II SA/Wr 299/22

II SA/Wr 299/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Protokolant:, asystent sędziego Aleksander Kotarski, po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] 2022 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nr [...] z dnia [...] 2022 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 53 ust. 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zmianami) - po rozpatrzeniu sprzeciwu prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, z dnia [...] 2021 r. nr [...], domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kamienna Góra, Sekretarza Gminy, z dnia [...] nr [...], znak [...] ustalającej A. N. i M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w granicach, położonej w O. działki nr [...], odmówiło prokuratorowi Prokuratury Rejonowej delegowanemu do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kamienna Góra, Sekretarza Gminy, z dnia [...] 2020 r. nr [...], znak [...] ustalającej A. N. i M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w granicach, położonej w O. działki nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że po rozpoznaniu wniosku A. N. i M. N., działający z upoważnienia Wójta Gminy Kamienna Góra, Sekretarz Gminy (zwany też dalej "organem I instancji" lub "organem") decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...], znak [...], ustalił A. N. i M. N. Warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w granicach, położonej w O. działki nr [...]. W treści decyzji organ I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: 1) wymagań kształtowania ładu przestrzennego, 2) ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, 3) szczegółowych zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 4) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, 5) wymagań dotyczących ochrony obiektów budowlanych na terenie górniczym, 6) innych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych - tj. prawa wodnego. Organ ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wynikające z potrzeby ochrony środowiska, wynikające z obowiązujących ustaleń ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego zatwierdzonego uchwałą nr XVI/329/l Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 7 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego nr 250, poz. 4507 z dnia 06.12.2010 r.), ponieważ działka znajduje się w granicach Parku, w zakresie wykończenie pokrycia dachowego i wykończenia ścian,- wynikające z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody - działka znajduje się w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk "Rudawy Janowickie" PLH020011 - nie ustala się szczegółowych warunków w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół tej działki budowlanej obszar analizowany na kopii mapy. Przed wydaniem decyzji przeprowadził analizę funkcji i zagospodarowania terenu oraz sporządził projekt decyzji. Projekt ów został uzgodniony ze Starostą Kamiennogórskim, Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we Wrocławiu. Ponadto organ podał, że Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych Oddział Jelenia Góra w piśmie z dnia 4 sierpnia 2020 r. negatywnie zaopiniował zagospodarowanie działki, argumentując, iż jest ona położona w strefie funkcjonalnej F2 - tereny nieleśne. Preferowane kierunki zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego zatwierdzonego uchwałą sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XVI/329/ll, to utrzymanie gruntów w dotychczasowym użytkowaniu. Organ I instancji podał, iż z tego względu że Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych Oddział Jelenia Góra nie jest organem uzgadniającym projekt decyzji, ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Decyzja posiada załączniki: nr 1 - kopia mapy zasadniczej obejmująca granice działki i nr 2 - wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł D. Z. P. K. Oddziału J. G., zarzucając naruszenie prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z postanowieniami Planu Ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego uchwalonego uchwałą Nr XVI/329/l 1 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 października 201 lr. oraz rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 listopada 2007r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego a także naruszenie przepisów art. 7, 8 K.p.a. przez pominięcie wyrażonej przez D. Z. P. K. opinii w zakresie dopuszczalności zabudowy na terenie objętym formą ochrony przyrody. Jednocześnie odwołujący wniósł o uznanie go za stronę w tej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Jeleniej Górze (zwane też dalej "Kolegium") decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Podstawa takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez Kolegium, iż P. K. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż nie posiada interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, lecz interes faktyczny. Tym samym Kolegium odstąpiło od merytorycznego rozpoznania sprawy. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 612/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. Z. P. K. we W. na decyzję Kolegium, w całości.
W dniu 8 listopada 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze wpłynął sprzeciw prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu (zwanego też dalej "Prokuratorem"), z dnia [...] 2021 r. nr [...], domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kamienna Góra ustalającej A. N. i M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w granicach, położonej w O. działki nr [...]. Zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, 741 tj. ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo braku co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji niezgodnej z przepisami odrębnymi, które organ pominął, w szczególności z: a) art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2020, 1219 tj. ze zm., dalej jako: p.o.ś.), przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody: parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, szczegółowo określonych w: - § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 listopada 2007r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doi. 2007, Nr 277, poz. 3386), - uchwale Nr XVI/329/l 1 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 października 201 l r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Doln. 2011, Nr 250, poz. 4507 z dnia 6 grudnia 201 l r.); - zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 23 września 2016r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Rudawy Janowickie PLH020011 z dnia 1 1 lipca 2014r. (Dz. Urz. Woj. Doln . z dnia 26 września 20 I 6r. poz. 4337), b) art. 96 ust. 1 ustawy z dnia3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2021, 247 ze zm., dalej jako: u.u.i.ś.) przez nierozważenie przed wydaniem decyzji czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; c) art. 33 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020r. poz.55 i 471, dalej jako: u.o.p.), przez nieuwzględnienie zakazu podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, dla których wyznaczono obszar Natura 2000 oraz pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami; 3. art. 7 i art. 8, art.77 § 1 oraz 80 § 1 K.p.a. polegające na niedochowaniu przez Wójta Gminy Kamienna Góra obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozstrzygnięcie tej sprawy, bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego, dotyczącego lokalizacji planowanej inwestycji na terenie Rudawskiego Parku Krajobrazowego i obszarze Natura 2000, w tym nie dokonania oględzin działki, na której ma być zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nie rozważenia czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a w konsekwencji niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i wydanie decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co godzi w zasadę zaufania do władzy publicznej. Prokurator wniósł na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. -o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Kamienna Góra nr [...] z dnia [...] 2020 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o: - na podstawie art. 185 § 1 K.p.a. powiadomienie Prokuratury o sposobie załatwienia niniejszego sprzeciwu w terminie 30 dni od daty jego wniesienia.
Postanowieniem z dnia 29 listopada 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kamienna Góra z dnia [...] 2020r. nr [...], znak [...], ustalającej A. N. i M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w granicach, położonej w O. działki nr [...]. Jednocześnie Kolegium poinformowało strony, że z aktami sprawy mogą zapoznać się w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze przy ul. Górnej 10-11 (III piętro), w godzinach od 9 do 14, w terminie 3 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Z uprawnienia tego skorzystał pełnomocnik A. i M. N., który zapoznał się z aktami sprawy w dniu 6 grudnia 2021 r. Rozpatrując w tych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze zważyło, co następuje: Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego normują zasady, w których może nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji oraz postanowień administracyjnych. Zawarte są one w przepisach od art. 156 do art. 159 Kodeksu. Inne akty prawne mają charakter uzupełniający, ale są nieodzowne do ustalenia przyczyn nieważności. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 K.p.a.). Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności są m.in. ostateczne i nieostateczne decyzje (postanowienia) administracyjne. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie określają pojęcia "nieważności" decyzji administracyjnej (postanowienia). Jedyne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) zostały enumeratywnie określone w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu. Z uwagi na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji (postanowienia), wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja (uchylone postanowienie) jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 punkt 1-7 K.p.a. Treść art. 156 § 1 stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższe wyliczenie zawiera tzw. pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Z samego faktu występowania przesłanek pozytywnych nie wynika jeszcze obowiązek eliminacji decyzji z obrotu prawnego, bowiem mogą to wyłączać przesłanki negatywne, których zaistnienie powoduje zachowanie decyzji w obrocie prawnym. Nie stanowi to przeszkody do podjęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast w takich przypadkach właściwy organ ma obowiązek stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem. Przesłanki negatywne nieważności decyzji są natomiast określone wyczerpująco w art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyn określonych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., organ administracyjny winien dokonać oceny decyzji na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 punkt 2 K.p.a. Stosownie do jej treści stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Treść tego przepisu oznacza, że jest on dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Zatem brak podstawy prawnej decyzji trzeba oddzielić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie. Podstawą prawną decyzji administracyjnej może być norma prawa materialnego (wyjątkowo - procesowego) ustanowiona aktem powszechni obowiązującym. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można mówić wtedy gdy "nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11 wydanie, 2001 r., Wydawnictwo C.H.BECK, str. 627). Przez brak podstawy prawnej należy rozumieć fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy prawnej nie posiada, a nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Kolegium wskazuje, że decyzja może być podjęta częściowo bez podstawy prawnej i w tej części podlega stwierdzeniu nieważności.
W niniejszej sprawie, z treści decyzji organu I instancji z dnia [...] 2020 r. wynika, że została ona wydana na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zmianami) - zwana też dalej "u.p.z.p.", a w szczególności art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 86, a także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 104 § 1. Powyższe oznacza, że nie mamy do czynienia z przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 "ab initio", tzn. przesłanki wymienionej w pierwszej części tego punktu. Drugim elementem przepisu punktu 2 § 1 art. 156 K.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten nie wyjaśnia jednak co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa". Pojęcie to obejmuje swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego pojęcie "rażące naruszenie prawa" nie doczekało się jednolitej wykładni. Można zatem przyjąć za wyrokiem Sądu Najwyższego - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 marca 1994r. III ARN 8/94, że rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nawet oczywiste naruszenie prawa nie jest wystarczającym warunkiem, by tylko z tego względu uznać to naruszenie za rażące. Za rażące należy uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Natomiast w wyroku z dnia 17.09.1997 r. sygn. akt III S.A. 1425/96 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej" (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 17.09.1997r. III S.A. 1425/96). Zdaniem J. Borkowskiego można przyjąć, że z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia wówczas, gdy "w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana." (J. Borkowski - Nieważność decyzji administracyjnej, Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź - Zielona Góra 1997).
W praktyce granica między wydaniem decyzji bez podstawy prawnej a z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa może być trudna do uchwycenia. Charakterystyczne w tym względzie jest stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 21 sierpnia 2001 r. (II SA 1726/00, niepublikowane): "1. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, materialnego o szczególnym dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zamierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części." (G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom II, 3 wydanie, Warszawa 2010r., Wydawnictwo LEX a Wolters Kluwer business, str. 349 i 350). Jako rażące są kwalifikowane nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych do rażących naruszeń prawa procesowego zalicza się np.: oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16.03.2005r,, sygn. akt I SA/Wa 188/05, Lex nr 189214) - G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2.wydanie, LEX a Wolters Kluwer Polska Sp. zo.o., tom II, str. 326 i 327. Organ przypomina, że Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu w swoim sprzeciwie wskazał jako rażące naruszenie przez organ I instancji następujących przepisów prawa:1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy u.p.z.p., 2) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy u.p.z.p. w związku z pominięciem przepisów odrębnych, a w szczególności: a) art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2020, 1219 tj. ze zm., dalej jako: p.o.ś.), przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody: parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, szczegółowo określonych w: § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 listopada 2007r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Dol. 2007, Nr 277, poz. 3386), - uchwale Nr XVI/329/ll Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Doln. 2011, Nr 250, poz. 4507 z dnia 6 grudnia 2011 r.); - zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 23 września 2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Rudawy Janowickie PLH020011 z dnia 1 1 lipca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Doln . z dnia 26 września 20 16r. poz. 4337), b) art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. 2021, 247 ze zm., dalej jako: u.u.i.ś.); c) art. 33 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia2004r, o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020r. poz.55 i 471, dalej jako: u.o.p.), 3) art. 7 i art. 8, art.77 § 1 oraz 80 § 1 K.p.a. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze dokonało oceny, czy decyzja wydana przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kamienna Góra, Sekretarz Gminy (zwany też dalej "organem I instancji" lub "organem") z dnia [...] 2020 r. nr [...] 2020, znak [...], ustalająca A. N. i M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w granicach położonej w O. działki nr [...] - jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zmianami), przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz przepisami wskazanymi w sprzeciwie. Zasady kształtowania polityki przestrzennej m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz zasady ich zagospodarowania i zabudowy określone są w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zmianami). Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Decyzja ta wydawana jest na podstawie odrębnych przepisów (art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3-5a). W świetle przepisu art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi - art. 60 ust. 1 ustawy. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje burmistrz po uzgodnieniu z właściwymi organami. Z przepisów ustawy wynika także konieczność współdziałania z innymi organami niż organ prowadzący postępowanie "główne" poprzez uzyskanie uzgodnień. Dopiero po uzyskaniu uzgodnień wydaje decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Grupa organów uzgadniających (współdziałających) wymieniona jest w przepisie art. 53 ust. 4 ustawy. Forma uzgodnień dokonana przez organy wymienione w tym przepisie została w tym przypadku ściśle określona. Bowiem zgodnie z ust. 5, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Oznacza to, że w tym przypadku organy współdziałające wydają odrębne akty - postanowienia, względem których można uruchomić postępowanie kontrolne (zażaleniowe), tzn. przysługują na nie zażalenia do organu wyższej instancji. Należy wskazać też, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne w szczególności w przypadku negatywnych postanowień uzgodnieniowych. Weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 u.p.z.p. W myśl ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Cytowany art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy). W orzecznictwie ukształtował się pogląd wskazujący, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy stanu faktycznego trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 920/05; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II 551/05). Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego a jej celem jest harmonijne kształtowanie przestrzeni. Pojęcie "sąsiedniej działki" w znaczeniu szerokim oznacza działkę znajdującą się w pewnym obszarze, przy czym należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym i definiować to pojęcie w odniesieniu do konkretnego przypadku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, (red.) Z. Niewiadomski, Warszawa 2018, s. 619 i n.). Szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony natomiast został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zwanego tez dalej "rozporządzeniem", które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i usti
' rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna to być kopia mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Przepis § 9 rozporządzenia odnosi się natomiast do części składowych decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do ust. 1 i ust. 2 tego przepisu decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. W myśl ustępu 3 część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej - lub w razie jej braku - katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy w skali 1:500 lub 1:1000, , a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4). Z cytowanego § 9 rozporządzenia wynika zatem, że określone w nim załączniki stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy i muszą odpowiadać wskazanym w nim wymogom. Częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: 1) część tekstowa decyzji, 2) część graficzna decyzji i 3) załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstowa i graficzną. Oznacza to, że decyzja winna zawierać dwa elementy graficzne: 1) część graficzną decyzji oraz 2) część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Brak elementów koniecznych, wynikających ze wskazanego przepisu, czyni decyzję niekompletną i wymaga jej wyeliminowania z obrotu prawnego również z uwagi na naruszenie art. 107 § 2 K.p.a. Kolegium podkreśla, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w żadnej mierze nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanych obiektów w ramach działki, w stosunku do innych obiektów i w stosunku do granicy działki. Potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione, aby mogła ona zostać zrealizowana. Jak wyłożył NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie II OSK 229/11 (Lex nr 2216331), decyzja o warunkach zabudowy ma w procesie inwestycyjnym charakter wstępny i ogólny. Zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza określony teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi żadnych do niego praw, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, tj. działka nr [...] położona w miejscowości O. nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie podlega również, na podstawie przepisów odrębnych, obowiązkowi sporządzenia takiego planu miejscowego. Z rejestru ewidencji gruntów wynika, że posiada ona następujące klasy użytków : PsIV i RIVb. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Starostę Kamiennogórskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych, należy przyjąć, że uzgodnienie zostało dokonane. Tym samym należy uznać, że te użytki rolne nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze bez względu na ich wielkość. Mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium doszło do przekonania, że A. i M. N. domagali się ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] obejmującej części użytków klas RIVb i PsIV, ustalonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oznaczonymi na mapie stanowiącej załącznik graficzny decyzji. Zatem kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest okoliczność - czy dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii nie jest jednolite. W tej kwestii w orzecznictwie administracyjnym dominuje pogląd, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji" (por. np. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021r., II SA/Gg 257/21 i II SA/Go 276/21, WSA w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021r., IV SA/Po 224/21, NSA z dnia 5 września 2019r., II OSK 2447/17, z dnia 16 stycznia 2018r., II OSK 743/17; z dnia 14 listopada 2018r., II OSK 2758/16; z dnia 14 marca 2019r. II OSK 1135/17; z dnia 3 lipca 2019r., II OSK 2153/17 i z dnia 19 września 2019r., II OSK 2561/17). Oznacza to, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. W orzecznictwie jest również prezentowany odmienny pogląd, w którym sądy administracyjne dopuszczają wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej. W wyroku z dnia 1 lipca 2020r., sygn. akt II SA/Gd 634/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podał, że "dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten "można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana.". Również w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 64 ust. 1 ustawy, nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej". A w wyroku z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1634/16 NSA wskazał, że "W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji". Mając na względzie brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uznając, że obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają obowiązku, by teren zamierzenia inwestycyjnego pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, podziela pogląd tych sądów administracyjnych, które dopuszczają realizację inwestycji na części działki, którą można wyodrębnić jednoznacznie i która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wobec powyższego Kolegium doszło do przekonania, że dopuszczalne było w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego przez A. i M. N. dla części działki nr [...] obejmującej części użytków klas RIVb i PsIV, ustalonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oznaczonymi na mapie stanowią
załącznik graficzny decyzji. Dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą zawarł w Wynikach analizy oraz cechach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2/1 decyzji, opierając się na Analizie funkcji oraz cechach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., należy stwierdzić co następuje: 1) został spełniony warunek, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Lokalizacja działki nr [...] stanowi kontynuację istniejącej funkcji mieszkalnej i gospodarczej. Na kopii mapy zasadniczej bowiem został wyznaczony wokół działki budowlanej objętej zamierzeniem inwestycyjnym (nr działki [...]) obszar analizowany, którego przebieg granic spełnia wymagania wynikające z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Granica obszaru analizowanego wyznaczone zostały na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1 : 1000, na której organ I instancji wyznaczył obszar analizowany, przyjmując wielokrotność części frontu działki wzdłuż ulicy, gdyż zamierzenie inwestycyjne dotyczy części działki nr [...]. Z części graficznej wynika również, że w obszarze analizowanym znajdują się działki (o czytelnych numerach) oraz oznaczeniach wynikających z ich sposobu wykorzystania - MW, MN, MN/RM. Określono także nieprzekraczalną linię zabudowy dla zamierzonej inwestycji, projektowany układ kalenicy (na załączniku graficznym), minimalne i maksymalne wskaźniki: powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej (budynek mieszkalny/budynek gospodarczy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz okapu. Określono też parametry geometrii dachu. Z przepisów rozporządzenia nie wynika, iż w Wynikach analizy oraz cechach zabudowy i zagospodarowania terenu winno znajdować się zbiorcze zestawienie cech i parametrów poszczególnych działek objętych obszarem analizowanym. Brak takiego zbiorczego zestawienia nie narusza prawa w tym zakresie. Kolegium wskazuje, że w Analizie funkcji oraz cechach zabudowy i zagospodarowania znajdują się tabelaryczne zestawienia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek albo terenu oraz geometrii dachu dla poszczególnych działek; 2) został spełniony warunek, że teren ma dostęp do drogi publicznej - dostęp z drogi gminnej nr 114893D, stanowiącej działkę nr 108/1, poprzez drogę wewnętrzną gminną - działki nr 106/3 i nr 93; 3) został spełniony też warunek, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, bowiem infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego (szczegółowo opisane w punkcie 3 decyzji); 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W niniejszym postępowaniu teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zatem nie został naruszony przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Również ten warunek został spełniony w niniejszej sprawie. W Wynikach analizy organ ograniczył się do wskazania odpowiedzi "Tak" na to zagadnienie. Jednakże w decyzji (pkt 6) organ wskazał przepisy odrębne dotyczące warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, tj. przepisy ustawy Prawo wodne. W zaskarżonej decyzji organ I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: 1) wymagań kształtowania ładu przestrzennego, 2) ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a) wynikające z potrzeby ochrony środowiska, b) wynikające z obowiązujących ustaleń ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego zatwierdzonego uchwałą nr XVI/329/ll Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 7 listopada 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego nr 250, poz. 4507 z dnia 06.12.2011 r.), ponieważ działka znajduje się w granicach Parku, w zakresie wykończenie pokrycia dachowego i wykończenia ścian, d) wynikające z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody - działka znajduje się w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk "Rudawy Janowickie" PLH020011 - nie ustala się szczegółowych warunków w tym zakresie, e) wynikające z potrzeb ochrony i dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - bez uwarunkowań, 3) szczegółowych zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 2) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, 3) wymagań dotyczących ochrony obiektów budowlanych na terenie górniczym - nie ustala się; 4) innych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych - tj. prawa wodnego; 5) określono również linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja posiada załączniki: nr 1 - kopia mapy zasadniczej obejmująca granice przedmiotowej działki i nr 2 - wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wskazuje, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: - wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2); - organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioruj wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6); - regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Natomiast ustęp 5 art. 53 stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku nie ząjęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W toku postępowania organ I instancji, zgodnie z art, 53 ust. 4 u.p.z.p., zwrócił się niżej wymienionych organów celem uzgodnienia treści projektu zaskarżonej decyzji: - Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, Delegatura w Jeleniej Górze - organ ten nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia, - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu - organ ten nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia, - Starosty Kamiennogórskiego, jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - organ ten nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia,-Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w sprawach melioracji wodnych - organ ten postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2020r. nr WR.ZPU.3.522.134.2020.PK pozytywnie uzgodnił w zakresie melioracji wodnych przedłożony projekt decyzji.
Mając na względzie treść przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p., należy uznać, że te organy, tj. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu, Delegatura w Jeleniej Górze, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu i Starosta Kamiennogórski, dokonały uzgodnień w zakresie swoich kompetencji. Tym samym zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana po uzyskaniu uzgodnień właściwych organów. Organ wskazuje, że z pisma Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych Oddział Jelenia Góra z dnia 4 sierpnia 2020 r. wynika mn.in., że działka nr 12 położona w Ogorzelcu znajduje się na obszarze natura 2000 "Rudawy Janowickie". Stosownie do przepisu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 283 ze zmianami) - zwana tez dalej "u.o.i.ś." - organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska: 1) kopii wniosku o wydanie decyzji lub kopii zgłoszenia, o których mowa w ust. 1; 2) karty informacyjnej przedsięwzięcia; 3) poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; 4) w przypadku przedsięwzięć realizowanych na terenie o powierzchni powyżej 10 ha, zamiast kopii mapy, o której mowa w pkt 3 - mapy przedstawiającej dane sytuacyjne i wysokościowe sporządzonej w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Natomiast w myśl art. 97 ust. 1 u.o.i.ś. regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania: z treści tych przepisów u.o.i.ś. wynika, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozważy przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli organ ten uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentacji wskazanej w art. 96 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 97 ust. 1, 3 i 4 po otrzymaniu tych dokumentów, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i nakłada obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określa zakres tego raportu, przy czym zakres raportu powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W oparciu o zgromadzone materiały organ wydaje postanowienie o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 bądź odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Jeżeli natomiast organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy rozważy przed wydaniem tej decyzji, iż przedsięwzięcie nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wówczas nie wydaje postanowienia o nałożeniu na wnioskodawców obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentacji wskazanej w art. 96 ust. 3 u.o.i.ś. Powyższe nie oznacza, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. kolegium zauważa, iż wskazane organy, tj. organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i regionalny dyrektor ochrony środowiska mogą prezentować odmienne stanowiska czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postępowania w trybie art. 97 u.o.i.ś. W przypadku gdy organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzna, że przedsięwzięcie nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie wyda postanowienia na podstawie art. 96 u.o.i.ś. a regionalny dyrektor ochrony środowiska uzna, że potencjalne przedsięwzięcie inwestycyjne może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, to wówczas informuje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o tej okoliczności. Wówczas organ ten winien wydać postanowienia na podstawie art. 96 u.o.i.ś. Tym samym regionalny dyrektor ochrony środowiska winien tę okoliczność badać z urzędu. W wyroku z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1861/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że nie można jednak utożsamiać postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., z postępowaniem w sprawie wydania postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji danego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar natura 2000 uregulowanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, Rozdziale 5 pod tytułem Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Sąd podał też, że również zakres wzajemnego związania rozstrzygnięciami zapadającymi w obu postępowaniach jest odrębnie normowany. Z treści art. 100 u.i.o.ś. wynika, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1, czyli w niniejszym wypadku organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, tj. Wójta Gminy K. Oznacza to, że organ ten nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń i oceniać oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym postępowanie środowiskowe, w którym wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia czy też postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 jest postępowaniem niezależnym od postępowania, jakie toczy się przed organem uzgadniającym inwestycję z zakresu ochrony przyrody. Oznacza to, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze, rozważając, czy inwestycja, która znajduje się na obszarze Natura 2000 i obszarze chronionego krajobrazu jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzona została dana forma ochrony przyrody (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 20143 r., sygn. II OSK 1941/11).
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Kolegium ustaliło, że w treści zaskarżonej decyzji jak i również z akt sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy Kamienna Góra rozważał przed wydaniem tej decyzji okoliczności potencjalnego oddziaływania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Brak jest również informacji, czy takich rozważań dokonywał również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu. Uzgodnienie przez ten organ planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w formie niezajęcia stanowiska (nie wydania stosownego postanowienia) uzasadnia przyjęcie przez Kolegium stanowiska, że organ ten doszedł do przekonania, t.j. planowane zamierzenie inwestycyjne na działce nr 12 w Ogorzelcu nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 "Rudawy Janowickie". Tym samym brak rozważenia tej okoliczności przez Wójta Gminy Kamienna Góra przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie stanowiło w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa, tj. art. 96 u.o.i.ś. i nie miało wpływu na sposób uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz na rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji. Wójt Gminy Kamienna Góra nie posiada bowiem kompetencji do dokonywania we własnym zakresie oceny oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego na obszar Natura 2000.
W zaskarżonej decyzji Wójt Gminy Kamienna Góra ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powołał się także na warunki wynikające z obowiązujących ustaleń planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego zatwierdzonego uchwałą nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 7 listopada 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego nr 250, poz. 4507 z dnia 06.12.2011 r.), ponieważ działka znajduje się w granicach Parku (pkt 2 ust. 2 lit. b). organ I instancji nie ustalił się szczegółowych warunków wynikających z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody - działka znajduje się w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk "Rudawy Janowickie" PLH020011 (pkt 2 ust. 2 lit. e).
Nie odniesienie się przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji do kwestii potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 z uwagi na to, iż działka nr 12 w Ogorzelcu położona jest na terenie Rudawskiego Parku Krajobrazowego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tę kwestię winien bowiem zbadać Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu i w tym postępowaniu RDOŚ może współdziałać z dyrektorem D. Z. P. K. Oddział J. G.. Czy tak też było i RDOŚ rozważał treść pisma D. Z. P. K. Oddział J. G. z dnia 4 sierpnia 2020 r. Kolegium nie może w niniejszym postępowaniu ustalić. Należy mieć jednak na uwadze, że RDOŚ pozytywnie uzgodnił przesłany projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony przyrody - obszaru Natura 2000. Uzgodnienie przez RDOŚ we Wrocławiu projektu decyzji, poprzez niezajęcie przez ten organ stanowiska w terminie 21 dni, zwalnia Wójta Gminy Kamienna Góra od samodzielnej oceny oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego na obszar Natura 2000 wynikającego z przepisów planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego. Kolegium stwierdza także, iż w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie zostały naruszone art. 7 i art. 8, art.77 § 1 oraz 80 § 1 K.p.a.
Mając na względzie powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uznało, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy Kamienna Góra z dnia [...] 2020r. nr [...], znak [...] nie narusza rażąco prawa, tj. przywołanych w sprzeciwie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1), ustawy Prawie ochrony środowiska (art. 73 ust. 1 pkt 1), ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko(art. 96 ust. 1), ustawy o ochronie przyrody (art. 33 ust. 1 pkt 1 i 3) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 8, art.77 § 1 oraz 80 § 1). Kolegium doszło również do wniosku, że decyzja organu I instancji nie wyczerpuje pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności:Ad 1) dotyczy wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości - Kolegium ustaliło, że decyzję wydał z upoważnienia Wójta Gminy Kamienna Góra, Sekretarz Urzędu; Ad 2) nie została wydana bez podstawy prawnej; ad 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - w niniejszej sprawie nie została wydana inna decyzja administracyjna; Ad 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie - decyzja została skierowana do osób będących stronami w sprawie; Ad 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Należy jednak wskazać, iż przedmiotowa decyzja była wykonalna w dniu jej wydania, gdyż nie istnieją prawne zakazy lub nakazy stanowiące nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji; Ad 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Przesłanka ta w istocie rzeczy obejmuje szczególna postać niewykonalności prawnej postanowienia i dotyczy sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji. Przystąpienie do realizacji przedmiotowej decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego kar; Ad 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Żaden odrębny przepis prawa nie przewiduje klauzuli stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Kolegium wskazuje, że w postępowaniu nieważnościowym, organy administracji mają obowiązek ustalić nie tylko, czy badana decyzja została wydana z naruszeniem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 K.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tej sprawie nie mamy do czynienia z powyższymi przesłankami, gdyż od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji nie upłynęło 10 lat i nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze doszło do przekonania, że należy odmówić prokuratorowi Prokuratury Rejonowej delegowanemu do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu stwierdzenia nieważności decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kamienna Góra, Sekretarza Gminy, z dnia [...] 2020 r. nr [...], znak [...] ustalającej A. N. i M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w granicach, położonej w O. działki nr [...].
Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] 2022 r. w sprawie [...]. Działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art 53 § 1, art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) zaskarżono w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 01 lutego 2022 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kamienna Góra z dnia [...] 2020 r., nr [...], znak: [...], ustalającej A. N. i M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz: budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą, w granicach położonej w O. działki nr [...], wydaną w sprawie ozn. nr [...], doręczoną prokuratorowi w dniu 14 lutego 2022r. Zaskarżonej decyzji Prokurator zarzucił I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Kamienna Góra z dnia [...] 2020 r., nr [...], pomimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, 741 t. j. ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...] w O., pomimo braku co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. art. 61 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, 741 t.j. ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...] w O., podczas gdy "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji, a tym samym terenem tym nie może być fragment działki ewidencyjnej; 3. art. 61 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, 741 t. j. ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji niezgodnej z przepisami odrębnymi, które organ pominął, w szczególności z: a) art. 73 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2020, 1219 t.j. ze zm., dalej jako: p.o.ś.), przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji, ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody: parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, szczegółowo określonych w: - § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Dol. 2007, Nr 277, poz. 3386), - uchwale Nr XVI/329/ll Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Doln. 2011, Nr 250, poz. 4507 z dnia 6 grudnia 2011 r.), - zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 23 września 2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Rudawy Janowickie PLH020011 z dnia 11 lipca 2014r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 26 września 2016r. poz. 4337), b) art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2021, 247 ze zm., dalej jako: u.o.i.ś.) przez nierozważenie przed wydaniem decyzji czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; c) art. 33 ust. 1 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 i 471, dalej jako: u.o.p.), przez nieuwzględnienie zakazu podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, dla których wyznaczono obszar Natura 2000 oraz pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami; 4. art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 oraz 80 § 1 k.p.a. polegające na niedochowaniu przez Wójta Gminy Kamienna Góra obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozstrzygnięcie tej sprawy, bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego, dotyczącego lokalizacji planowanej inwestycji na terenie Rudawskiego Parku Krajobrazowego i obszarze Natura 2000, w tym nie dokonania oględzin działki, na której ma być zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nie rozważenia czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a w konsekwencji niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i wydanie decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co godzi w zasadę zaufania do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że decyzją z dnia 01 lutego 2022 r., wydaną w sprawie nr SKO/41/GN-30/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (zwane dalej także: Kolegium), po rozpatrzeniu sprzeciwu prokuratora z dnia 2 listopada 2021r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kamienna Góra, Sekretarza Gminy, z dnia [...] 2020 r. nr [...], znak: [...], ustalającego A. N. i M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w granicach położonej w O. działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy, nie spełnia przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. a w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji mógł ustalić warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego przez A. i M. N. dla części działki nr [...], obejmującej części użytków klas RIVb i PsIV, ustalonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, oznaczonymi na mapie stanowiącej załącznik graficzny decyzji. Wprawdzie jak wskazał organ, orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite odnośnie kwestii czy dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, w tym zakresie podzieliło pogląd tych sądów administracyjnych, które dopuszczają taką możliwość. Kolegium uznało także, że obszar analizowany został przez organ I instancji prawidłowo wyznaczony i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została zawarta w Wynikach analizy oraz cechach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2/1 do decyzji. Jednocześnie wskazano, że z przepisów prawa nie wynika aby analiza musiała zawierać zbiorcze zestawienie cech i parametrów poszczególnych działek objętych obszarem analizowanym a zatem brak takiego zbiorczego zestawienia nie narusza prawa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, gdyż w Wynikach analizy wskazano "Tak" a w pkt 6 decyzji organ wskazał przepisy odrębne dotyczące warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, tj. przepisy ustawy Prawo wodne. Ponadto decyzja objęta sprzeciwem prokuratora została uzgodniona z właściwymi organami, w tym Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, który nie zajął stanowiska w przewidzianym terminie, zatem dokonał milczącego uzgodnienia. Zdaniem Kolegium jest ono wiążące dla organu wydającego decyzję ustalającą warunki zabudowy. W kwestii badania czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w trybie art. 97 u.o.i.ś. Kolegium uznało, że okoliczność tę winien badać z urzędu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a Wójt Gminy Kamienna Góra nie posiada nawet kompetencji do dokonywania we własnym zakresie oceny oddziaływania planowanego zmierzenia inwestycyjnego na obszar Natura 2000. Dalej organ wskazał, że uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu projektu decyzji, poprzez niezajęcie przez ten organ stanowiska w terminie 21 dni, zwalnia Wójta Gminy Kamienna Góra od samodzielnej oceny oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego na obszar Natura 2000 wynikającego z przepisów planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze doszło do przekonania, że należy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej sprzeciwem prokuratora w niniejszej sprawie. Zdaniem strony skarżącej ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie sposób się zgodzić albowiem nie wszystkie zarzuty zgłoszone w sprzeciwie zostały rozpoznane, a przyjęte przez Kolegium stanowisko nie jest zasadne. Bezsporne jest, że przedmiotowa działka nr [...] w O., położona jest na terenie Rudawskiego Parku Krajobrazowego w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk "Rudawy Janowickie" PLH020011 gdzie znajduje się cenne siedlisko przyrodnicze Natura 2000 — 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie. Podtrzymując wszystkie, szczegółowo uzasadnione w sprzeciwie zarzuty, wskazujące na rażące naruszenie prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy na działce nr [...] we wsi O., dodatkowo należy wskazać, że decyzja ta narusza także przepis art. 61 ust. 1 pkt 4) u.p.z.p.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...] w O. Kolegium przyjęło stanowisko, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, powołując przy tym rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym tej kwestii. Pomimo wskazania, że w judykaturze dominuje pogląd, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jest "obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji", Kolegium stwierdziło, że podziela pogląd przeciwny, nie uzasadniając przy tym swojego stanowiska w żaden inny sposób. Przyjęte przez Kolegium w tym zakresie stanowisko, miało decydujące znaczenie dla uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób rażący i powinno zostać uzasadnione, w sposób pozwalający na jego weryfikację w toku postępowania sądowoadministracyjnego, tym bardziej że nie pozostaje w głównym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych. Na marginesie Prokurator nadmienił, że ograniczenie przez inwestora terenu inwestycji do części działki ma wpływ m.in. na zakwalifikowanie przedsięwzięcia, jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 pkt 55 lit. b) tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, 1839). W omawianym przypadku wiązałoby się to z poważnymi konsekwencjami gdyż rodziłoby obowiązek przeprowadzenia postępowania środowiskowego, jeszcze przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także z tego względu, za uzasadniony należy uznać brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Odnosząc się do podniesionego w sprzeciwie zarzutu naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., Kolegium wskazało jedynie, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony i występują w nim działki z oznaczeniami sposobu wykorzystania - MW, MN, MN/RM. Poza tym, w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powtórzono jedynie zapisy zaskarżonej decyzji oraz wskazano, że z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, nr 164, poz. 1588) nie wynika, iż w Wynikach analizy oraz cechach zabudowy i zagospodarowania terenu winno znajdować się zbiorcze zestawienie cech i parametrów poszczególnych działek objętych obszarem analizowanym, zatem jego brak nie narusza prawa. Zdaniem skarżącego, decyzja Kolegium jest nieprawidłowa, gdyż organ I instancji nie odniósł się do wszystkich przesłanek wskazanych w przepisie art. 64 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., a przede wszystkim nie wskazał i odniósł się do istniejącej zabudowy. Tymczasem decyzja, jej uzasadnienie oraz Wyniki analizy nie pozwalają na odtworzenie przesłanek, którymi kierował się organ stwierdzając, że cyt.:"lokalizacja działki nr [...] stanowi kontynuację istniejącej funkcji mieszkalnej i gospodarczej" i podejmując zaskarżoną decyzję. Część tekstowa analizy winna określać wszystkie cechy i parametry oraz funkcje istniejącej zabudowy na każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, wokół działki inwestycyjnej, chociażby w czytelnej formie tabelarycznej. Zestawienie wszystkich działek znajdujących się na terenie analizowanym wraz z określeniem funkcji, cech i parametrów istniejącej na nich zabudowy w sposób czytelny i przejrzysty wskazuje bowiem właściwości istniejącej zabudowy, a następnie pozwala na wskazanie wartości minimalnych i maksymalnych oraz średnich, które następnie odnieść należy do parametrów planowanej zabudowy. W oparciu o tak sporządzone opracowanie analizy funkcji i cech zabudowy, w części tekstowej, sporządzić można prawidłowe, a przede wszystkim weryfikowalne, wyniki analizy, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nadto pełna i wszechstronna oraz czytelnie sporządzona analiza w jej części tekstowej, stanowi także podstawę do uzasadnienia ustalonych wyników analizy i przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy funkcji, cech i parametrów dla nowej zabudowy. W załączniku do decyzji zawarto wyniki analizy tekstowej, jednak brak zestawienia analizowanych działek sprawia, że wartości te nie są w żaden sposób weryfikowalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze nie dostrzegło także naruszenia przez Wójta Gminy Kamienna Góra art. 61 pkt 5) u.p.z.p. wprowadzającym warunek zgodności decyzji ustalającej warunku zabudowy z przepisami odrębnymi. Tymczasem analiza decyzji prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie ustalił nawet prawidłowo stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, a tym bardziej nie badał zgodności wydawanej decyzji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami odrębnymi. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 660/17 (źródło: CBOSA), przepis art. 61 pkt 5) u.p.z.p. obliguje organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy do zbadania zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, co nie może ograniczać się wyłącznie do dokonania uzgodnień z innym organem. Wbrew wywodom Kolegium, należy podkreślić, że milczenie organu uzgadniającego nie zwalnia organu administracji od oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 09 kwietnia 2021 r,, sygn. II SA/Wr 612/20, wydanym ze skargi D. D. Z. P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzającą postępowanie odwoławcze, od będącej obecnie przedmiotem postępowania nieważnościowego, decyzji Wójta Gminy Kamienna Góra, odnośnie ustalenia czy D. Z. P. K. legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] we wsi O., cyt.: "Instytucję milczącego współdziałania wprowadzono wyłącznie dla zapewnienia przestrzegania terminu wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający w sprawie. Jest ona stosowana, jeżeli organ uchybi terminowi ustawowemu (21 dni od otrzymania projektu decyzji). Brak jest więc podstaw prawnych do przyjmowania tak daleko idących konsekwencji procesowych w postaci twierdzenia, że milczące uzgodnienie projektu decyzji prowadzi do całkowitego wyłączenia organu uzgadniającego od udziału w postępowaniu i pozbawienia jakiegokolwiek wpływu na ocenę zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony terenów wchodzących w skład parku." Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 lutego 2020r., sygn. II SA/Ol 1007/19, w którym stwierdził, że niezajęcie stanowiska w terminie 21 dni przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako organu profesjonalnego w zakresie ochrony przyrody, nie zwalnia organu administracji wydającego decyzję ustalającą warunki zabudowy od oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu, podkreślenia wymaga, że w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., organ ustalający warunki zabudowy nie działa na zasadach uznania administracyjnego, lecz jest związany treścią tego przepisu, w ten sposób, że w razie braku planowanej lokalizacji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1118/16, źródło: CBOSA). Strona skarżąca podkreśla, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nietrafnie powołało się w zaskarżonej decyzji na stanowisko, zgodnie z którym wynik postępowania uzgodnieniowego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne, w szczególności w przypadku negatywnych postanowień uzgodnieniowych oraz że jego weryfikacja nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, który ma obowiązek uwzględnić je rozstrzygając sprawę, dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne. Powyższe stwierdzenie zostało oparte na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lipca 2020r., sygn. II SA/Ol 88/20 (LEX nr 3035287), który został wydany na tle odmiennego stanu faktycznego. Przede wszystkim w rozpoznanej wówczas przez Sąd sprawie doszło do wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Stanowisko to, z omówionych wyżej względów, nie jest przekonujące w przypadku milczącego uzgodnienia. Zasadny był zatem podniesiony w sprzeciwie zarzut, iż organ I instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo sprzeczności z przepisami odrębnymi w szczególności z art. 73 ust. 1 pkt 1) p.o.ś., art. 33 ust. 1 u.o.p. i art. 96 ust. 1 u.o.i.ś. Niesłusznie także, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wydając zaskarżoną decyzję przyjęło, iż uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu projektu decyzji, poprzez niezajęcie przez ten organ stanowiska w terminie 21 dni, zwalnia Wójta Gminy Kamienna Góra od samodzielnej oceny oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego na obszar Natura 2000 wynikającego z przepisów planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego. Stanowisko takie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 96 ust. 1 u.o.i.ś., który stanowi, iż organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, należą także decyzje o warunkach zabudowy (art. 96 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.i.ś). Wójt Gminy Kamienna Góra nie poczynił takich ustaleń przed wydaniem zaskarżonej decyzji lub co najmniej, jak przyznało Kolegium w uzasadnieniu decyzji, z treści decyzji organu I instancji, jak również z akt sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy Kamienna Góra rozważał przed wydaniem decyzji okoliczności potencjalnego oddziaływania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Brak również informacji aby takich rozważań dokonywał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu. W decyzji organu I instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do występowania form ochrony przyrody i zakazów wynikających z rozporządzenia w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego. Wójt wskazał jedynie na sposób prowadzenia prac ziemnych i konieczność ochrony drzew, pominął całkowicie potrzebę ochrony siedlisk. Fakt, iż sprawa dotyczy działki położonej na terenie Rudawskiego Parku Krajobrazowego w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk "Rudawy Janowickie" PLH020011 gdzie znajduje się cenne siedlisko przyrodnicze Natura 2000 — 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, powoduje że ze względu na charakter naruszonych przepisów prawa, wskazanych w sprzeciwie, uzasadniony był sprzeciw zmierzający do wyeliminowanie decyzji organu I instancji z obrotu prawnego, jako aktu nieakceptowalnego z punktu widzenia działania organów praworządnego państwa.
Z uwagi na powyższe wniesienie skargi jest konieczne i uzasadnione.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, zaprezentowaną w sprawie.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a to oznacza zgodność kontrolowanego aktu z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja samorządowego kolegium odwoławczego wydana została w trybie stwierdzenia nieważności, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Z wyrażonej w art. 16 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji wynika, że wykluczona jest rozszerzająca wykładnia przepisów, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji. Ponadto trzeba zaznaczyć, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie wyłącznie kwestii czy remostrowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym (stwierdzenia nieważności) - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym – organy nie mogą rozpatrywać sprawy co do istoty, odmiennie niż w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest bowiem kwestionowana decyzja, a nie sprawa rozpoznawana uprzednio w postępowaniu "zwykłym". W postępowaniu nadzorczym są rozważane kwestie prawne, a organ odwoławczy (tu: sko) działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Konstrukcja instytucji nieważności w kodeksie postępowania administracyjnego oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji przepisu prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 396/14, CBOSA). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu, zgodzić się należy z oceną kolegium, że w kontrolowanej ostatecznej decyzji nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani innych przepisów prawa, w tym rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Jak wynika z treści przytoczonej wcześniej skargi, powołuje się ona w szczególności na przesłankę rażącego naruszenia prawa, co ma doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego remostrowanej decyzji ostatecznej. Określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanka "rażącego naruszenia prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11; 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10; 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11; 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10 - CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić, gdy w odniesieniu do decyzji zachodzą kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga stosowania wykładni; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. akt III UK 77/11, LEX nr 1213420). Przy korzystaniu z tej instytucji wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (tak m.in. NSA w wyrokach z 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10 i z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, CBOSA). Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. np. wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1192/10; CBOSA). W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie można więc utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów procedury mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Podkreślić również należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Ustalenie zatem, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich wyklucza stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1251/14, CBOSA). Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kamienna Góra, Sekretarza Gminy, z dnia [...] 2020 r. nr [...], znak [...] ustalającej A. N. i M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w granicach, położonej w O. działki nr [...], zarzucił zakwestionowanej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1,4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie wnioskowanych warunków, mimo że planowana inwestycja nie odpowiadała, unormowanej w tym artykule zasadzie "dobrego sąsiedztwa", a w konsekwencji przepisów § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej- Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – poprzez zaakceptowanie w zakwestionowanym orzeczeniu zabudowy o takim charakterze, który nie spełnia wymogów co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wbrew stanowisku strony skarżącej, z załącznika graficznego do decyzji wynika, że wskazane parametry zostały w analizie wzięte pod uwagę, a należy pamiętać, o czym była mowa wcześniej, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem działka sąsiednia w rozumieniu wskazanego przepisu, to działka zabudowana, objęta obszarem analizowanym. Nadto sprzeciw wskazywał na dalsze, rażące naruszenie kolejnych przepisów prawa materialnego w zakresie ochrony środowiska, a to art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecny stan prawny: Dz.U.2022.1029). Sprzeciw, (a obecnie skarga) wskazują, że, zdaniem autora, wydana decyzja nie została poprzedzona analizą ograniczeń wynikających ze szczegółowych unormowań wynikających z zasad ochrony przyrody. W związku z tym trzeba podnieść, że, jak wskazują akta sprawy, organ zwrócił się o uzgodnienie inwestycji do wyspecjalizowanego organu, jakim jest w tym przypadku, określony wprost w art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. regionalny dyrektor ochrony środowiska. Natomiast ustawa nie daje kompetencji "uzgodnieniowych" dyrektorowi parku krajobrazowego. "W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przepisy u.o.p. (art. 105, 106 oraz 107), należy odczytywać łącznie z przepisami u.p.z.p. Zgodnie z jej art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z przepisów tych wynika, że kompetencje do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego przyznano regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, a nie dyrektorowi parku krajobrazowego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r.- II OSK 2286/15-LEX nr 2330612). Dlatego, skoro organ posiadający kompetencje do wydawania decyzji lokalizacyjnych wypełnił swoją powinność, a regionalny dyrektor ochrony środowiska, w ramach swoich kompetencji uzgodnił inwestycję poprzez "milczącą zgodę" (art. 53 ust. 5 uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (...). W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane) , to – zdaniem sądu – nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa. Nota bene strona skarżąca nie wskazuje jakie unormowania, dotyczące ograniczeń przyrodniczych terenu zagospodarowania miałyby być naruszone. Wskazany § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego nie zabrania (co do zasady) zabudowy nieruchomości na terenach nim objętych. Ostatnimi przepisami prawa materialnego, które zdaniem Prokuratury zostały naruszone w sposób rażący, są art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku....przez nierozważenie przed wydaniem decyzji czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; c) art. 33 ust. 1 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez nieuwzględnienie zakazu podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, dla których wyznaczono obszar Natura 2000 oraz pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W tym zakresie należy także podnieść, że z cytowanego już wcześniej art. 52 ust. 2 pkt 8 wynika jednoznacznie kompetencja organu ochrony środowiska do uzgadniania decyzji w zakresie problematyki ochrony przyrody, a nie organu wydającego decyzję w postępowaniu głównym. Kwestia przebiegu informacji (współdziałania) między regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, a dyrektorem parku krajobrazowego nie jest przedmiotem badania ani w kontrolowanym postępowaniu, ani obecnie przez sąd administracyjny.
Zgłaszając sprzeciw Prokurator podniósł także, że jego zdaniem decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza rażąco przepisy postępowania, a to art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i 80 kpa. Zdaniem strony skarżącej przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy doszło do naruszenia zasad praworządności, obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego oceny. Zdaniem sądu w tym składzie, treść przywołanych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczenie organu rażąco, a więc w sposób wyraźny i oczywisty, narusza wymienione przepisy. W toku badania ostatecznej decyzji organy nadzorcze mogą i powinny jedynie kontrolować, czy decyzja, która w tamtym postępowaniu zapadła nie jest obarczona jednym z kardynalnych błędów, opisanych w katalogu, zawartym w art. 156 k.p.a., a ten obowiązek, zdaniem sądu, kolegium wykonało należycie.
Jeśli zaś chodzi o zarzut skargi w zakresie niezachowania zasady dobrego sąsiedztwa to, zdaniem sądu i taki zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny "analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, jednakże nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1673/10 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka oczywista (!) sprzeczność z akt administracyjnych nie wynika, a strona także nie wskazuje w jaki sposób miała by dojść do "oczywistej sprzeczności", a i zdaniem sądu taka okoliczność w sprawie nie wystąpiła.
Na koniec można jeszcze dodać, że w końcowej części motywów decyzji SKO omówiło i odniosło się do wszystkich, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa., należało orzec jak na wstępie