II SA/Wr 36/22

II SA/Wr 36/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 września 2021 r. nr SKO 4401/121/21 w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali w czterech budynkach mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem nr 2138/2021 z dnia 13 sierpnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz, U. z 2021 r. poz. 735), w związku z art 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: [...] L. A. K. w dniu 6 sierpnia 2021 r. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali w czterech budynkach mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...][...],[...],[...] i [...], na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] Starosta Wrocławski odmówił A. K., wydania zaświadczenia o żądanej treści.
W motywach orzeczenia wskazano, że w dniu 6 sierpnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek A. K., w którym zawarto żądanie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali w dwóch budynkach jednorodzinnych jednolokalowych, w zabudowie bliźniaczej, położonych przy ul. [...][...],[...],[...] i [...], na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Do wniosku załączono dane indentyfikacyjne tych lokali oraz kopię rysunków z projektu budowlanego, z których wynika, że są to jedyne lokale, w każdym z tych budynków jednorodzinnych. Zgodnie z art. 127 § 2 Kpa, właściwy organ administracji wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszym przypadku wydanie zaświadczenia ma nastąpić, zgodnie z art. 2 ustawy o własności lokali, w oparciu o złożone przez wnioskodawcę dokumenty, z których bezspornie wynikać powinno, że lokale te są samodzielne i powstały w sposób legalny, czyli zgodnie z obowiązującym prawem oraz są wydzielone w budynku. Na podstawie przedłożonych dokumentów i ich konfrontacji z zatwierdzonym projektem budowlanym, w oparciu o który powstały te budynki, ustalono, że są to budynki jednolokalowe, co oznacza, że nie ma tu przesłanki wydzielenia lokalu w budynku, bo de facto cały lokal jest budynkiem, co wprost wyklucza możliwość wydania żądanego zaświadczenia. Stanowisko to wynika m.in. z treści uchwały Sądu Najwyższego (III CZP85/10 z dnia 19 listopada 2010 r.) w którym stwierdzono, że jeżeli budynek obejmuje tylko jeden lokal, to nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu, a więc i zaświadczyć o jego samodzielności. Jak stwierdził Sąd Najwyższy, jeżeli w budynku nie występują co najmniej dwa lokale, stwierdzenie samodzielności lokalu w świetle art 2 ust 2 ustawy o własności lokali nie jest możliwe, ponieważ nie można wydzielić lokalu spośród innych lokali w budynku. Podobnie orzekł WSA w Warszawie, w wyroku z 24 maja 2013 r. sygn. akt: VII SA/Wa 167/13. Stosownie do art 46 § 1 Kc części budynków trwale z gruntem związanych mogą zyskać status nieruchomości wtedy, gdy stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Lokal będący częścią budynku który ma cechy samodzielnego w rozumieniu ustawy o własności lokali (art 2 ust.1) może stać się przedmiotem prawa odrębnej własności. W takim przypadku powstaje nieruchomość lokalowa. Opisywanie cech lokalu znajdującego się w budynku i wskazywanie na jego samodzielność jest uzasadnione wtedy, gdy istnieje potrzeba odgraniczenia tego lokalu od innych lokali i innych części budynku w którym lokal się znajduje. Potrzeba takiego odgraniczenia samodzielnych lokali w budynku przez uczynienie ich zdatnymi do uzyskania statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne z tego względu, że różne osoby mogą korzystać z części budynku wyodrębnianych jako samodzielne lokale, różne osoby czynią na nie nakłady, pobierają z nich pożytki a ostatecznie chcą je też uczynić przedmiotem obciążania i rozporządzania. Odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens wówczas, gdy w budynku poza lokalem którego charakter jest analizowany z punktu widzenia zdatności do wyodrębnienia, znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. W takim przypadku można wyodrębnić sferę interesów związanych z każdym z tych lokali oraz sferę takich interesów, które ze względu na właściwości budynku i gruntu muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawię częściach, jeżeli w budynku jest jeden samodzielny lokal to fundamenty, mury zewnętrzne lub dach są tymi częściami budynku które służą wyłącznie do użytku właściciela budynku - lokalu. Skoro części budynku służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu nie mogą być uznane za element nieruchomości wspólnej, to muszą stanowić część składową lokalu. W rezultacie należy dojść do wniosku, że lokal pokrywa się wówczas fizycznie z budynkiem, gdyż wszystko w budynku jest lokalem lub częścią składową tego lokalu. Uwzględniając powyższe orzeczenia i stan faktyczny tych nieruchomości, należy bezspornie stwierdzić, że przedłożony wniosek o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali w czterech budynkach mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej, położonych przy ul. [...],[...],[...] i [...], na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], nie spełnia warunków definicji samodzielności lokalu mieszkalnego. Tym samym, w myśl przepisów ustawy nie można ustanowić odrębnej własności tych lokali, a więc i zaświadczyć o ich samodzielności.
A. K. wniosła zażalenie na to postanowienie. Wniosła o jego uchylenie i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, tj. wydanie zaświadczenie o stwierdzeniu samodzielności lokali w czterech budynkach mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...],[...], [...] i [...] na działce [...] obręb [...], gmina [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisu art. 217 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), zgodne z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, poprzez jego niezastosowanie; naruszenie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Biorąc pod uwagę powyższe odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w trybie tzw. samokontroli organu i wydanie zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że na podstawie wniosku z dnia 06.08.2021 r. strona skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o stwierdzeniu samodzielności lokali w czterech budynkach mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...][...],[...],[...] i [...] na działce [...] obręb [...], gmina [...], stanowiących I etap realizacji inwestycji składającej się w całości z dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przy ni. [...] w [...], na działkach [...] i [...]. Zgodnie z ustawą o własności lokali o samodzielności lokalu mieszkalnego w rozumieniu tejże decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku jako izby lub zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Ten warunek w omawianym przypadku jest spełniony. Organ I instancji oparł rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wyłącznie na sentencji uchwały Sądu Najwyższego, tymczasem rozstrzygniecie sądu opiera się na zupełnie innym stanie faktycznym sprawy, a w samym uzasadnieniu sąd opisuje również sytuację porównywalną z rozpoznawaną w niniejszej sprawie i wywodzi odmienny od sentencji wniosek, wskazując że w sytuacji gdy na działce gruntu znajduje się więcej niż jeden lokal mieszkalny to strona jest uprawniona do żądania wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, a organ zobowiązany jest to zaświadczenie wydać. Stosownie do art. 46 § 1 k.c., części budynków trwale z gruntem związanych mogą zyskać status nieruchomości wtedy, gdy stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Lokal będący częścią budynku, który ma cechy samodzielnego w rozumieniu ustawy o własności lokali (art. 2 ust 1 u.w.1.), może stać się przedmiotem prawa odrębnej własności. W takim przypadku powstaje tzw. nieruchomość lokalowa. Prawo odrębnej własności lokalu ma charakter złożony, jest bowiem z nim konstrukcyjnie związane prawo do udziału w nieruchomości wspólnej (art. 3 ust. 1 u.w.l.), którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 u.w.l.) (tak w uchwale Sądu Najwyższego III CZP 85/10). W omawianym przypadku częścią wspólną dla wszystkich lokali jest grunt oraz elementy infrastruktury technicznej zewnętrznej. Strona skarżąca wskazuje, że w treści uchwały Sądu Najwyższego, na którą powołuje się organ I instancji Sąd ten wskazał, że wykorzystanie konstrukcji odrębnej własności lokali może być uzasadnione wówczas, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek, a sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych, na których znalazłyby się części składowe - poszczególne budynki. Gdy nie jest możliwe przeprowadzenie podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem, można mówić o samodzielności każdego z budynków w relacji do wszystkich pozostałych posadowionych na wspólnej nieruchomości gruntowej, a to wystarczy dla ustanowienia odrębnej własności lokali w poszczególnych budynkach (tak w uchwale Sadu Najwyższego III CZP 85/10). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w omawianej sprawie. Ponadto zgodnie z art. 217 § 1 i 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Analiza powołanego przepisu wyraźnie wskazuje na to, że zaświadczenie ma tzw. charakter związany. Co oznacza, że jeśli strona zwróciła się do organu o jego wydanie, wykazała swój interes prawny - to organ nie może odmówić wydania zaświadczenia. W niniejszej sprawie bezspornie strona złożyła wniosek i wykazała swój interes prawny w jego uzyskaniu, wykazując, że wybudowała budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, w których znajdują się samodzielne lokale mieszkalne, na jednej działce, a cała inwestycja powstaje na 2 działkach, zamieszczonych w jednej księdze wieczystej oraz że nie jest możliwy podział geodezyjny tego terenu celem wydzielenia działek dla poszczególnych budynków/lokali. Dla ich sprzedaży, zgodnie z warunkami zawartych umów deweloperskich konieczne jest uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokali. Na dowód skarżąca załącza do niniejszego zażalenia zanonimizowany akt notarialny - umowę deweloperską. Wynika z niego również, że dla klientów I etapu inwestycji, czyli 4 lokali, termin zawarcia umowy przeniesienia własności mija 30.09.2021. Model biznesowy przedsięwzięcia deweloperskiego jako sprzedaży lokali z udziałem w gruncie został ustalony na samym początku inwestycji, po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i skonsultowany z notariuszem prowadzącym. Odmowa wydania zaświadczeń o samodzielności lokali na obecnym etapie wobec braku możliwości podziału geodezyjnego gruntu uniemożliwi podpisanie umów przeniesienia własności z klientami i wygeneruje trudne do przewidzenia koszty po stronie skarżącej. Tak więc interes prawny skarżącej jest bezsporny. Biorąc pod uwagę powyższe, zażalenie jest uzasadnione. Z uwagi na zbliżający się termin podpisania umów przeniesienia własności z klientami proszę o przyśpieszony tryb rozpatrzenia zażalenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 219, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń unormowane zostało w przepisach działu VII k.p.a. (art. 217 - 220 k.p.a.). Oran zwraca uwagę, że postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracji publicznej przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest potwierdzać zaświadczeniem stan faktyczny istniejący w czasie wydania zaświadczenia, wynikający przede wszystkim z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Z kolei, przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 dalej jako "ustawa"), nakłada na właściwe organy obowiązek stwierdzenia samodzielności lokali. To starosta (w mieście na prawach powiatu - prezydent miasta), lub w jego imieniu upoważnieni pracownicy, mają stwierdzić samodzielność lokalu dokumentem urzędowym nazwanym zaświadczeniem. Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Lokal mieszkalny lub użytkowy jest zatem samodzielnym, jeżeli jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku i nie wymaga korzystania z innego samodzielnego lokalu, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca. Lokal nie może być uznany za samodzielny, jeżeli w obrębie jego trwałych ścian jest pomieszczenie, które miałoby stanowić własność lub współwłasność innych osób, niż mającej nabyć prawo odrębnej własności lokalu. Zasada ta wynika z przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Nadto dla wyodrębnienia prawnego samodzielnego lokalu, koniecznym jest, aby lokal taki spełniał odpowiednie wymaganie budowlano-techniczne umożliwiające zaspakajanie potrzeb, jakim służyć ma jego przeznaczenie. O możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu decyduje jego samodzielność. Nie jest dopuszczalne ustanowienie odrębnej własności i wprowadzenie przez sprzedaż, darowanie, spadkobranie lub inną czynność prawną, do obrotu prawnego części lokalu, części izby, części pomieszczenia, niemających cech samodzielnego lokalu, które nie mogą stać się odrębnymi nieruchomościami lokalowymi. Kolegium podkreśla, że art. 2 ust. 1 ustawy, stwierdza że lokale "mogą stanowić odrębne nieruchomości" i w art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 3 tej ustawy wiąże lokal, który ma stanowić odrębną własność, z udziałem we własności lub w wieczystym użytkowaniu gruntu, na którym stoi budynek mieszczący lokal. Według art 46 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W świetle powołanych przepisów, punktem wyjścia dla oceny, czy określone lokale mogą być uznane za samodzielne lokale mieszkalne, stanowić winna wykładnia przepisów art. 2 ust. 2 ustawy, zawierających definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego obowiązującą dla celów tej ustawy. O samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy decyduje więc faktyczne wydzielenie izby lub zespołu izb trwałymi ścianami w obrębie budynku oraz możliwość samodzielnego z nich korzystania. Istotnym zatem jest, że wyodrębnienie lokalu mieszkalnego z części budynku możliwe będzie jedynie, gdy w budynku tym znajduje się przynajmniej jeszcze jeden lokal mieszkalny lub użytkowy, od którego też należy odgraniczyć przedmiotowy lokal tak, aby mógł on stanowić odrębną własność: Nie można natomiast stwierdzić samodzielności lokalu w budynku, który składa się wyłącznie z jednego lokalu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu odmowa wydania zaświadczenia o samodzielności lokali w czterech budynkach mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...],[...],[...] i [...] na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] była zasadna. Istotnym bowiem jest, że będące przedmiotem wniosku z dnia 6 sierpnia 2021 r. lokale, których urzędowego potwierdzenia samodzielności domaga się wnioskodawczyni, usytuowane są w budynkach, będących budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi jednolokalowymi. Każdy bowiem z budynków mieszkaniowych, usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości [...] stanowi jeden lokal mieszkalny. Z uwagi na materiał dowodowy zebrany w toku postępowania, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości tutejszego organu, że budynki w których położone są wnioskowane lokale są budynkami jednorodzinnymi jednolokalowymi (zob. rzuty budynków autorstwa mgr inż. Arch. M. K., zgłoszenie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 14 czerwca 2021 r. dotyczące czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej — budynki [...],[...],[...],[...]). Okoliczności takiej nie kwestionuje zresztą żaląca się, co wynika z kwestii podniesionych w zażaleniu. W świetle powyższego organ zważa, że wnioskowane lokale mieszkalne, w istocie stanowią pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej w miejscowości [...] nie mogą być poświadczone, jako samodzielne lokale mieszkalne, ani też ustanowione aktem notarialnym jako odrębne nieruchomości lokalowe z udziałem we własności gruntu lub w prawie użytkowania wieczystego, bowiem art. 2 ust. 2 ustawy uniemożliwia wyodrębnienia lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, składającym się wyłącznie z jednego lokalu mieszkalnego. Jak wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 161/17: "Wyodrębnienie samodzielnego lokalu znajdującego się w budynku ma bowiem sens tylko wtedy, gdy istnieje potrzeba oddzielenia tego lokalu od innych lokali i innych części budynku, w którym lokal się znajduje, to jest gdy w budynku - poza lokalem przeznaczonym do wyodrębnienia znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. Tylko w takiej sytuacji możliwe jest wyodrębnienie interesów związanych z każdym z tych lokali oraz interesów, które - ze względu na właściwości budynku i gruntu - muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Natomiast jeżeli w budynku jest tylko jeden samodzielny lokal, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, to pokrywa się on w całości z budynkiem, skoro wszystko w budynku jest lokalem lub częścią składową tego lokalu". Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r. (sygn.. akt III SA/Gd 280/19) wskazał; "Rozstrzygnięcie problemu prawnego stanowiącego istotę sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie o sens pojęcia samodzielności lokalu mieszkalnego. Niewątpliwie samodzielność ta jest warunkiem niezbędnym ustanowienia odrębnej własności lokalu (art. 2 ust. 1 WłLokU). Pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od której dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność. Jeśli przedmiotem własności jest budynek jednorodzinny, zawierający w istocie jeden lokal mieszkalny, to nie ma mowy o samodzielności tego lokalu, skoro nie może on podlegać wyodrębnieniu. Nie mamy do czynienia z "wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku izby..", o którym mowa w art. 2 ust. 2 WłLokU, skoro ściany lokalu miałyby odpowiadać wprost wszystkim ścianom budynku. "Wydzielenie" następuje z określonej całości, a zatem nie ma możliwości uznania za wydzielone, wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku jednorodzinnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1c WłLokU odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Błędna jest wykładnia tego przepisu proponowana przez skarżącego, która dopuszcza wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym odrębnej nieruchomości mniej niż dwóch (czyli jednego) lokalu. Sens tego przepisu ogranicza bowiem nadużywanie instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenie przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali - co prowadzi do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego. Nie można natomiast wyprowadzać z powyższego przepisu w żadnym razie uprawnienia do tego, by przyjmować istnienie lokalu mieszkalnego obejmującego całość budynku jednorodzinnego". Z tych też powodów wydanie zaświadczenia o żądanej przez A. K. - treści było niemożliwe.
Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w zażaleniu Kolegium wyjaśnia, że samo posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści nie oznacza, że zaświadczenie takie może zostać wydane. Organ może bowiem odmówić wydania zaświadczenia, tak jak w rozpatrywanym przypadku, gdy nie może potwierdzić określonych faktów łub też miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z posiadanymi danymi.
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20.09.2021 r. nr SKO 4401/121/21 złożyła A. K., zastępowana przez radcę prawnego E. K. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, jak również przepisów prawa materialnego, tj.,:1. art. 217 § 1 i 2k.p.a., poprzez niewydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. [...],[...],[...] i [...] na działce [...] obręb [...], gmina [...] mimo, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia a lokale spełniają kryteria, samodzielności określone wart. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego pozwalającego na odtworzenie procesu decyzyjnego organu i prawidłowej kontroli instancyjnej oraz ograniczenie argumentacji do powołania się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. VII SA/Wa 161/17 bez analizy jego treści, jak również bez analizy orzecznictwa z zakresu problematyki w jakiej prowadzone jest postępowanie; 3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności uzasadniających wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali zgodnie z wnioskiem, w szczególności pominięcie całkowicie faktu, że z uwagi na fakt, że inwestycja prowadzona jest na dwóch działkach i w przypadku braku wyodrębnienia tych lokali nieruchomość (w sensie działki i budynki) ta stanowiłaby nieruchomość wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali - są to okoliczności, które wynikają z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, a zatem powinny zostać zbadane w toku postępowania o wydanie zaświadczenia; 4. naruszenie art. 7 k.p.a, art. 8 k.p,a. oraz 11 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z naruszeniem interesu społecznego, brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się odmawiając wydania zaświadczenia a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej; 5. art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że lokale w budynkach jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, nie noszą cech samodzielności i nie można zaświadczyć o ich samodzielność, podczas, gdy z tego przepisu takich wniosków nie można wywieść. W artykule 2 ust. 2 powołanej ustawy wskazano kryteria, które powinny być spełnione przez lokal samodzielny i nie wykluczają one uznania lokalu w budynku jednorodzinnym za samodzielny.
Mając na względzie wskazane zarzuty skarżąca wnosi o: 1. uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20.09.2021 r. nr SKO 4401/121/21 i 2. orzeczenie na podstawie przepisu art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podnosi się, że na podstawie wniosku z dnia 06.08.2021 r. strona skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o stwierdzeniu samodzielności lokali w czterech budynkach mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...],[...],[...] i [...] na działce [...]obręb [...], gmina [...], stanowiących I etap realizacji inwestycji składającej się w całości z dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...], na działkach [...] i [...]. Zgodnie z dokumentacją, znajdującą się w posiadaniu organu I instancji budynki, wykonywanie w ramach inwestycji znajdują się na dwóch działkach. Z informacji posiadanych przez organ I instancji wynika również, że cała inwestycja obejmuje 10 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (5 bliźniaków), które powstają na 2 działkach, dla których z kolei została urządzona została 1 księga wieczysta. Zgodnie z ustawą o własności lokali o samodzielności lokalu mieszkalnego w rozumieniu tejże decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku jako izby lub zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Ten warunek w niniejszej sprawie jest spełniony. Organ I instancji oparł rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wyłącznie na sentencji uchwały Sądu Najwyższego w sprawie III CZP 85/10 z dnia 19.11.2010 r., tymczasem rozstrzygniecie sądu opiera się na zupełnie innym stanie faktycznym sprawy, a w samym uzasadnieniu sąd opisuje również sytuację porównywalną z rozpoznawaną w niniejszej sprawie i wywodzi odmienny od sentencji wniosek, wskazując że w sytuacji gdy na działce gruntu znajduje się więcej niż jeden lokal mieszkalny to strona jest uprawniona do żądania wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, a organ zobowiązany jest to zaświadczenie wydać. Dalej w uzasadnieniu organu I instancji odniesiono się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.05.2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 167/13, analiza którego również pozwala przyjąć, że dotyczy on zupełnie innego stanu faktycznego niż rozpatrywany w niniejszej sprawie (w złożonej przez wnioskodawcę, do wniosku o wydanie zaświadczenia, inwentaryzacji budynku mieszkalnego przy ul. (...) zawarto zapis, że samodzielny lokal mieszkalny powstał w wyniku modernizacji budynku i połączenia poprzednio istniejących lokali nr [...] i nr [...], tymczasem jak ustalił organ w budynku mieszkalnym żadnego połączenia istniejących dwu lokali mieszkalnych nie było, gdyż w budynku nie dokonano żadnych zmian w stosunku do przegród budowlanych, czyli są to w dalszym ciągu dwa zespoły izb, każdy wydzielony trwałymi ścianami, posiadające odrębne wejścia z części wspólnej jaką jest klatka schodowa), a nadto w powołanym orzeczeniu WSA odwołał się do uchwały Sądu Najwyższego w sprawie III CZP 85/10 z dnia 19.11.2010 r. i wskazał nadto, iż "opisywanie cech lokalu znajdującego się w budynku i wskazywanie na jego "samodzielność" w przytoczonym znaczeniu jest uzasadnione wówczas, gdy istnieje potrzeba odgraniczenia tego lokalu od innych lokali i innych części budynku, w którym lokal się znajduje. Potrzeba takiego odgraniczenia samodzielnych lokali w budynku przez uczynienie ich zdatnymi do uzyskania statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne z tego względu, że różne osoby mogą korzystać z części budynku wyodrębnianych jako samodzielne lokale, różne osoby czynią na nie nakłady, pobierają z nich pożytki, a ostatecznie chcą je też uczynić przedmiotem obciążania i rozporządzania." W niniejszej sprawie z pewnością taka potrzeba istnieje. Jak wskazała wnioskodawczym każdy z lokali (domów jednorodzinnych) sprzedawany będzie osobno, dla różnych osób. Przedsięwzięcie deweloperskie nie zakłada, iż budynki sprzedane zostaną 1 osobie, która wykorzystywać je będzie do celów własnych. Wręcz przeciwnie model biznesowy oparty był na założeniu budowy 10 budynków i ich sprzedaży 10 różnym podmiotom. Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone przez wnioskodawcę. W wyniku zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie, stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszym postępowaniu, w którym postanowienie Starosty Powiatu Wrocławskiego utrzymane zostało w mocy. Analiza tego postanowienia pozwala przyjąć, że zasadniczo organ II instancji bezkrytycznie przyjął uzasadnienie organu I instancji, z tą różnicą iż powołał się na inne orzeczenie sądowe. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, iż organ II instancji skupił się na podaniu definicji zaświadczenia oraz definicji samodzielności lokalu, zupełnie pomijając konieczność analizy stanu faktycznego w sprawie. W zaskarżonym postanowieniu odwołano się ponownie do treści uchwały Sądu Najwyższego w sprawie III CZP 85/10 z dnia 19.11.2010 r. (pośrednio poprzez podanie dwóch rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych, odnoszących się do powołanej uchwały). Stosownie do art 46 § 1 k.c., części budynków trwale z gruntem związanych mogą zyskać status nieruchomości wtedy, gdy stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Lokal będący częścią budynku, który ma cechy samodzielnego w rozumieniu ustawy o własności lokali (art. 2 ust 1 u.w.l.), może stać się przedmiotem prawa odrębnej własności. W takim przypadku powstaje tzw. nieruchomość lokalowa. Prawo odrębnej własności lokalu ma charakter złożony, jest bowiem z nim konstrukcyjnie związane prawo do udziału w nieruchomości wspólnej (art 3 ust. 1 u.w.l.), którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 u.w.l.) (tak w uchwale Sądu Najwyższego II CZP 85/10). W omawianym przypadku częścią wspólną dla wszystkich lokali jest grunt oraz elementy infrastruktury technicznej zewnętrznej. Strona skarżąca wskazuje, że w treści uchwały Sądu Najwyższego, na którą powołuje się zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji Sąd ten wskazał, że wykorzystanie konstrukcji odrębnej własności lokali może być uzasadnione wówczas, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek, a sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych, na których znalazłyby się części składowe - poszczególne budynki. Gdy nie jest możliwe przeprowadzenie podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem, można mówić o samodzielności każdego z budynków w relacji do wszystkich pozostałych posadowionych na wspólnej nieruchomości, gruntowej, a to wystarczy dla ustanowienia odrębnej własności lokali w poszczególnych budynkach, tak w uchwale Sądu Najwyższego III CZP 85/10). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w omawianej sprawie. Ponadto zgodnie z art. 217 § 1 i 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Analiza powołanego przepisu wyraźnie wskazuje na to, że zaświadczenie ma tzw. charakter związany. Co oznacza, że jeśli stroną zwróciła się do organu o jego wydanie, wykazała swój interes prawny - to organ nie może odmówić wydania zaświadczenia. W niniejszej sprawie bezspornie strona złożyła wniosek i wykazała swój interes prawny w jego uzyskaniu, wykazując, że wybudowała budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, w których znajdują się samodzielne lokale mieszkalne, na jednej działce, a cała inwestycja powstaje na 2 działkach, zamieszczonych w jednej księdze wieczystej oraz że nie jest możliwy podział geodezyjny tego terenu celem wydzielenia działek dla poszczególnych budynków/lokali. Dla ich sprzedaży, zgodnie z warunkami zawartych umów deweloperskich konieczne jest uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokali. Na dowód skarżąca załączyła do zażalenia na postanowienie organu I instancji zanonimizowany akt notarialny - umowę deweloperską. Wynika z niego również, że dla klientów i etapu inwestycji, czyli 4 lokali, termin zawarcia umowy przeniesienia własności mija 30.09.2021. Model biznesowy przedsięwzięcia deweloperskiego jako sprzedaży lokali z udziałem w gruncie został ustalony, na samym początku inwestycji, po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i skonsultowany z notariuszem prowadzącym. Odmowa wydania zaświadczeń o samodzielności lokali na obecnym etapie wobec braku możliwości podziału geodezyjnego gruntu uniemożliwi podpisanie umów przeniesienia własności z klientami i wygeneruje trudne do przewidzenia koszty po stronie skarżącej. Tak więc interes prawny skarżącej jest bezsporny. Strona skarżąca zauważa, ze kwestia analizy interesu prawnego w tym zakresie została zupełnie pominięta w analizach prowadzanych przez organy administracyjne. Nie chodzi bowiem o sprawdzenie czy strona mogła wystąpić z wnioskiem co do zasady (tu jako właściciel i deweloper), ale również czy mogła wystąpić z takim żądaniem mając szczególny interes - a mianowicie wyodrębnienie lokali w celu ich sprzedaży nie powiązanym ze sobą podmiotom, Jak wskazywano w postępowaniu administracyjnym strona domaga się wydania zaświadczenia, ponieważ przedsięwzięcie deweloperskie opiera się na założeniu wybudowania i sprzedaży budynków różnym osobom, które z budynków tych będą wszakże korzystać osobno, będą czynić na nie nakłady, jak również dokonywać w nich samodzielnych zmian aranżacyjnych, a jedynie przestrzeń poza budynkami przeznaczona została jako przestrzeń do wspólnego korzystania (w tym drogi, tereny zielone itp.).
W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi więc urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Stosownie do treści art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2019, poz. 1937, dalej: ustawa), ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Na podstawie art. 2 ust. 2 tejże ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy, spełnienie tych wymagań stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest więc dokumentem urzędowym potwierdzającym, że określony lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności.
Co dalej w rozpoznawanej sprawie istotne pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego przepisy ustawy Prawo budowlane rozumieją budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% całkowitej powierzchni budynku (art. 3 pkt 2a). Dalej trzeba pamiętać, że warunek dotyczący możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali w budynku jednorodzinnym koresponduje z treścią art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Z regulacji tej wynika bowiem, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. W kontekście rozpoznawanej sprawy należy także pamiętać, że organ I instancji, przed wydaniem żądanego zaświadczenia lub odmowie jego wydania, zobowiązany był rozważyć dwie podstawowe kwestie: po pierwsze – czy wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali wskazanych we wniosku znajduje swoje umocowanie w dołączonych do wniosku dokumentach. Z akt wynika, że zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczy "czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej; etap I budynki a,b,c,d są to budynki jednolokalowe, co oznacza, że nie jest spełniona przesłanka wydzielenia lokali w budynku, bo cały lokal jest budynkiem (jednorodzinnym jednolokalowym), co wprost wyklucza możliwość wydania żądanego zaświadczenia. W ocenie sądu, w przypadku wydawania na wniosek inwestorów stosownego zaświadczenia o samodzielności lokalu, starosta jest związany (w tym wypadku) zawiadomieniem o zakończeniu budowy z 14 VI 2021 r., gdzie inwestor wnioskował o wydanie pozwolenia na użytkowanie .... dla czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ponadto należy pamiętać, że definicja ustawowa "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" została zamieszczona w Prawie budowlanym (art. 3 pkt 2a) i posiada znacznie szerszy (bardziej uniwersalny) zakres zastosowania, wykraczający daleko poza granice tej ustawy, z której to definicji wynika, że w domu jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego; po drugie – jaki charakter ma budynek, w którym mają się znaleźć te lokale. Zważyć nadto należy na to, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne (art. 2 ust. 1 pkt. 1c ustawy).
Zważywszy na formę załatwienia sprawy, jaką jest zaświadczenie, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ ma charakter ograniczony w szczególności z tego względu, że danych koniecznych do wystawienia zaświadczenia powinien poszukiwać jedynie posiadanych przez siebie w zbiorach informacji.
Reasumując, w tej sytuacji faktycznej i prawnej organ nie mógł wydać zaświadczenia stwierdzającego spełnienie wymagań określonych ustawą o własności lokali, dotyczących samodzielności lokali mieszkalnych w zakresie objętym wnioskiem.
W tym kontekście nie znajdują także uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, zważywszy zwłaszcza na charakter zaświadczenia, które może jedynie zawierać informacje o istniejącym stanie faktycznym bądź prawnym. Organy nie naruszyły, w szczególności, zarzucanego w skardze art. 217 § 1 i 2 kpa, bowiem trafnie uznały, że wyodrębnienie lokalu mieszkalnego w budynku możliwe będzie jedynie, gdy w budynku tym znajduje się jeszcze jeden lokal mieszkalny lub użytkowy i wydzielenie ma na celu odgraniczenie tego lokalu w taki sposób, aby mógł stanowić odrębną własność. Nie dopatrzył się także sąd naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, bowiem podstawą odmowy wnioskowi strony była okoliczność, że mamy do czynienia z budynkiem jednolokalowym, o czym szczegółowo była mowa wcześniej. Zdaniem sądu organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów postępowania, bowiem (prowadząc postępowanie uproszczone!) wyjaśniły i uzasadniły w sposób należyty podjęte rozstrzygnięcia. Kwestie biznesowych planów dewelopera i kwestie społeczne nie mogą być w kontrolowanym postępowaniu brane pod uwagę. Na koniec można dodać, że zarzuty skargi w istocie, są powieleniem zarzutów zażalenia i dokładnie zarzuty te omówił w sposób jasny i wymagający podzielenia organ odwoławczy.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd skargę oddalił