II SA/Wr 346/22

II SA/Wr 346/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. S. i T. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim, działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186 z późn. zm.) dalej "PB", nałożył na I. S. i T. S. (dalej jako "skarżący") karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego na działce nr [...] w miejscowości Wysoka, gmina Kobierzyce w wysokości 75.000 zł. Według organu I instancji, skarżący samowolnie przystąpili do użytkowania budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w Wysokiej, nie zawiadamiając uprzednio organu o zakończeniu budowy inwestycji, jednocześnie dopuszczając się zmiany sposobu użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego. Taki sposób użytkowania budynku jest niezgodny z przeznaczeniem określonym w decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z [...] 2016r. (nr [...]) udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego.
Postanowienie powyższe zostało zakwestionowane zażaleniem przez skarżących. W treści zażalenia skarżący, nie kwestionując okoliczności zmiany sposobu użytkowania obiektu podnieśli m.in. okoliczność, iż w dniu 25 VII 2018 r. złożyli do organu I instancji "zawiadomienie o zakończeniu budowy/wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie" przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, co do którego organ ten nie złożył sprzeciwu, załączając jednocześnie do zażalenia kopie dokumentów w postaci zawiadomienia z dnia 25 VII 2018 r. oraz oświadczenia kierownika budowy.
W odpowiedzi na zażalenie, organ I instancji po przeprowadzeniu analizy załączonych przez skarżących kopii dokumentów, złożył do Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia Krzyki-Wschód zawiadomienie o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa sfałszowania dokumentów.
Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] 2021 r., zatwierdzonym przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia Krzyki- Wschód o sygn. akt [...], umorzono na podstawie art. 322 kpk dochodzenie w sprawie sfałszowania w nieustalonym miejscu i czasie przez nieznaną osobę dokumentów w postaci "zawiadomienia o zakończeniu budowy/ wniosek o pozwolenie na użytkowanie", a następnie użycia ich za autentyczne przez T. S. jako załącznik do zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim, tj. o czyn z art. 270 § 1 kk, wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał zażalenie skarżących i wydał w dniu [...] 2022 r. postanowienie nr [...] uchylające w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) i orzekając o istocie sprawy, nałożył na skarżących karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Wysoka, gmina Kobierzyce w wysokości 10.000 zł.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji zaznaczył, że skarżący nie dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Skarżący złożyli bowiem do organu I instancji w dniu 25 VII 2018 r. wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu "przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych", co w świetle przepisu art. 55 PB skutkowało tym, że prawo do legalnego użytkowania obiektu mogło zaistnieć jedynie w chwili uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, milczenie organu I instancji nie rodziło skutku w postaci zgody na przystąpienie do użytkowania. Organ II instancji nie zgodził się jednak z przyjętym w zakwestionowanym postanowieniu sposobem obliczenia wysokości kary. W ocenie organu II instancji zastosowano błędny współczynnik kategorii obiektu tzn. kat XIV (hotele, motele, pensjonaty) zamiast kat. I, właściwej dla budynku jednorodzinnego. Zdaniem organu odwoławczego na obecnym etapie sankcjonowane jest nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, które dotyczyło budynku jednorodzinnego. Kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania (z jednorodzinnego na zamieszkanie zbiorowe) może być zaś przedmiotem odrębnego postępowania z art. 71a PB, prowadzonym dopiero po oddaniu obiektu do użytkowania. W rezultacie wystąpiła konieczność ustalenia kary w wysokości 10 000 zł.
W skardze na postanowienie organu II instancji skarżący wnieśli o: uchylenie postanowienia w całości, zasądzenie kosztów, wstrzymanie wykonania postanowienia i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów w postaci legitymacji osoby niepełnosprawnej oraz pisma Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia Krzyki- Wschód informującego T. S., że nie przysługuje mu status pokrzywdzonego w postępowaniu przygotowawczym. Skarżący zarzucili naruszenie art. 54 i art. 55 PB, poprzez przyjęcie, że w sprawie skarżący przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego powinni uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny zaliczony jest do I kategorii obiektów budowlanych i nie wymagał ww. pozwolenia, zaś przed przystąpieniem do jego użytkowania skarżący, zgodnie z art. 54 PB zobowiązani byli jedynie do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co też uczynili. Zarzucono także naruszenie art. 57 ust. 7 PB, poprzez nałożenie na skarżących kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, gdy nie naruszyli oni przepisów art. 54 albo 55 PB, albowiem zawiadomili oni właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, a organ nie wniósł sprzeciwu. Nadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niepoinformowanie skarżących o brakach formalnych złożonego wniosku i niewezwanie ich do jego uzupełnienia i wydanie ww. postanowienia, pomimo faktu, że skarżący zgodnie z przepisami poinformowali właściwy organ nadzoru budowlanego o zamiarze przystąpienia do użytkowania.
Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 8 VI 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jaką przewiduje mający zastosowanie w sprawie art. 57 ust. 7 PB. Należy przy tym zaznaczyć, że sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia uwzględnia przepisy PB w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 IX 2020 r. Postępowanie administracyjne, w wyniku którego zapadło kwestionowane wszczęto bowiem zawiadomieniem z 8 III 2019 r. Jak zaś wynika z art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą PB, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 IX 2020 r.), przepisy PB stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Zgodnie z art. 57 ust. 7 PB, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 PB, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Z przytoczonej wyżej regulacji prawnej wynika, że dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu kary na podstawie art. 57 ust. 7 PB istotne znaczenie ma zbadanie, czy strona naruszyła postanowienia art. 54 i art. 55 tej ustawy, a zatem czy przystąpiła do użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego i skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy lub bez wymaganej przepisem art. 55 PB decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mimo użycia w art. 57 ust. 7 pomiędzy wymienionymi w nim przepisami art. 54 i 55 spójnika "i" nie ulega wątpliwości, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego właściwy organ administracji wymierza, jeżeli przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo 55. Zgodnie z art. 54 PB, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei w art. 55, na zasadzie wyjątku od uregulowania zawartego w art. 54, określono przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.
W niniejszej sprawie, z uwagi na dotychczasowe ustalenia i fakt niekwestionowania przez skarżących okoliczności przystąpienia do użytkowania, kluczową kwestią pozostaje ustalenie, czy dopuścili się oni naruszenia art. 54 albo art. 55 PB.
W ocenie Sądu z uwagi na okoliczności sprawy decydujące jest przede wszystkim ustalenie, czy powołany przez skarżących dokument z dnia 25 VII 2018 r. nie został sfałszowany, a zatem czy w ogóle dokonano skutecznej czynności w toku postępowania. Jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie udziela postanowienie z dnia 19 XII 2021 r., zatwierdzone przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia Krzyki- Wschód o sygn. akt [...] umarzające na podstawie art. 322 kpk dochodzenie w sprawie sfałszowania w nieustalonym miejscu i czasie przez nieznaną osobę dokumentów w postaci zawiadomienia o zakończeniu budowy/ wniosek o pozwolenie na użytkowanie, a następnie użycia ich za autentyczne przez T. S. jako załącznik do zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim, tj. o czyn z art. 270 §1 kk wobec "niewykrycia sprawcy przestępstwa". Wskazane postanowienie ma moc orzeczenia stwierdzającego okoliczność sfałszowania powołanego dokumentu. Sam bowiem fakt umorzenia dochodzenia nie może decydować o odmowie przyznania postanowieniu cech orzeczenia stwierdzającego popełnienie przestępstwa (vide: wyrok NSA z dnia 2 II 2007 r., I OSK 418/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 VII 2007 r., sygn. IV SA/Wa 550/07 - CBOSA). Co do zasady w procedurze karnej umorzenie dochodzenia z powodu niewykrycia sprawcy przestępstwa następuje wtedy, gdy zostaje ustalone, że został popełniony czyn wyczerpujący znamiona przestępstwa, lecz nie zdołano ustalić jego sprawcy lub sprawców. Warunkiem umorzenia postępowania z tej przyczyny jest właśnie stwierdzenie, że zdarzenie będące przedmiotem postępowania jest czynem, i to wyczerpującym znamiona przestępstwa, oraz nie zachodzi inna okoliczność wyłączająca ściganie. W razie ustalenia, że w ogóle nie było czynu, lub że nie zawierał on znamion czynu zabronionego, choć nie wiadomo, kto go popełnił, postępowanie musi zostać umorzone odpowiednio z powodu niepopełnienia czynu (art. 17 § 1 pkt 1 kpk) lub braku znamion czynu zabronionego (art. 17 § 1 pkt 2 in princ. kpk). Umorzenie ze względu na niewykrycie sprawców jest uzasadnione tym, że nie został zrealizowany jeden z głównych celów postępowania karnego, jakim jest wykrycie sprawcy przestępstwa i pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej (art. 2 § 1 pkt 1 kpk), oraz cel postępowania przygotowawczego w postaci wykrycia sprawcy przestępstwa (art. 297 § 1 pkt 2 kpk) (zob.: M. Czapliński, Warunki umorzenia postępowania przygotowawczego na podstawie art. 322 § 1 k.p.k., Prokuratura i prawo 6/2022, s. 47-48, także R. Stefański (red.), St. Zabłocki (red.), Kodeks postępowania karnego. Tom. III. Komentarz do art. 297-424 Opublikowano: WKP 2021).
Zatem w niniejszej sprawie samo dokonanie czynu zabronionego w postaci fałszerstwa dokumentu "zawiadomienia o zakończeniu budowy/ wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie" z dnia 25 VII 2018 r., mającego stanowić według skarżących dowód spełnienia obowiązku z art. 54 PB, jest w tym przypadku stwierdzone. Powołane postanowienie o umorzeniu dochodzenia z dnia 19 XII 2021 r. stało się bowiem także prawomocne pod względem procesowym, gdyż nie zostało zaskarżone ani uchylone, czy też zmienione. W konsekwencji powyższego nie można uznać, iż skarżący dopełnili obowiązku zawiadomienia z art. 54 PB. To zaś stanowiło podstawę do nałożenia kary pieniężnej z art. 57 ust. 7 PB.
Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że analiza akt sprawy, a w szczególności treść przedłożonego przez skarżących dokumentu z dnia 25 VII 2018 r. zatytułowanego "zawiadomienie o zakończeniu budowy/ wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie" wskazuje, iż literalnie stanowił on wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Nawet więc przy założeniu, że problemowy dokument nie jest sfałszowany i tak nie stanowiłby on podstawy do uznania, że dokonano skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Organ II instancji słusznie zauważył, że tak sformułowane żądanie inwestorów determinowało zastosowanie art. 55 PB, a zatem stworzyło konieczność uzyskania przez skarżących przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która nie została jednakże wydana. Zgodnie bowiem z ustępem drugim powołanego przepisu, inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle powyższego przepisu nie jest zatem uzasadniona argumentacja skarżących, iż złożony przez nich dokument, wbrew jego literalnemu brzmieniu, z uwagi na zaliczenie użytkowanego przez nich obiektu do kategorii pierwszej, stanowił w istocie zawiadomienie o zakończeniu budowy, skutkujące zastosowaniem w sprawie art. 54 PB, a zatem zwolnieniem z konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z treści tego dokumentu jednoznacznie wynika, że skarżący mieli świadomość konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie (z uwagi na zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu przed zakończeniem robót budowlanych), zaś takiego pozwolenia nie uzyskali.
Z powyższych względów nie można było podzielić zarzutów skargi. Załączone zaś do skargi dokumenty, w postaci legitymacji osoby niepełnosprawnej i statusu skarżących w postępowaniu przygotowawczym, nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, dlatego też Sąd nie przeprowadził w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 106 § 3 ppsa. Sąd administracyjny orzeka co do zasady na podstawie akt administracyjnych (art. 133 § 1 ppsa), zaś przeprowadzenie w postępowaniu sądowym jakichkolwiek dodatkowych dowodów stanowi wyjątek, który należy ograniczyć wyłącznie do przypadków, gdy jest to "niezbędne" do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Sąd w niniejszej sprawie nie miał też podstaw do zakwestionowania stanowiska organu II instancji odnośnie do wysokości kary, a dokładnie do podważenia przyjętej przez ten organ kategorii I obiektu budowalnego (budynek jednorodzinny), wynikającej z pozwolenia na budowę. Kwestia wiążącego charakteru funkcji obiektu określonej w pozwoleniu na budowę nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie dotyczącym kar z art. 57 ust. 7 PB. Wyrażane są zarówno poglądy wskazujące, że w przypadku ustalania wysokości kary z art. 57 ust. 7 PB organy nadzoru budowalnego powinny stosować kategorię budynku wynikającą z pozwolenia na budowę, jak i poglądy przeciwne, według których dopuszczalne jest przyjęcie innej kategorii, o ile wynika to z przyjętego przez stronę sposobu użytkowania obiektu (zob. wyrok NSA z 23 IX 2016 r., II OSK 3162/14 – CBOSA). Stanowisko organu odwoławczego w kwestii wysokości kary niewątpliwie jest dla skarżących korzystniejsze od stanowiska przyjętego przez organ I instancji. Zmieniało ono postanowienie organu I instancji na korzyść skarżących zmniejszając należną karę o 65 000 zł. W takich warunkach Sąd nie miał podstaw do podważenia stanowiska organu II instancji. W myśl bowiem art. 134 § 2 ppsa, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni normy prawa nie mogą jednak skutkować przyjęciem przesłanki rażącego naruszenia prawa, która zwalniałaby sąd ze stosowania art. 134 § 2 ppsa (zob. wyrok NSA z 2 X 2015 r., II OSK 374/14 - CBOSA).
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.
Skarga została rozpatrzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.