty w opłacie za wieczyste użytkowanie nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...], za [...] r. Zobowiązanie za [...] r. zostało potrącone przez spółkę oświadczeniem z dnia [...] r. z wierzytelnością spółki do Gminy z tytułu obniżenia wartości nieruchomości przy ul. [...], ze względu na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kwocie 785 231,67 zł. Zdaniem spółki Gmina [...], oświadczeniem z dnia [...] r., uznała wierzytelności spółki do kwoty co najmniej 133 263,60 zł.
Oceniając trafność podniesionego zarzutu i twierdzeń spółki Kolegium stwierdziło, że nie doszło do skutecznego potrącenia całych kwot wierzytelności Gminy. Rata za rok [...] (zwana III), w kwocie 436 968 zł, w wyniku jej nieuiszczenia w terminie została podwyższona o kwotę 100 788,07 zł. Prezydent [...] uznał nadpłatę spółki w kwocie 133 263,07 zł (pismo z dnia [...] r.) i uwzględnił ją przy zapłacie III raty. Zatem kwota poddana egzekucji wynosiła 404 121 zł. Co do potrącenia wierzytelności roszczeń z tytułu odszkodowań Kolegium podało, że nie zostały one uznane przez Gminę, co potwierdzają wyroki Sądu Okręgowego we Wrocławiu: z dnia 13 marca 2019 r. (sygn. akt XIIC 153/18) - dotyczący nieruchomości przy ul. [...] we [...] i z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt XIIC 1629/18 - dotyczący nieruchomości przy ul. [...] we [...]. Dostrzegając brak prawomocności drugiego ze wskazanych wyroków SKO oceniło, że na chwilę orzekania potwierdza on brak zasadności roszczenia spółki.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niepodlegania opłaty egzekucji administracyjnej potwierdzono zasadność poglądu zobowiązanej, że przedmiotowa opłata ma charakter cywilnoprawny. Odwołując się jednak do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium wywiodło, że opłata ta podlega dochodzeniu w trybie egzekucji administracyjnej. Dostrzeżono przy tym zmianę linii orzeczniczej sądów administracyjnych po 2014 r.. Kolegium poddało analizie orzecznictwo dotyczące egzekucji administracyjnej, gdzie podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego była opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W oparciu o przedstawione tezy zaczerpnięte z omawianych wyroków podkreślono w szczególności pogląd, zgodnie z którym "Opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest należnością o charakterze cywilnoprawnym. Opłata ustalona w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji."
Odwołano się również do orzeczeń zapadłych w sprawach, w których skarżone były rozstrzygnięcia SKO we [...]. Wobec przeprowadzonej analizy orzeczeń sądów administracyjnych Kolegium uznało, że powoływane przez zobowiązaną, jednostkowe postanowienie SKO we [...] z 2013 r., w którym wyrażono pogląd, że przedmiotowa należność nie podlega egzekucji administracyjnej, zapadło w czasie, w którym linia orzecznicza sądów nie była jeszcze ukształtowana, tak jak obecnie, a Kolegium znany był niepublikowany wyrok, zawierający właśnie takie stanowisko. Zastrzeżono przy tym, że obecnie Kolegium nie podziela poglądów wyrażonych w postanowieniu 2013 r., czemu dało już wyraz w innym postanowieniu znanemu zobowiązanej.
Odnośnie przedawnienia egzekwowanego obowiązku, jako kolejnego zarzutu egzekucyjnego, Kolegium podtrzymało pogląd organu I instancji, że egzekwowana opłata nie ma charakteru świadczenia okresowego lecz jest opłatą jednorazową. Zdaniem organu II instancji tego charakteru nie zmienia okoliczność, że ,,nawet jeśli opłata za przekształcenie jest - tak jak w niniejszej sprawie - uiszczana w systemie rocznych rat (co w dacie wydania decyzji po przekształceniu dopuszczał art. 70 ust. 2 w zw. żart. 4a ust. 1 u.p.u.w.1997, a obecnie art. 4 ust. 3 u.p.u.w.2005), raty te nie mają charakteru świadczeń okresowych w rozumieniu art. 118 k.c., co oznacza, że każda z tych rat podlega zasadniczemu, dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia". Przyjmując, że termin przedawnienia wynosił 10 lat Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który podał, iż upływałby on w dniu [...] r. Wskazując na zmianę terminu przedawnienia, który został skrócony do 5 lat SKO zwróciło uwagę na przepis przejściowy, (art. 5 § 2), zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z dniem jej wejścia w życie. Jeżeli jednak przedawnienie, którego bieg terminu rozpoczął się przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nastąpiłby przy uwzględnieniu dotychczasowego terminu przedawnienia wcześniej, to przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.
Końcowo organ wywiódł, że dla opłaty za [...] r. termin przedawnienia upływałby z końcem [...] r. Według znowelizowanej regulacji termin przedawnienia upłynąłby w dniu [...] r., zatem za termin przedawniania zobowiązania przyjąć należy datę [...] r., a ten termin jeszcze nie upłynął. Natomiast odnośnie [...] r., termin przedawnienia upływałby z końcem [...] r. Przy zastosowaniu nowych przepisów przesunąłby się na dzień [...] r., ale skoro dotychczasowa regulacja była korzystniejsza dla zobowiązanej jako termin przedawnienia przyjąć trzeba dzień [...] r.
W skardze na powyższe postanowienie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika spółka wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Względem kwestionowanego postanowienia podniesiono zarzuty:
1. Naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 758 Kodeksu postępowania cywilnego wyrażające się w przyjęciu, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która ma charakter cywilnoprawny, czyli wynika ze stosunku z zakresu prawa cywilnego podlega egzekucji w trybie administracyjnym w sytuacji gdy w myśl przepisów Kodeksu postępowania cywilnego sprawy egzekucji zobowiązań wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników, a nie organów egzekucji administracyjnej.
2. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 118 Kodeksu cywilnego w zw. z art. art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wyrażające się w przyjęciu, że roszczenie o opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własności przedawnia się z upływem 10 lat (teraz 6 lat) w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że opłata z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność powinna przedawniać się z upływem lat 3 jako roszczenie okresowe bądź związane z działalnością gospodarczą (gospodarowania nieruchomościami) w ramach dominium przez właściciela nieruchomości jakim jest Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego.
Uzasadniając podniesione zarzuty i wnioski skargi skarżąca spółka przedstawiła stan sprawy, w tym zarzuty podniesione względem prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz treść zapadłych rozstrzygnięć. Zdaniem strony skarżącej opłata z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność jest opłatą o charakterze cywilnoprawnym, co miało potwierdzić SKO i organ egzekwujący. Uznała jednak, iż wynikający z orzecznictwa pogląd, że opłatę tą można dochodzić w trybie egzekucji administracyjnej nie ma uzasadnienia.
Kolejno zanegowano trafność poglądów sądów administracyjnych, iż o tym, że obowiązek egzekucji opłaty za przekształcenie w trybie administracyjnym wynika z art. 2 § 1 pkt. 3 u.p.e.a.. Zgodnie z treścią tego przepisu egzekucji administracyjnej podlegają obwiązki w postaci należności pieniężnych inne niż wymienionego w punktach 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej.
Zdaniem strony skarżącej obowiązek egzekucji opłaty za przekształcenie nie został przekazany organom administracji publicznej. Ustawa o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania we własność z 2005 r. przyznała organom administracyjnym, działającym przy tym jako właściciele, prawo do wydania decyzji w tym zakresie, jednakże wspomniana ustawa nie przyznała tym organom kompetencji zezwalających na prowadzenie egzekucji. W przedmiotowej ustawie nie ma przepisu wyraźnie statuującego takie uprawnienie organowi administracji publicznej. Jedyne prawo do działania właściciela w sferze imperium polega na władczym określeniu wysokości opłaty za przekształcenie, a nie zaś jej egzekucji. Zdaniem skarżącej w sytuacji gdy w sprawie krzyżują się interesy państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego w zakresie imperium oraz dominium zakres kompetencji działań organu administracji publicznej powinien jednoznacznie wynikać z zapisów ustawy, a nie zaś pozostawać w sferze domniemań czy też szerokiej wykładni. Zdaniem spółki szeroką wykładnią posłużyły się sądy administracyjne, które wywiodły kompetencję do egzekucji z samego tylko faktu, że organ wydaje decyzję administracyjną w sprawie przekształcenia określając wysokość opłaty. Taka wykładnia sądów jest zbyt szeroko idącą interpretacją, gdyż przyznaje organom administracji publicznej atrybut wyraźnie niewyartykułowany w przepisach prawa i z nich nie wynikający. Ponadto przyznanie takiej kompetencji - egzekucji opłaty za przekształcenie w trybie egzekucji administracyjnej - może powodować poważne wątpliwości co do weryfikacji badania istnienia takiej opłaty po np. dokonaniu potrącenia takiej opłaty z innymi należnościami cywilnoprawnymi.
Odnosząc się do problematyki potrącenia wskazano na art. 498 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że gdy dwie osoby są jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami, każda z nich może potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiej strony, jeżeli przedmiotem obu wierzytelności są pieniądze lub rzeczy tej samej jakości oznaczone tylko co do gatunku, a obie wierzytelności są wymagalne i mogą być dochodzone przed sądem lub przed innym organem państwowym. Wskutek potrącenia obie wierzytelności umarzają się nawzajem do wysokości wierzytelności niższej. (§ 2). Opłata z tytułu przekształcenia wieczystego użytkowania we własność ma charakter cywilnoprawny, a przez to nie podlega zasadom potrącenia wynikającym z treści art. 60 - 62 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). W związku z takim charakterem opłaty pojawia się problem badania skuteczności dokonania potrącenia należności cywilnoprawnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kolei zgodnie z treścią artykułu 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Art. 2 § 3 stanowi zaś, że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sprawa potrącenia należności cywilnoprawnych i ich wzajemnego umorzenia jest sprawą stricte cywilna i nie zostało przekazane mocą innego przepisu pod kompetencję innych organów na mocy art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego.
Zdaniem spółki pojawia się więc ryzyko, że organy administracyjne, egzekwujące należność z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w trybie egzekucji administracyjnej, będą egzekwowały należności umorzone na skutek potrącenia, którego to potrącenia skuteczności nie badają, gdyż uprawnione są do tego wyłącznie sądy powszechne. Tak jest w przypadku skarżącej spółki, albowiem ta przedstawiała do potrącenia jej należności cywilnoprawne przysługujące spółce wobec organu egzekucyjnego z tytułu np. odszkodowania za obniżenie wartości na skutek uchwalenia planu miejscowego czy też z należnościami zasądzonymi przez sądy powszechne właśnie z opłatą z tytułu przekształcenia. Złożone oświadczenia nie było kontestowane przez organ, ale wszczęcie postępowań egzekucyjnych w administracji powoduje, że spółka staje się w tym momencie pokrzywdzona działaniami organu, który w tym wypadku działa we własnej sprawie.
Według skarżącej zasygnalizowany problem powinien prowadzić do konkluzji, że przekazanie egzekucji opłaty za przekształcenie w tryb administracyjny może wywoływać trudne do odwrócenia skutki w zakresie stanowiska podmiotów prywatnych i w istotny sposób wpływa na stosunki cywilnoprawne pomiędzy podmiotami. Stanowisko sądów administracyjnych powoduje, że egzekwujący opłatę organ działa we własnej sprawie zarówno w sferze imperium jak i dominium, powoduje to z kolei nierówność podmiotów stosunku cywilnoprawnego jakim jest roszczenie z tytułu opłaty za przekształcenie wieczystego użytkowania we własność. Taka dysproporcja nie powinna zaistnieć w tych relacjach.
Nadto odnośnie podniesionego zarzutu podano, iż uwzględniając fakt, że opłata z tytułu przekształcenia może być przedmiotem również odnowienia czy też zwolnienia z długu w ramach konsensualnie ułożonego stosunku pomiędzy stronami to fakt ten powinien tym bardziej prowadzić do stwierdzenia, że egzekucja tej opłaty powinna odbywać się w procedurze cywilnej (egzekucji cywilnej), a nie administracyjnej.
Uzasadniając zarzut przedawnienia roszczenia skarżąca oceniła, że opłata z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności jest działaniem komercyjnym związanym z obrotem nieruchomościami, w tym handlu prawami do nich. Jest to działanie profesjonalne, a tym samym opłata z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własności jest roszczeniem z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, które przedawnia się po upływie 3 lat. Egzekwowana w postępowaniu opłata dotyczy roszczenia zapłaty raty za [...] r., a więc jej egzekucja przedawniła się w [...] r., tym samym egzekucja tej opłaty jest nieuprawniona. To, że roszczenie o zapłatę opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego jest w ramach działalności gospodarczej wykonywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego potwierdza nałożenie na tą opłatę opodatkowania podatkiem od towarów i usług (VAT). Podatek ten znamionuje profesjonalny obrót towarami i dostawami usług. Opłaty należne gminie od użytkownika wieczystego gruntu z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności będą stanowiły podstawę opodatkowania w myśl art. 29a ust. 1 z uwzględnieniem art. 29a ust. 6 u.p.t.u. i będą podlegały opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.t.u., na zasadach i według stawki podatku, jaka obowiązywała w momencie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Tym samym jako roszczenie z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przedawnia się ono po trzech latach, a nie 10 (6) tak jak wskazało to SKO w swym rozstrzygnięciu.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2165) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że postanowienie to oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają obowiązującego porządku prawnego i jako takie nie powinny zostać wzruszone.
Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO we [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego – Prezydenta [...], w sprawie rozpoznania zarzutów skarżącej zgłoszonych z postępowaniu egzekucyjnym. Skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego podniosła zarzuty umorzenia obowiązku, przedawnienia obowiązku, wygaśnięcia obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Spółka negowała prawidłowość prowadzonej egzekucji w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym zażaleniem na postanowienie organu I instancji, natomiast w samej skardze ostaje przy przedawnieniu obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi należy wyjaśnić, że stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
4) błąd co do osoby zobowiązanego;
5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.
Zasadą jest, że w przypadku wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, badanie organu obejmuje wyłącznie to, czy podniesione zarzuty mieszczą się w katalogu wymienionym w przytoczonym przepisie, a jeżeli tak, to czy w świetle ustalonego stanu faktycznego są one zasadne. Poza kontrolą organu pozostają kwestie związane z postępowaniem jurysdykcyjnym, którego efektem jest nałożenie na stronę określonych obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (por. E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 509). W fazie wstępnej postępowania egzekucyjnego zobowiązany może zgłosić zarzuty, które inicjują postępowanie, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie o ich dopuszczalności, a następnie zasadności bądź bezzasadności, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn, aniżeli konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w ww. przepisie, uniemożliwia odniesienie się do nich przez organ egzekucyjny w ramach procedury rozpatrzenia zarzutów. Dotyczy to także zarzutów, które zobowiązany podniesie z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Oznacza to, że nie jest możliwe podnoszenie przez zobowiązanego nowych zarzutów na dalszych etapach postępowania.
W niniejszej sprawie, wobec dostrzegalnej zmiany stanowiska strony skarżącej, co do ilości i rodzaju podnoszonych zarzutów skoncentrować należy się na dwóch wskazanych wprost w skardze, tym bardziej, że Sąd podzielając prawidłowość poglądów orzekających w sprawie organów, nie stwierdził aby doszło do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu względem innych wskazanych w art. 33 § 1 u.p.e.a. okoliczności.
Skarżąca spółka w sposób szczególny koncentruje się na niedopuszczalności egzekucji administracyjnej względem opłaty z tytułu przekształcenia w trybie administracyjnym użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Zasadniczo treść złożonego w toku postępowania zażalenia jak i argumentacja samej skargi sprowadzają się do polemiki z poglądami judykatury oraz nieprawidłową wykładnią obowiązujących przepisów, a nawet można rzec wykazaniem ,,kolizji" tej egzekucji z innymi regulacjami jak choćby wskazane w art. 498 Kodeksu cywilnego potrącenie. Podnosząc wręcz brak przekazania egzekucji opłaty organom administracyjnym strona skarżąca upatruje się zagrożenia dla możliwości weryfikacji istnienia takiej opłaty w przypadku potrącenia.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym twierdzenia skargi nie posiadają uzasadnionych podstaw. Jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych zaprezentowana przez organy obu instancji nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości stosowania egzekucji administracyjnej w przypadku rzeczonej opłaty, tym bardziej, że argumentacja skargi sprowadza się do wykazywania sytuacji hipotetycznych, choćby przez sięganie do instrumentów cywilistycznych, w przypadku gdy sam zakres postępowania egzekucyjnego jest oczywisty i sprowadza się do uporządkowania sytuacji powstałej na skutek konkretnego aktu administracyjnego rodzącego precyzyjnie określone skutki prawne, w tym w sferze finansowej.
Art. 2 § 1 pkt 1 i 3 u.p.e.a. statuuje zasadę, w myśl której zakresem postępowania egzekucyjnego objęte są obowiązki pieniężne i niepieniężne pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Sam fakt, że opłata z tytułu przekształcenia ma w istocie charakter cywilnoprawny nie przesadza o ty, aby należało wykluczyć właściwość egzekucji administracyjnej. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że naliczenie tej opłaty odbywa się w ramach postępowania administracyjnego. Skutkiem przypisania organowi administracyjnego kompetencji do rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej jest prowadzenie egzekucji administracyjnej względem wydanego aktu administracyjnego. W szczególności należy wyprowadzić, że właśnie wolą ustawodawcy było objęcie przedmiotowej opłaty mocą art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. właściwością rzeczową organu administracyjnego jako sprawy wskazanej w art. 2 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Tak więc nie charakter sprawy (cywilnoprawny), lecz źródło egzekwowanego obowiązku i przypisanie go organowi administracyjnemu jest wyznacznikiem dla przyjęcia właściwości egzekucji administracyjnej. Teza ta uzupełnia się przez wykluczenie, że egzekwowany obowiązek w myśl art., 3 u.p.e.a. przez przepis szczególny nie został zastrzeżony dla trybu egzekucji sądowej. W niniejszym przypadku wskazać takiego przepisu nie można, co potwierdza prawidłowość stosowania egzekucji administracyjnej, a w konsekwencji legalność wydanych przez organy postanowień.
Skarżąca spółka podniosła także zarzut przedawnienia roszczenia. Uzasadnienie tego zarzutu wynika z przyjęcia, że rzeczona opłata została rozłożona na raty. Należy zgodzić się z poglądami organów prezentowanymi w uzasadnieniach postanowień, wspartych zresztą poglądami doktryny i judykatury, że rozłożenie opłaty na raty nie daje podstaw do jej zakwalifikowania jako świadczenia okresowego. Nie może zatem znaleźć zastosowania art. 117 Kodeksu cywilnego dotyczący przedawnienia. W tych okolicznościach w sprawie znajduje zastosowanie dziesięcioletni okres przedawnienia, zmodyfikowany zresztą zmianą wprowadzoną w Kodeksie cywilnym w 2018 r., pozostawiającą konieczność stosowania ,,wcześniejszego" terminu przedawnienia w chwili wejścia ustawy nowelizującej. Argumentacja skargi sprowadzająca się do wykazywania charakteru działalności gospodarczej przez stronę skarżącą tudzież regulacji dotyczących podatku od towarów i usług, nie podważa prawidłowości wyliczenia podanego przez organy administracyjne okresu przedawnienia przedmiotowej opłaty, który jeszcze nie upłynął, a to w konsekwencji uzasadnia prowadzenie egzekucji administracyjnej.
Sąd nie dopatrzył się, aby w sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wymaga zauważenia, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ale w postępowaniu egzekucyjnym, w którym przepisy k.p.a. podlegają jedynie odpowiedniemu zastosowaniu (art. 18 u.p.e.a.), wobec czego Sąd miał na uwadze sposób realizacji w kontrolowanym postępowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego w takim zakresie, w jakim kształtowane one były przedmiotem tego postępowania. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie wskazuje się, że specyfika postępowania egzekucyjnego polegająca na przymusowym jego charakterze, a przede wszystkim wymóg szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków uniemożliwiają nadawanie wszystkich instytucjom i rozwiązaniom procesowym istniejącym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym równoważnego znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 168/10).
Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że w rozpoznanej sprawie organy egzekucyjne podjęły działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy te działały na podstawie prawa i w działaniach tych brak było elementów uzasadniających naruszenie zasady zaufania do organów egzekucyjnych jako organów administracji publicznej. Poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.p.e.a. Zarówno organ I instancji jak i SKO we [...] wywiązały się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia nie naruszono również zasady prowadzenia postępowania w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes zobowiązanych. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia towarzyszyła pogłębiona analiza zgłoszonych przez skarżącą zarzutów.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjmując, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.