Pełny tekst orzeczenia II SA/Wr 312/24

II SA/Wr 312/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Marta Pawłowska
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 81 c ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2024 r., nr 268/2024 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. B. (dalej - skarżąca, inwestorka), zastępowanej przez pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 28 lutego 2024 r., nr 268/2024 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej - PINB, organ I instancji) otrzymał pismo od Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. zawierające żądanie wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych przez właścicielkę mieszkania nr [...]. Organ nadzoru budowlanego I instancji wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie informacji o pozwoleniach na budowę wydanych dla przedmiotowego budynku. Dodatkowo w dniu 7 grudnia 2022 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowego budynku, zaś poczynione ustalenia odnotowano w protokole kontroli nr [...].
Ujawniony w trakcie przeprowadzonych czynności stan faktyczny spowodował wszczęcie postępowania w sprawie wykonania okien w tylnej ścianie zewnętrznej budynku na poziomie piwnic przy ul. [...] we W. Z kolei pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. kierowanym do skarżącej i wspólnoty wezwano do przedłożenia w terminie 30 dni:
- oceny technicznej wykonanych robót budowlanych określającej czy okna zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji budynku, w przypadku stwierdzenia wykonania ww. robót niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej lub mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku - wskazującej zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym też do zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi, wskazując konkretne i precyzyjne rozwiązania techniczne, technologiczne i materiałowe,
- ekspertyzy technicznej wykonanej przebudowy budynku polegającej na wykonaniu okien w ścianie tylnej budynku - uzgodnionej z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w trybie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w zakresie odstępstwa od przepisu:
- § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia dotyczącego braku minimalnej odległości ww. budynku (po jego przebudowie) od granicy działki budowlanej nr [...], AM [...], obręb P., zwróconego tylną ścianą z oknami w stronę tej granicy,
- § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia w zakresie braku od strony sąsiedniej działki ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 budynku usytuowanego ścianą tylną z oknami bezpośrednio przy granicy działki.
Nadto w wezwaniu zawarto informację, że należy przedłożyć postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o zgodzie na odstępstwo od ww. przepisów techniczno-budowlanych wraz z ekspertyzą, na podstawie której Komendant wydał to postanowienie. W wezwaniu zażądano także zgody Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] we W. na wykonanie okien w tylnej ścianie zewnętrznej budynku na poziomie piwnic oraz zgody Gminy W. na wykonanie studni doświetlających. Jako podstawę prawną wezwania wskazano art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, (aktualnie - Dz. U. z 2024 r., poz. 725, t.j.)
W dniu 17 listopada 2023 r. PINB dla miasta Wrocławia wydał decyzję nr 2247/2023, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie - t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, - dalej k.p.a.) nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W. jako właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie fragmentu tylnej ściany zewnętrznej na poziomie piwnic, zamurowanie dwóch otworów okiennych, w obrębie korytarza piwnicznego i komórki (przynależnej do lokalu nr [...]) i rozbiórkę dwóch wymurowanych doświetli okien piwnicznych z demontażem kratek ażurowych oraz zasypaniem wykopów.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego podano, iż w trakcie kontroli ustalono, że w poziomie piwnicy od strony wnętrza podwórzowego po prawej stronie od wejścia budynku widoczne są dwa otwory okienne poniżej poziomu terenu, chodnika (granica działki przebiega w obrysie ściany budynku). Widoczne były doświetla okienne zabezpieczone systemową kratką ażurową. Jeden otwór wykonano na wysokości ogólnodostępnego korytarza piwnicznego (na wysokości komórki przynależnej do mieszkania nr [...]), natomiast drugi wykonano w obrębie tej komórki. W świetle istniejących otworów widoczna była nowa stolarka okienna. W obrębie przegrody budowlanej (ściany piwnicznej) widoczna była wystająca folia kubełkowa. W toku kontroli nie okazano pozwolenia na budowę ani dokumentacji technicznej związanej w wykonaniem tych otworów i osadzeniem nadproża jako elementu konstrukcyjnego.
Inwestorka oświadczyła, że roboty wykonano we wrześniu 2022 r., zaś wykonawca wykonujący roboty w sąsiednim budynku odsłonił ścianę piwniczną na potrzeby wykonania otworów. W obrębie komórki przynależnej do mieszkania nr [...] wykonano otwór w pełnej ścianie, natomiast na wysokości korytarza istniał już wcześniej otwór drzwiowy stanowiący komunikację do piwnicy, który został w trakcie użytkowania obiektu zamurowany. Przy przedmiotowych robotach został on udrożniony i osadzono w nim stolarkę okienną wykorzystując istniejące nadproże. Po wskazaniu przez organ, że roboty budowlane zostały zakończone odnotowano brak pozwolenia na budowę.
PINB zakwalifikował działania inwestora jako przebudowę przegrody zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, po czym omówiono postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Uznał on przy tym, że przedłożona ocena stanu technicznego robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę oraz złożone oświadczenie jej autora wskazują, że wykonane roboty nie spowodowały uszkodzeń ściany fundamentowej, nie stwierdzono innych negatywnych skutków oddziaływania wykonanych robót na konstrukcję budynku oraz przebudowa ta została wykonana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji budynku. Jednak granica działki na której znajduje się przedmiotowy budynek przebiega w obrysie tylnej ściany, w której wykonano otwory okienne. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Dodatkowo zgodnie z § 272 ust 3 ww. rozporządzenia "Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5".
Jako bezsporny oceniono fakt, że wykonana przebudowa ściany narusza warunki techniczne, co może stanowić zagrożenie związane z warunkami ochrony przeciwpożarowej. Odnośnie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną stwierdzono, iż inwestor pomimo kilkukrotnego przedłużania terminu, nie przedłożył dokumentu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonanych robót, zarówno w zakresie ściany zewnętrznej jak i doświetli okiennych wykonanych na terenie działki nr [...], AR_[...], obręb P., stanowiącej własność Gminy W. . Mimo poinformowania inwestora oraz Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W. o możliwości wystąpienia do sądu o zgodę zastępczą, nie przedłożono żadnego dokumentu potwierdzającego wystąpienie o tę zgodę.
Wobec tego organ I instancji przyjął, że w rozpatrywanym przypadku doprowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie ściany zewnętrznej tylnej w zakresie wykonania dwóch otworów okiennych na poziomie piwnic budynku wraz z doświetlami tych okien do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe z uwagi na brak dokumentu, z którego wynika tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane oraz istotne naruszenie przepisów technicznych. Wobec tego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazano odtworzenie usuniętego fragmentu ściany zewnętrznej, a więc przywrócenie obiektu do stanu pierwotnego, uznając to za jedyny sposób doprowadzenia do zgodności z prawem.
Decyzja PINB została oprotestowana odwołaniami Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W. i skarżącej. Wspólnota zasadniczo nie zgodziła się z określeniem jej jako adresata nakazu uznając, że obowiązek winien być skierowany do inwestora. Z kolei skarżąca niezadowolenie z decyzji argumentowała naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, w tym w szczególności:
- § 12 ust. 1 rozporządzenia polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie ów przepis nakazujący sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m, pomimo, że budynek został wzniesiony przed wejściem w życie ww. rozporządzenia;
- prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie tj. art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu, iż zgromadzony w aktach materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji, pomimo, że zgromadzony przez organ administracji materiał dowody nie jest kompletny i nie odpowiada istniejącemu w sprawie stanowi faktycznemu albowiem:
- organ nie wskazał przepisów Prawa budowlanego ani techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie wzniesienia budynku określających minimalne odległości dla budynków od granicy sąsiedniej,
- przepisów prawa procesowego a to art. 81 c ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na braku formy procesowej postanowienia w skierowanym wezwaniu do uczestników postępowania administracyjnego, w tym inwestora, a tym samym braku pouczenia o przysługującej jej środkowi zaskarżenia w postaci zażalenia co naruszyło jej prawo do kontroli rozstrzygnięcia przez II instancję.
Decyzją z dnia 28 lutego 2024 r., nr 268/2024 DWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego przedstawiono stan sprawy, w tym poczynione ustalenia, treść decyzji PINB oraz twierdzenia odwołań. Wedle organu odwoławczego w badanej sprawie miała miejsce przebudowa, która została wykonana bez pozwolenia na budowę. Omówiono zasady postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego kładąc szczególny akcent na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
W ramach szczegółowych rozważań, wskazując na przedłożoną ocenę stanu technicznego zaznaczono, że zdaniem autora opracowania wykonane roboty nie spowodowały uszkodzeń ściany fundamentowej, a przebudowa nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji budynku. Za PINB powtórzono, że granica działki na której znajduje się budynek przebiega w obrysie tylnej ściany, w której wykonano otwory okienne. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), "budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy". Dodatkowo zgodnie z § 272 ust 3 ww. rozporządzenia "Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5". Bezspornym jest, że wykonana przebudowa ściany narusza warunki techniczne, co może stanowić zagrożenie związane z warunkami ochrony przeciwpożarowej.
Kolejne zagadnienie omówione w uzasadnieniu decyzji to kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie DWINB, poza problematyką zarządu rzeczą wspólną i czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, podał, że PINB poinformował o możliwości żądania zgody w tym względzie wydanej przez sąd powszechny. Jako kluczowe w tej materii przyjęto jednak ustalenie, że nie uzyskano takiej zgody i nie przedstawiono dokumentu potwierdzającego wystąpienie o taką zgodę do sądu. Wobec tego przyjęto, że sporne otwory okienne zostały wykonane w drodze samowoli budowlanej i naruszają przepisy techniczno-budowlane, a więc w takim przypadku zastosowanie znajdował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 108 i art. 103 ust. 2 tej ustawy. W rozpatrywanym przypadku doprowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie ściany zewnętrznej tylnej w zakresie wykonania dwóch otworów okiennych na poziomie piwnic budynku wraz z doświetleniem tych okien do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe z uwagi na brak dokumentu, z którego wynika tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane oraz istotne naruszenie przepisów technicznych. Wobec tego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazano odtworzenie usuniętego fragmentu ściany zewnętrznej, a więc przywrócenie obiektu do stanu pierwotnego, uznając to za jedyny sposób doprowadzenia do zgodności z prawem.
W toku postępowania odwoławczego nie zostały uwzględnione twierdzenia wspólnoty dotyczące oznaczenia adresata nakazu oraz skarżącej wskazującej na naruszenie przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego. W ocenie organu II instancji nałożenie obowiązku na wspólnotę wynika z faktu, że kryterium wyboru podmiotu zobowiązanego wynika z posiadania tytułu prawnego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Nadto nie uwzględniono stanowiska skarżącej co do naruszenia przepisów procesowych, zaś względem zarzutu skierowania wezwania do przedłożenia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podczas gdy to art. 81c ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego upoważnia do wezwania o dostarczenie ekspertyz organ odwoławczy wskazał, że tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest ekspertyzą. Zdaniem organu zasadnym było zastosowanie art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego.
W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymania wykonania decyzji przez organ, zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:
1. Przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zasięgnięcia informacji na temat budynku w kartotece budynków oraz odniesienie się do obowiązujących przepisów z daty powstania budynku jak i przepisów uchwalonych po objęciu terenów W. przez administrację polską, co skutkowało błędnym uznaniem, iż do przedstawionego stanu faktycznego powinny mieć zastosowanie obecne przepisy prawne, podczas gdy okres, w którym on powstawał charakteryzował się obowiązywaniem innych norm określających zabudowę.
2. Prawa procesowego, a to art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie zastosowania formy postanowienia w wezwaniu z dnia 16 stycznia 2023 r., co uniemożliwiło stronie skarżącej złożenie środków zaskarżenia a tym samym było naruszeniem zasady dwuinstancyjności.
3. Prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji poprzedzonej nieprawidłowym wezwaniem w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną oraz niezachowanie formy postanowienia, co uniemożliwiło skarżącej wywiedzenie właściwej polemiki prawnej ze stanowiskiem organu I instancji.
4. Prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem ustalając stan faktyczny organ I stopnia nie zebrał kompletnego materiału dowodowego poprzez ustalenie daty wybudowania budynku, który powstał w latach dziewięćdziesiątych XIX wieku, a przepisy rozporządzenia mogą mieć zastosowanie do już wybudowanych w ograniczonym zakresie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie w postaci dowolnego uznania, iż do powyższego stanu faktycznego w pełni ma zastosowanie norma rozporządzenia z 2002 r.
Autor pisma procesowego zamieścił w nim stosowne uzasadnienie zarzutów i wniosków skargi.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że nie znaleziono podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej - p.p.s.a.), kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że są one wadliwe. Ustalenia Sądu wynikają nie tylko z częściowej zasadności zarzutów skargi lecz własnej oceny sprawy na tle przedłożonych akt administracyjnych i sposobu prowadzenia procedury naprawczej w szczególności przez organ I instancji.
Szczegółowe omówienia sprawy należy rozpocząć od zdecydowanego potwierdzenia konieczności interwencji organów nadzoru budowlanego w badanej sprawie, bowiem przystępując do robót budowlanych, prawidłowo zakwalifikowanych przez PINB jako przebudowa, inwestorka nie dysponowała niezbędnym w takim przypadku pozwoleniem na budowę. Tu należy dodać zresztą, że zarówno wstępna kwalifikacja poczynań inwestora jak i kierunek działania organu I instancji tj. wdrożenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego nie nastręczają wątpliwości. Na podkreślenie zasługują też precyzyjne ustalenia PINB dla miasta Wrocławia, zresztą szeroko udokumentowane materiałem aktowym, zatem przyjąć trzeba, iż stan faktyczny został ustalony w stopniu pozwalającym na zwieńczenie działań stosownym aktem administracyjnym.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym pomimo przywołanych pozytywnych aspektów przeprowadzonego postępowania, PINB dla miasta Wrocławia, a za nim DWINB, nie ustrzegli się uchybień na gruncie prawa materialnego i procedury administracyjnej dyskwalifikujących zapadłe decyzje. Otóż wstępny etap postępowania wyjaśniającego ujawnił konieczność ustalenia charakteru robót w rozumieniu ich wpływu na istniejącą substancję obiektu budowlanego oraz ich prawidłowość w sensie technicznym, a więc okoliczności przesądzających o możliwości ich legalizacji oraz przedstawienia przez inwestorkę tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Aby uzyskać dane w tym zakresie organ zdecydował się na skorzystanie z dostępnego instrumentu w postaci możliwości nałożenia obowiązku na podstawie art. 81c ustawy Prawo budowlane. Właśnie na tym etapie rozpoczęły się problemy, które rzutują w sposób bezpośredni na legalność objętego skargą aktu jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Dla porządku w tym miejscu przypomnieć należy, że wskazany przepis, często i chętnie wykorzystywany przez służby nadzoru budowlanego, jest dość elastyczny bowiem daje podstawę do żądania określonych dokumentów w postępowaniach dotyczących zarówno prowadzenia robót budowlanych w oparciu o wydane decyzje o pozwoleniu na budowę lub przyjęte zgłoszenia, przy legalizacji robót prowadzonych z naruszeniem prawa oraz w sprawach, których przedmiotem jest utrzymanie obiektów budowlanych. Racjonalny ustawodawca przypisując w art. 81c ustawy Prawo budowlane uprawnienia organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przewidział możliwość żądania przez nie od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego niezbędnych informacji i dokumentów, przy czym względem samych dokumentów dokonana została swoista gradacja, gdyż ich rodzaj został odpowiednio przyporządkowany do konkretnych jednostek redakcyjnych omawianego przepisu. Co więcej obszerne orzecznictwo, w tym uchwała NSA II OPS 4/15, potwierdzają możliwość nakładania obowiązków zarówno w wezwaniu jak i w postanowieniu. Forma, jaką organ przyjmie dla zamanifestowania swojego żądania wynika z rodzaju dokumentów jak i częściowo przedmiotu postępowania tj. wykonania robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego. Żadną miarą nie można przyjąć aby regulacja wynikająca z art. 81c ustawy Prawo budowlane przewidywała dowolność, co do formy przejawu woli organu. To z kolei rzutuje, właśnie przez pryzmat dochowania właściwej formy, na ocenę legalności aktu administracyjnego wieńczącego postępowanie, który niejednokrotnie jest dla strony mocno dolegliwy, gdyż zawiera najdalej idący nakaz w postaci nakazu rozbiórki czy przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.
Powracając po uwagach ogólnych do stanu faktycznego sprawy przyjdzie zaakcentować, że PINB dla miasta Wrocławia na wstępnym etapie sprawy słusznie uznał, że finalne orzeczenie musi zapaść w trybie postępowania naprawczego przewidzianego art. 50-51 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem przyjął, że niezbędne będzie uzyskanie dokumentów w postaci oceny technicznej, ekspertyzy technicznej, zgody wspólnoty mieszkaniowej i zgody Gminy W. Rzeczone dokumenty oczywiście mogły zostać uzyskane w ramach wykonania postanowienia wydanego w trybie art. 50 Prawa budowlanego, o ile organ z tej możliwości by skorzystał, ale też nie było przeszkód aby zażądać ich na podstawie art. 81c omawianej ustawy. W tym drugim przypadku organ nadzoru budowlanego zobligowany był jednak do nadania swojemu żądaniu adekwatnej formy zgodnej ze wskazanym przepisem.
Organ I instancji swoje żądanie wyraził pismem z dnia 16 stycznia 2023 r., którego podstawę wskazał jako art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. W samym piśmie zażądano przedłożenia w terminie 30 dni: oceny technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną ze wskazaniem tych uprawnień i dowodu na przynależność do właściwej jednostki samorządu zawodowego, ekspertyzy technicznej uzgodnionej z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej z jednoczesnym obowiązkiem przedłożenia postanowienia tego komendanta oraz zgody Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] we W. na wykonanie okien w tylnej ścianie zewnętrznej budynku na poziomie piwnic i zgody Gminy W. na wykonanie studni doświetlających.
Rodzaj nałożonych dokumentów determinuje konieczność oceny prawidłowości formy tego wezwania na gruncie art. 81c ustawy Prawo budowlane. Przyjęty za podstawę prawną wezwania PINB dla miasta Wrocławia art. 81c ust. 1 ustawy w sposób dość luźny odnosi się do informacji i dokumentów związanych z prowadzeniem robót czy utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Jest to poniekąd tego rodzaju przepis, który w istocie legitymuje organ do żądania dokumentu będącego w posiadaniu stron postępowania czy inaczej już gotowego, albo możliwego do przedłożenia bez konieczności angażowania większych środków albo też bez udziału osób posiadających stosowne uprawnienia czy doświadczenie zawodowe. Rzecz zdecydowanie odmiennie wygląda, gdy organ nabrawszy uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego zażąda dostarczenia i przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej czy ekspertyzy. W takim przypadku z treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego należy wyprowadzić obowiązek organu nadania takiemu żądaniu formy postanowienia. Co więcej art. 81c ust. 3 wyraźnie stanowi, że na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.
Zatem ustawodawca nie tylko przesądził, że dla żądania przez służby nadzoru budowlanego danego rodzaju dokumentu (ekspertyzy, oceny technicznej), zagwarantowana została forma aktu administracyjnego (postanowienia), a nie wezwania. Dodatkowo prawodawca wprowadził możliwość instancyjnej kontroli takiego żądania organu przewidując dla stron uprawnienie do złożenia zażalenia na postanowienie. Co równie istotne ustawodawca w art. 141 § 1 k.p.a. przewidział tego rodzaju środek zaskarżenia nie dla każdego postanowienia, ale tylko dla przypadków, gdy kodeks tak stanowi. Zatem przyjmując możliwość złożenia zażalenia w art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane na postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 tej ustawy uznano, że ma ono szczególny charakter w danym postępowaniu. W orzecznictwie zresztą przyjmuje się jednolicie, że tego rodzaju postanowienie ma charakter stricte dowodowy i jest elementem czy częścią innego postępowania bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie postępowania. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2024 r., (sygn. akt II SA/Łd 170/24), LEX nr 3749749).
Skoro zatem żądanie skierowane m.in. do skarżącej przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów nie posiadało formy przewidzianej w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nieuprawnione i co najmniej przedwczesne było wydanie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego wydane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 omawianej ustawy. W niniejszej sprawie nakaz zawarty w decyzji stanowi pewnego rodzaju konsekwencję niewykonania obowiązku, który w badanej sprawie został nałożony wadliwie. PINB dla miasta Wrocławia, w wezwaniu ze względu na rodzaj żądanych dokumentów wskazał niewłaściwą podstawę prawną bo art. 81c ust. 1, a powinien ust. 2 Prawa budowlanego, a dodatkowo nie wydano w sprawie postanowienia w myśl art. 81c ust. 2. Brak możliwości oprotestowania żądania organu instancyjnym środkiem zaskarżenia przewidzianym w tego rodzaju przypadku słusznym czyni zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Jeżeli chodzi o postępowanie odwoławcze to trzeba uznać, że DWINB w sposób nieprawidłowy ocenił zarzuty skarżącej zamieszczone w odwołaniu. Strona zgłaszała bowiem, że organ naruszył przepisy prawa materialnego polegające na braku formy procesowej postanowienia skierowanego do stron wezwania. Organ II instancji nie uznał słuszności tego twierdzenia argumentując, że żądanie dotyczyło przedstawienia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego. Stanowisko DWINB byłoby słuszne jedynie w sytuacji gdyby organ zażądał wyłącznie tego dokumentu. Wezwanie z dnia 16 stycznia 2023 r. dotyczy także sporządzenia i przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej i ekspertyzy technicznej. Dodatkowo PINB dla miasta Wrocławia zażądał uzgodnienia ekspertyzy z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej i przedłożenia postanowienia tego organu dotyczącego zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Z akt administracyjnych nie wynika aby takie uzgodnienie czy postanowienie zostało wydane, co spowodowało wydanie decyzji. Strona jednak poniosła konsekwencje niewykonania obowiązku nałożonego w sposób nieprawidłowy, bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Zdaniem Sądu w tym stanie rzeczy zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo stąd należało je uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB kierując do stron żądanie przedłożenia określonych dokumentów dokona tego biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni przepisów art. 81c ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane na tle okoliczności sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).